УДК 336.143

 

І. О. Філімошкіна,

асистент кафедри фінансів,

ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», м. Київ

 

ДИСОНАНС БЮДЖЕТНОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ТА СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОГО І ЛЮДСЬКОГО РОЗВИТКУ В РЕГІОНАХ УКРАЇНИ

.

I. O. Filimoshkina,

Assistant of the department of Finance,

Kyiv National Economic University named after Vadym Hetman, Kyiv

 

DISSONANCE BETWEEN BUDGETARY DECENTRALIZATION AND HUMAN, SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT IN THE REGIONS OF UKRAINE

 

У 2017 році завершується другий етап реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування в Україні. Мета реформування - створення комфортних умов для проживання громадян, надання їм високоякісних та доступних публічних послуг. Бюджетна децентралізація є невід’ємною складовою цього процесу, яка покликана забезпечити місцеві органи влади достатніми фінансовими ресурсами для виконання покладених на них повноважень та сприяння соціально-економічного розвитку регіонів. Отже, актуальним є питання оцінювання впливу результатів децентралізації на соціально – економічний та людський розвиток регіонів України. Методика такої оцінки відсутня. Тому автор обґрунтовує вибір показників для оцінки і аналізує взаємозв’язок між ними і обсягами бюджетних ресурсів. Дослідник акцентує, що ефекти бюджетної децентралізації необхідно оцінювати не за обсягом коштів, а за результатами їх використання і пропонує запровадження суспільного діалогу між членами територіальних громад і місцевими органами влади для оцінювання якості наданих суспільних благ у взаємозв’язку із обсягами використаних бюджетних ресурсів.

 

In 2017 the second stage of the realization of the Concept of the local government reforming in Ukraine is finished. The goal of the reforming is creating comfortable living conditions for citizens, providing them with high-quality and affordable public services. Budget decentralization is an integral part of this process, which is designed to provide local authorities with sufficient financial resources to fulfill their responsibilities and promote social and economic development of the regions. Therefore, the question of assessing the impact of the results of decentralization on the socio-economic and human development of the regions of Ukraine is relevant. The method of the evaluation is not developed. Therefore, the author substantiates the choice of indicators for evaluation and analyzes the relationship between them and the volume of budgetary resources. The researcher emphasizes that the effects of fiscal decentralization should be evaluated not in the amount of funds, but on the results of their use and suggests the introduction of a public dialogue between members of local communities and local authorities to assess the quality of the provided public goods in relation to the used budget resources.

 

Ключові слова: бюджетна децентралізація, місцеві бюджети, органи місцевого самоврядування, людський розвиток, соціально-економічний розвиток регіонів.

 

Keywords: budgetary decentralization, local budgets, local governments, human development, regional social and economic development.

 

 

Постановка проблеми. Для досягнення поставлених цілей та завдань, проведення реформ має супроводжуватись моніторингом процесу та аналізом проміжних результатів. Саме тому під постійним наглядом науковців, представників урядових структур та громадських організацій знаходиться хід реформи місцевого самоврядування. Особливо активно обговорюються позитивні здобутки бюджетної децентралізації як основоположної компоненти цієї реформи і робляться висновки, що остання виконує поставлені завдання [1; 2]. Не применшуючи вагомості фінансової складової процесу децентралізації, зауважимо, що недостатньо уваги приділяється аналізу показників соціально-економічного і людського розвиту у розрізі регіонів України у взаємозв’язку із успіхами формування місцевих бюджетів. Важливість такого аналізу обумовлена тим, що тільки на основі цих показників можна робити висновки про досягнення цілей реформи. Водночас актуальним є питання щодо оцінки перспектив подальшого нарощування місцевих бюджетів як фінансового ресурсу місцевих органів влади, що має забезпечувати  належне життєве середовище для жителів регіону та якісні суспільні послуги.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика бюджетної децентралізації висвітлена в працях Я. Арабчук, Н. Бак, А. Буряченка, З. Варналія, В. Зубріліної, Я. Казіної, Т. Коляди, С. Кондратюка, Н. Корень, І. Луніної, С. Онищенко, В. Остапчук, Л. Тарангул.

У працях згаданих дослідників на основі аналізу змін у законодавстві, статистичного матеріалу, що відображає показники формування дохідної та видаткової частини місцевих бюджетів, виявлено проблеми: 1) незбалансованості  доходів та видатків місцевих бюджетів [3, с. 85; 4, с. 66; 5, с. 149,151; 6, с. 70]; 2) невідповідності фінансових ресурсів делегованим повноваженням [3, с. 84; 4, с. 69; 5, с. 151; 7, с. 71]; 3) відсутності обґрунтованих соціальних стандартів і нормативів [3, с. 85]; 4) бюджетного вирівнювання [5, с. 148; 6, с. 74,75]. Проте питання впливу результатів децентралізації на соціально-економічний розвиток, і, особливо, людський розвиток, не висвітлені у фаховій літературі. Лише в одному з найдених джерел – аналітичній записці «Вплив фінансової децентралізації на соціально-економічний розвиток регіонів» було зазначено, що у 2016 році вдалося подолати негативну динаміку соціально-економічного розвитку, і, як доказ, наведено показники, що характеризують обсяги промислової продукції, капітальних інвестицій, та середньої заробітної плати [8]. Ми вважаємо, що зазначених показників недостатньо, щоб оцінити вплив фінансової децентралізації на соціально-економічний розвиток регіонів, а дослідження результатів децентралізації у взаємозв’язку із індикаторами людського розвитку взагалі відсутній у фаховій літературі.

Отже, мета дослідження – проаналізувати взаємозв’язок між динамікою місцевих бюджетів і показників, що характеризують соціально-економічний  і людський розвиток у розрізі регіонів України.

Виклад основного матеріалу. Ідея проаналізувати зв’язок між результатами бюджетної децентралізації та показниками соціально-економічного і людського розвитку виникла на основі положень Концепції про реформу місцевого самоврядування, а точніше – на підставі опису проблем, які потребують вирішення, та очікуваних результатів. Зокрема, в Концепції зазначається, що «… Функціонування органів місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації…». А реалізація Концепції сприятиме соціально-економічному розвиткові територіальних громад і регіонів [9].

Як відомо, рівень соціально-економічного розвитку оцінюється за допомогою відповідних показників. Основним економічним показником є валовий регіональний продукт. Динаміка видатків місцевих бюджетів та валового регіонального продукту наведена у табл. 1.

 

Таблиця 1.

Видатки місцевих бюджетів та індекс фізичного обсягу валового регіонального продукту, 2011 -2016 р. р.

Розраховано автором за [10; 11]

 

Наведені дані свідчать про випереджаючі темпи зростання видатків місцевих бюджетів порівняно із обсягами валового регіонального продукту. До того ж не завжди зростання видатків супроводжується приростом ВРГ. Аналіз динаміки даного показника у розрізі регіонів показує, що незважаючи на загальний приріст ВРГ у 2016 році, у 7 областях (Дніпропетровській, Закарпатській. Запорізькій, Львівській, Рівненській, сумській і Тернопільській), незважаючи на суттєве зростання видатків місцевих бюджетів, обсяги ВРГ зменшилися [10]. Аналізуючи показники табл.1, ми розуміємо, що безпосереднього зв’язку між обсягом витрат місцевих бюджетів і валим регіональним продуктом немає, адже ресурси місцевих бюджетів лише частково беруть участь у його створенні. Проте з даних табл. 1 простежуються співвідношення, за яких при значно менших темпах зростання видатків місцевих бюджетів спостерігається зростання ВРГ, а при значно більших, навпаки, зменшення. Звісно, можуть впливати й інші фактори, що уповільнюють зростання ВРГ. Тому важливо виявити їх і встановити, чи можливо з допомогою бюджетних видатків зменшити їх негативну дію.

Враховуючи, що значну питому вагу у загальному обсязі видатків місцевих бюджетів становлять видатки на освіту, охорону здоров’я, соціальне забезпечення та соціальний захист, проаналізуємо динаміку витрат на зазначені галузі у зв’язку з динамікою обсягів валової доданої вартості за цими видам економічної діяльності відповідно (табл. 2).

 

Таблиця 2.

Видатки місцевих бюджетів на освіту, охорону здоров’я та валова додана вартість за відповідними галузями, 2011 – 2016 р. р.

Розраховано автором за [10; 11; 12;13]

 

Порівняння відповідних трендів дає підстави для висновку, що між ними також немає залежності, тобто навіть суттєве зростання видатків не призводить до розвитку галузі. До даних, наведених в таблиці 2, додаймо ще деякі факти, які свідчать про скорочення обсягів діяльності, незважаючи на збільшення фінансування, а саме:

- за період з 2011р. по 2016 р. в усіх областях України майже на чверть скоротилася кількість лікарських ліжок і на 18 % - забезпеченість населення ними;

- за цей же період на 17 % скоротилася кількість загальноосвітніх шкіл, при тому, що кількість учнів зросла на 5,8% [12; 13];

- середня заробітна плата в галузі освіти, охорони здоров’я і соціального забезпечення збільшується значно нижчими темпами, ніж по Україні загалом (табл. 3).

 

Таблиця 3.

Середня заробітна плата у галузях освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення за регіонами України, 2011 – 2016 р. р.

Побудовано автором за [12;13]

 

До вище наведених аргументів, що стосуються показників розвитку освіти та охорони здоров’я, тобто галузей, розвиток яких згідно із розподілом повноважень залежить від місцевих органів влади, слід додати, що зростання заробітної плати у зазначених галузях відбувається нерівномірно. Діапазон коливання становить від 71,9 % у Донецькій області до 90,4 %  - у Запорізький по галузі освіти і від 81,1 % у Чернівецькій області до 106,2 % - у м. Києві по галузі охорони здоров’я і соціального забезпечення. До того ж середній розмір заробітної плати у зазначених галузях – 72,7 % та 65,6 % відповідно є значно нижчим, ніж середній розмір заробітної плати по економіці в загалом. Така ситуація навряд чи сприятиме розвитку  освіти і охорони здоров’я у перспективі, враховуючи плинність кадрів. Так, з 2011 по 2016 рік кількість зайнятих у галузі освіти скоротилася з 1677,6 тис. осіб до 1441,4 або на 14 %, а в галузі охорони здоров’я – з 1320,8 до 1030,4 тис. осіб або на 22% [12; 13].

Наведені у таблиці 3 данні також свідчать про нерівномірний розподіл величини середньої заробітної плати у розрізі регіонів. Так, якщо у 2011 році у 5 –ти областях України середня величина заробітної плати була вища, ніж середня заробітна плата по Україні загалом і розрив між мінімальним та максимальним значенням становив 1192 грн або 45,2 % від середньої заробітної плати по Україні, то у 2016 році лише м. Києві середньомісячна зарплата була значно вищою ніж середній показник по Україні загалом, а розрив між мінімальним та максимальним значенням становив 4953 грн, або 95,6 %.

Така нерівномірність в оплаті праці сприяє розвитку міграційних процесів у напрямі переміщення осіб у регіони з можливістю більшого заробітку. На підтвердження цієї тези зазначимо, що на фоні загальної тенденції скорочення позитивного міграційного сальдо населення по Україні загалом, у 2011 році 11, а в 2016  - 6 регіонів України мали позитивне міграційне сальдо. При цьому має місце стійка тенденція до збільшення позитивного міграційного сальдо у м. Києві – з 10 тис. осіб у 2011 році до 13,3 тис. осіб у 2016 [12; 13], де, як було показано у табл. 3, середня заробітна плата є значно вищою. Негативні міграційні тенденції доповнюються природним скороченням населення. На фоні загальної тенденції скорочення населення по Україні загалом у 2011 році 4 області (Волинська, Закарпатська, Рівненька і Чернівецька) і м. Київ мали природний приріст населення, тоді як у 2016 вже тільки 2 області (Закарпатська і Рівненська), а також м. Київ не втратили цей показник [12; 13].

Соціально-економічний розвиток регіонів формує основу для розвитку людини. Проаналізовані вище показники використовується для розрахунку регіонального індексу людського розвитку в Україні. Оскільки у 2012 році була змінена методика розрахунку, тому доречно аналізувати динаміку цього показника, починаючи з 2013 року. Ми згрупували регіони за критерієм характеру динаміки, а саме: зростання, спад і відсутність стійкої тенденції у зазначених напрямах. Результати групування наведені у табл. 4.

 

Таблиця 4.

Видатки місцевих бюджетів та інтегральні індекси регіонального людського розвитку, 2013-2016 р. р.

Побудовано автором за [10; 11; 14]

Примітка. У таблиці не наведені дані по АР Кпим, Донецькій та Луганській областях, м. Києві та Севастополі,

оскільки індекс людського розвитку у цих регіонах не визначається Державною службою статистики

 

На підставі даних табл.4 робимо висновок, що у тільки 8-ми областях України спостерігається зростання індексу людського розвитку, однак прогрес відбувається набагато повільніше, ніж зростають видатки місцевих бюджетів у них. У 6 областях України, незважаючи на суттєве збільшення видатків місцевих бюджетів за 2015 і 2016 роки має місце тенденція зниження індексу людського розвитку за ці роки, при цьому Харківська, Київська й Запорізька області є розвинутими індустріальними регіонами. У решті досліджених областей немає стійкої, направленої в одному напрямі, тенденції. Цей факт також підтверджує тезу, що між обсягом видатків місцевих бюджетів та якістю життя людини немає прямого зв’язку. Звідси логічним представляється висновок, що важливим є не тільки обсяг ресурсів, а й правильний їх розподіл. Отже, у процесі менеджменту величина фінансових ресурсів, яка виділяється за кожним напрямом використання має бути обґрунтована відповідними розрахунками, виходячи з мети, яку необхідно досягти, використовуючи бюджетні кошти. Ця мета має бути не тільки сформульована, а й представлена у кількісних показниках. За такого підходу буде простежуватися чіткий взаємозв’язок між: 1) поставленою метою і потребами регіону та його мешканців; 2) величиною коштів, які необхідно витратити із бюджету та очікуваним результатом, тобто ще на етапі планування можна запобігти неафективному використанню ресурсів. Крім того спроститься контроль та аналіз досягнутих результатів, зокрема, в частині оцінювання впливу фінансової децентралізації на регіональний соціально-економічний та людський розвиток. Необхідність чіткої постановки цілей та завдань з кількісним їх виміром підсилюється, враховуючи факт утворення об’єднаних територіальних громад. Щоб оцінити результати фіскальної децентралізації саме в частині задоволення потреб територіальних громад, кожній громаді необхідно вести окрему статистичну базу і детально обґрунтовувати, на які конкретно цілі будуть використовуватися кошти бюджету громади і чи ці цілі досягнуті у результаті фінансування.

Слід звернути увагу, що суспільні послуги мають не тільки кількісний, а й якісний вимір. І, якщо виконання кількісних показників можна перевірити шляхом порівняння запланованих і досягнутих показників, то якість оцінити складніше. Без думки членів територіальної громади тут не обійтися. Найбільш зручний спосіб – це on-line опитування. Письмові скарги і звернення громадян теж треба опрацьовувати, незважаючи на брак часу, щоб повернути довіру громадян, якщо місцеві органи влади переосмислили свою місію і змінили концепт стосовно управління фінансовими ресурсами.

Висновок. Між темпами нарощування фінансових ресурсів місцевих органів влади та темпами соціально-економічного та людського розвитку регіонів існує певний дисонанс. Тому навряд чи правильно давати позитивну оцінку результатам бюджетної децентралізації на підставі факту нарощування ресурсів місцевих бюджетів. Ефекти бюджетної децентралізації слід оцінювати не за обсягами бюджетних коштів, а за показниками соціально-економічного і людського розвитку регіонів. Фінанси не самоціль а інструмент досягнення цілей. Тому останні мають бути чітко визначені, у тому числі у кількісному вимірі, що дасть можливість оцінювати ступінь досягнення поставлених цілей і коригувати розподіл фінансових ресурсів.

У даній статті не було проведено комплексного аналізу стосовно впливу результатів бюджетної централізації на соціально-економічний і людський розвиток у розрізі регіонів України, охоплено лише окремі показники. Автор намагався показати зв’язок між ними, і представлені в статті напрацювання можуть стати початком розробки методики оцінювання обсягів витрачених ресурсів та отриманих результатів в контексті розвитку об’єднаних територіальних громад.

 

Література.

1. Казюк Я. Є всі підстави стверджувати, що децентралізація виконує поставлені завдання. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://old.decentralization.gov.ua/news/item/id/6583

2. Фінансова децентралізація виконує поставлені завдання, - експерт про дані моніторингу реформи за 9 місяців. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://decentralization.gov.ua/news/7222

3. Корень Н. Бюджетна децентралізація в Україні: результати реформи та пріоритети розвитку // Стратегічні пріоритети. – 2017. - №2 (43). – С. 81-88.

4. Луніна І.О. Бюджетна децентралізація : цілі та напрями реформ // Економіка України. – 2014. – № 11 (636). – С. 61–75.

5. Онищенко С. В. Бюджетна децентралізація: особливості запровадження, проблеми та перспективи // Финансы, учёт, банки. – 2016. №1 (21). – С. 145 – 153.

6. Бак Н. А. Децентралізація в Україні: бюджетні права, обов’язки та відповідальність // Фінанси України. – 2016. - №7. – С. 64-78.

7. Остапчук В. О. Фінансова децентралізація в Україні: поточний стан та перспективи розвитку // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія: економіка і менеджмент / Зб. наук. праць. – Вип. 23. – Ч.2. – Одеса. – 2017. – С. 68 -71.

8. Вплив фінансової децентралізації на соціально-економічний розвиток регіонів. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/content/articles/files/fin_decent-80fc9.pdf

9. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 року № 333-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80

10. Бюджет України 2013 / Статистичний збірник.- К. :2014 [Електронний ресурс].- Режим доступу: https://www.minfin.gov.ua/news/view/bjudzhet-ukraini-2013?category=bjudzhet&subcategory=2013-budget

11. Бюджет України 2016 / Статистичний збірник.- К. :2017 [Електронний ресурс].- Режим доступу: ttps://www.minfin.gov.ua/uploads/redactor/files/Budget%20of%20Ukraine%202016.pdf

12. Регіони України 2015 / Статистичний збірник.- Ч.1. - К. :2015 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://ukrstat.org/uk/druk/publicat/kat_u/publ2_u.htm

13. Регіони України 2012 / Статистичний збірник.- Ч.1. - К. :2012 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://ukrstat.org/uk/druk/publicat/kat_u/publ2_u.htm

14. Регіональний людський розвиток / Статистичний бюлетень. – К.: 2017 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://ukrstat.org/uk/druk/publicat/kat_u/publ2_u.htm

 

References.

1. Kaziuk Ya. (2017) “There are reasons to assert that decentralization fulfills its tasks”, available at: http://old.decentralization.gov.ua/news/item/id/6583 (Accessed 1 Dec 2017)

2. The official site of the "Decentralization" initiative of Minregion (2017), “Financial decentralization fulfills the tasks - the expert on the 9 months data of the Reform Monitoring”, available at: http://decentralization.gov.ua/news/7222 (Accessed 3 Dec 2017)

3. Koren, N. (2017) “Budgetary decentralization in Ukraine: results of reform and development priorities”. Statehichni priorytety, vol. 2 (43), pp. 81- 88.

4. Lunina, I.O. (2014). “Budgetary decentralization: purposes and directions of reforms”. Ekonomika Ukrainy , vol.11 (636), pp. 61–75.

5. Onyshchenko, S. (2016) “Fiscal decentralization: features introduction, problems and prospects”. Finansy, uchot, banki, vol.1 (21), pp. 145 - 153.

6. Bak, N. (2016) “Decentralization in Ukraine: budgetary rights, commitments and responsibilities”. Finansy Ukrainy, vol. 7, pp. 64- 78.

7. Ostapchuk, V.O. (2017) “Financial decentralization in Ukraine: current state and development prospects”. Naukovy visnyk Mizhnarodnoho humanitarnoho universytetu, vol.3, part 2, pp. 68-71.

8. The official site of National Institute for Strategic Studies (2017), “Influence of financial decentralization on socio-economic development of regions”, available at:  http://www.niss.gov.ua/content/articles/files/fin_decent-80fc9.pdf (Accessed 3 Dec 2017)

9. Cabinet of Ministers of Ukraine (2014), Resolution “Concept of Reform of Local Self-Government and Territorial Organization of Power in Ukraine”: available at: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80  (Accessed 2 Dec 2017)

10. Ministry of Finance of Ukraine (2014), “Budget of Ukraine in 2013”, available at:  https://www.minfin.gov.ua/news/view/bjudzhet-ukraini-2013?category=bjudzhet&subcategory=2013-budget (Accessed 10 Nov 2017)

11. Ministry of Finance of Ukraine (2017), “Budget of Ukraine in 2016”, available at:  https://www.minfin.gov.ua/uploads/redactor/files/Budget%20of%20Ukraine%202016.pdf  (Accessed 10 Nov 2017)

12. State Statistics Service of Ukraine (2015), “Regions of Ukraine 2015”, vol. 1, available at:  https://ukrstat.org/uk/druk/publicat/kat_u/publ2_u.htm (Accessed 9 Nov 2017)

13. State Statistics Service of Ukraine (2012), “Regions of Ukraine 2012”, vol. 1, available at:  https://ukrstat.org/uk/druk/publicat/kat_u/publ2_u.htm (Accessed 9 Nov 2017)

14. State Statistics Service of Ukraine (2017), “Regional human development”, vol. 1, available at:  https://ukrstat.org/uk/druk/publicat/kat_u/publ2_u.htm (Accessed 15 Nov 2017)

 

Стаття надійшла до редакції 14.12.2017 р.