УДК 330.15:622.012(477)
М. В. Жикаляк,
к. геол. н., генеральний директор, Державне регіональне геологічне підприємство "Донецькгеологія", м. Артемівськ
ГІРНИЧОДОБУВНА ПРОМИСЛОВІСТЬ УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ АДМІНІСТРУВАННЯ РОЯЛТІ
Mykola Zhykalyak,
Candidate of Geological Sciences, General Director, State Regional Geological Enterprise "Donetskgeology", Artemivs'k
MINING INDUSTRY OF UKRAINE: PROBLEMS OF ADMINISTRATING OF MINING ROYALTIES
В статті розглянуто переваги та недоліки різних видів роялті, досліджено проблеми адміністрування цього платежу. Надано пропозиції щодо удосконалення механізму адміністрування роялті і гірничодобувній промисловості України.
The advantages and disadvantages of different forms of royalties were considered in this paper, administrative problems of this payment were studied. The propositions for improvement of administration of the mining royalties in Ukraine were offered.
Ключові слова: роялті, вартість природних ресурсів, гірнича рента, адміністрування роялті, види роялті.
Keywords: royalty, the value of natural resources, mining rent, administration of the mining royalties, types of royalties.
Постановка проблеми. У сучасній економіці України велике значення мають енергетичні ресурси. Ключовим орієнтиром економічних інтересів держави при цьому є ефективний розподіл доходів, одержуваних від експлуатації надр, і ефективне використання ренти. Для цього важливим завданням є з максимальною точністю визначення витрат на видобуток і транспортування ресурсів, розрахунок величини гірничої ренти і чистого прибутку, удосконалення механізму адміністрування роялті, як спеціального податку за надрокористування. Протягом тривалого часу ведуться дискусії з питань, пов'язаних з переглядом ставок роялті, виміром обсягів видобутку і проблемами податкового шахрайства, що негативно впливають на інвестиційну привабливість гірничих компаній, в цілому знижуючи конкурентоспроможність національної економіки, перешкоджаючи створенню сприятливих фіскальних умов для залучення прямих іноземних інвестицій, активізації інвестиційно-інноваційної діяльності. З огляду на вищезазначене питання податкового адміністрування роялті є достатньо важливими.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Питання державних платежів в гірничодобувній промисловості розглядають зарубіжні та вітчизняні вчені Ю. Бобильов, Б. Боске, Р. Боудвей, А. Вєткін, П. Ендрюс-Спід, Х. Кемпбелл, М. Комаров, Р. Конрад, О. Левченко, Є.Мєлєхін, В. Міщенко, Дж. Отто, Б. Парсонс, Т. Решетілова, Л. Стариченко, Ф. Флеттерс, Р. Хул [1-18] та ін.
Роялті є одним із спеціальних податків, що стягуються з господарюючих суб’єктів, які здійснюють добування та первинну переробку корисних копалин. Спеціалісти Світового банку виокремлюють декілька видів роялті:
валові роялті, що стягуються у вигляді фіксованих вартісних ставок на одиницю продукції в натуральному виразі або у відсотках від обсягів виробленої продукції у вартісному виразі, продажів або валових доходів (gross royalty або GR);
роялті, що стягуються у відсотках від валового доходу за вирахуванням деяких витрат, пов'язаних з його отриманням (net smelter return або NSR) – роялті у відсотках від скоригованого доходу (або роялті на скоригований дохід);
та роялті, що стягуються у відсотках від чистого прибутку (net profit interest або NPI) від використання мінерального ресурсу.
На думку багатьох вітчизняних і зарубіжних фахівців основною перевагою всіх видів валових роялті є їх простота і відносно низькі витрати адміністрування [9, с. 1; 19, с. 240].
Американські фахівці до числа переваг цих податків також відносять наступне [9, с. 1-2].
1) роялті сприймаються як частина вартості природних ресурсів і дають платникам податків чітке уявлення про те, що видобуток корисних копалин знижує багатство суспільства або величину активів, що знаходяться в його розпорядженні, у зв'язку з чим суспільству потрібні компенсації.
2) Якщо граничні екстернальні витрати забруднення навколишнього середовища гірничими компаніями постійні і істотно не варіюють по родовищах, є можливість встановити екологічні податки на натуральні обсяги або вартість видобутку і включити їх в якості складової до валових роялті. Тоді виправданим є спрямування даної частини роялті в спеціальні громадські екологічні фонди (для відновлення земель і на інші екологічні цілі).
Валові роялті на натуральні обсяги видобутку, з одного боку, дещо простіші з позицій податкового адміністрування, ніж вартісні, оскільки при їх справлянні відсутня можливість використання трансфертних цін з метою заниження податкових зобов'язань. З іншого – виникає необхідність вимірювання натуральних обсягів видобутку, причому іноді не тими способами, які зазвичай використовуються в процесі бухгалтерського та податкового обліку.
Крім того, при використанні валових роялті на натуральні обсяги видобутку, виникає необхідність регулярного перегляду їх ставок у зв'язку з інфляцією і можливими суттєвими змінами цін на мінеральні ресурси. А це зазвичай важко, оскільки вимагає прийняття відповідних рішень законодавчим органом, що пов'язано з тривалими узгодженнями. Крім того, регулярний перегляд умов оподаткування негативно сприймається інвесторами і може використовуватися для підвищення податкового тягаря на них або для лобіювання інтересів певних груп, отримання корупційних доходів тощо.
Роялті на скориговані доходи завжди дещо складніші в адмініструванні ніж валові, оскільки деякі види витрат включені до їх податкових баз. А, отже, потрібним є їх облік і контроль, оскільки створюються додаткові можливості для ухилення від сплати податків. Наприклад, відомі випадки, коли великі міжнародні гірничодобувні корпорації завищуючи витрати, пов'язані з транспортуванням продукції, і тим самим занижуючи податкову базу роялті на скориговані доходи, недоплачували за рахунок цього мільйони доларів відповідних податків.
Однак ці види роялті дозволяють автоматично враховувати в податкових базах деякі показники (точніше, враховувати їх фактичні, а не прогнозні значення), які істотно впливають на величину ренти (витрати на транспортування продукції до споживача, переробку тощо), а, отже, більш точно відображають її фактичну величину порівняно з валовими роялті та у зв'язку з цим можуть вносити менші спотворення.
Як відмічають спеціалісти Світового банку [20, с. 269] держава, суб’єкти господарювання та інвестори мають різні цілі і переваги, пов’язані з роялті: уряду потрібна така система роялті, яка буде стабільною, справедливою, здатною постійно генерувати дохід та легкою в адмініструванні; інвесторів цікавлять такі методи, які засновані на платоспроможності, можливості дострокового відновлення капіталу та не спотворюють виробничі рішення.
Постановка завдання. Всі вищеназвані проблеми, а також питання, пов'язані з переглядом ставок плати за надра і ГРР, постійно мають місце в Україні [13, с. 189-190]. Тому актуальним є дослідження переваг та недоліків різних видів роялті та механізмів їх адміністрування з метою удосконалення системи оподаткування в гірничодобувній промисловості України.
Виклад основного матеріалу. До важливих переваг валових роялті та роялті на скориговані доходи, відносять те, що вони забезпечують більш стабільні надходження до бюджету у порівнянні з роялті на чистий прибуток, оскільки не залежать від відповідних фінансових результатів, які, по-перше, можуть бути негативними, по-друге, їх простіше сфальсифікувати (занизити). Адміністрування податків, заснованих на прибутку, завжди значно складніше, ніж будь-яких інших.
Уряд, особливо у разі державної власності на надра, може вважати за необхідне отримувати плату за їх використання незалежно від наявності у гірничодобувних компаній оподатковуваного прибутку та його розміру, що досягається при застосуванні даних роялті.
Проте незалежність податкових баз цих роялті від чистого прибутку і прибутку взагалі, може бути також і їх недоліком, оскільки може вносити більш суттєві викривлення в поведінку господарюючих суб'єктів, особливо тих, які розробляють граничні (низькорентабельні) родовища і видобувають корисні копалини, ціни на які змінюються у великому діапазоні.
Іншим недоліком цих видів роялті, вважається необхідність точного прогнозу або попереднього розрахунку іншими способами величини гірничої ренти з розбивкою за податковими періодами для правильного визначення ставок. Це значно складніше і завжди дає менш точні результати, ніж розрахунок чистого прибутку будь-яким способом на основі фактичних показників діяльності гірничодобувної компанії. Разом з тим, оскільки грамотне складання інвестиційних проектів все одно вимагає аналогічних розрахунків, завдання визначення ренти для цілей оподаткування зазвичай спрощується.
Також існують адміністративні проблеми, пов'язані з податковими лазівками при використанні ставок валових роялті та роялті на скориговані доходи, диференційованих у часі або залежно від деяких показників. Диференційовані ставки завжди ускладнюють податкову систему, збільшують адміністративні витрати і можливості ухилення від сплати податків. Тим більше це відбувається при низькій якості податкового законодавства та високому рівні корупції в податкових органах, тобто при таких особливостях податкових систем, які характерні для ряду країн, що розвиваються, та країн з перехідною економікою, у т. ч. для України.
При справлянні валових роялті, заснованих на вартісних показниках і роялті на скориговані доходи, може виникнути ще одна проблема, пов'язана з можливою відсутністю цін на вироблену продукцію. Якщо гірничодобувна компанія безпосередньо не реалізує видобутий мінеральний ресурс (гірничу масу), а здійснює її переробку, і ціни на неї не можна визначити за допомогою аналогів, то виникають складнощі при розрахунку податкових зобов'язань. Ці проблеми можуть вирішуватися різними способами.
Наприклад, у відповідності з Податковим кодексом Російської Федерації, податкова база в цьому випадку обчислюється виходячи з витрат на видобуток [21]. Відповідно до світового досвіду в цій ситуації податок зазвичай беруть з виручки від реалізації перероблених мінеральних ресурсів за мінусом витрат на їх переробку, що точніше відображає їх вартість. Однак, і те й інше ускладнює розрахунок податкових зобов'язань та податковий контроль, а отже позбавляє відповідні роялті їх основних переваг – простоти і низьких витрат адміністрування.
Таким чином валові роялті і деякі роялті на скориговані доходи, засновані на вартісних показниках, мають ряд переваг з позицій їх адміністрування перед іншими видами роялті.
У зв'язку з викладеним важко погодитися з твердженнями низки російських фахівців про те, що роялті на скориговані доходи, що використовуються в Росії, як і валові роялті взагалі, є одним з найменш вдалих способів вилучення економічної ренти [22, с. 81]. Хоча щодо роялті на скориговані доходи, що використовуються в Росії, цей висновок можливо і вірний, але це пов'язано швидше з рядом особливостей податкового законодавства Росії і його виконання, а не з недоліками валових роялті та роялті на скориговані доходи взагалі.
Основними недоліками податків, заснованих на чистому прибутку, зазвичай вважається складнощі у податковому обліку, високі витрати адміністрування [19, с. 240] і пов'язані з цим численні можливості ухилення від сплати податків. За допомогою трансфертних цін можна не тільки занижувати вартість продажів, але і завищувати різні види витрат. Причому при оподаткуванні прибутку зазвичай широко використовуються різноманітні податкові приховування, в тому числі, численні способи ухилення від сплати податків за допомогою офшорів [23].
Разом з тим, різні види роялті, засновані на чистому прибутку, можуть мати певні відмінності з точки зору адміністративних проблем, пов'язаних з їх справлянням. Крім того, багато норм податкового законодавства, що використовуються при справлянні тих чи інших видів таких роялті, також можуть істотно впливати на складність і витрати адміністрування.
Роялті у вигляді прогресивного податку на прибуток не вимагає великих додаткових адміністративних витрат за умови, якщо пропорційний податок на прибуток корпорацій вже стягується, а база такого роялті однакова для цих податків [9, 43]. Разом з тим, прогресивний податок завжди більш складний в адмініструванні. По-перше, у зв'язку з більш високими ставками можуть бути більш сильними стимули до ухилення від сплати податків, по-друге практично завжди є певні можливості для переміщення доходу в зону дії більш низьких ставок [24].
При оподаткуванні прибутку зазвичай застосовуються норми податкового законодавства, що передбачають можливість перенесення збитків на минулі або майбутні податкові періоди, причому, чим менше це право обмежене, тим менші спотворення вносить відповідний податок. Разом з тим, такі положення можуть створювати податкові лазівки або укриття, оскільки можливість перенесення збитків може використовуватися для зниження податкових зобов'язань при отриманні інших видів доходів або отриманні доходів іншими компаніями [24].
Ще більш ефективною з позицій зростання добробуту за рахунок зменшення спотворень є компенсація збитків (втрат) з бюджету. Але в цьому випадку, як свідчить досвід справляння ПДВ в Україні, може мати місце зростання масштабів податкового шахрайства з метою отримання незаконних бюджетних відшкодувань і корупції в цій сфері.
Як зазначалося вище, суттєвою перевагою податків на чистий прибуток, порівняно з іншими видами роялті, є те, що при їх справлянні немає необхідності попереднього розрахунку гірничої ренти та ставок роялті. У даних випадках податкові бази більш-менш відповідають величині чистого прибутку, та їх розрахунок зазвичай проводиться за фактичними показниками, а для вибору ставки (або ставок) роялті достатньо прийняти рішення про те, яку частину чистого прибутку доцільно вилучати до бюджету (яка її частина є гірничою рентою).
Участь держави в продукції гірничодобувних компаній з позицій адміністрування є аналогічною стягуванню валових натуральних роялті і не створює значних адміністративних проблем. Тут можуть виникнути тільки деякі проблеми, пов'язані з оцінкою якості виробленої продукції для цілей оподаткування (при її розділі), оскільки у компаній є стимули до відвантаження державі продукції більш низької якості.
Якщо держава бере участь у доходах (прибутку) гірничодобувних компаній, в деяких випадках, наприклад, у зв'язку з виплатою дивідендів, може бути необхідним визначення величини фактично одержуваного ними прибутку. Відповідно, як і у випадку стягування роялті, заснованих на чистому прибутку, можуть виникати досить серйозні проблеми, пов'язані з тим, що з метою зниження розміру платежів державі цей прибуток буде тим чи іншим способом занижуватися (виводитися в пов'язані компанії, в офшори, збільшуватися витрати, пов'язані зі споживчими витратами менеджерів і керівництва компаній тощо).
При виплаті відсотків на користь держави визначення фактичної величини прибутку компаній непотрібно, у зв'язку з чим контроль за надходженням до бюджету відповідних платежів значно спрощується.
При виборі між участю держави в продукції і доходах гірничодобувних компаній та використанням тих чи інших видів роялті важливу роль відіграє порівняльна ефективність управління державною власністю та податкового адміністрування. Якщо держава (уповноважені нею органи) можуть більш ефективно забезпечувати надходження дивідендів або передачу продукції, потрібно застосовувати ці форми стягування ренти; проте якщо краще забезпечуються надходження податків до бюджету, переважніше стягувати роялті.
Якщо держава бере участь у продукції чи прибутку гірничодобувних компаній, додаткове стягування з них роялті не має сенсу. У цих випадках також бажано звільняти гірничодобувні компанії від інших платежів рентного характеру (плати за ліцензію, орендної плати за землю, що належить державі тощо), якщо дані платежі призначені виключно для фіскальних цілей і не виконують ніяких регулюючих функцій, наприклад, не вводяться з метою прискорити звільнення земель гірничодобувними компаніями, не є платою за перемогу в аукціоні на право ГРР або видобутку, який проводиться з метою створити конкуренцію за право розробки родовищ і т.д. Це дозволяє знизити витрати податкового адміністрування та інші адміністративні витрати.
Разом з тим, звільнення в даних випадках гірничодобувних компаній від загальнодержавних, регіональних і місцевих податків, які входять до загального податкового пакету, є недоцільним, оскільки, по-перше, це створює додаткові лазівки і можливості ухилення від сплати податків. По-друге, такі звільнення небажані в зв'язку з тим, що деякі з цих податків (соціальні, екологічні, індивідуальний податок на доходи, земельний податок і т.д.) призначені для регулювання певних соціально-економічних процесів, вирішення проблем справедливості і / або формування відповідних фондів на державному, регіональному та місцевому рівні.
Адміністративні проблеми, що виникають при використанні гібридних систем оподаткування, в основному залежать від того, які види роялті використовуються. Головним їх недоліком, як уже зазначалося, є те, що при одночасному використанні декількох податків можуть істотно зрости адміністративні витрати.
Висновки та перспективи подальших досліджень. У цілому, вищевикладене дозволяє зробити наступні висновки.
Українські вчені та фахівці мало використовують при аналізі проблем оподаткування мінерально-сировинного комплексу (МСК) сучасну податкову та фінансову теорію, без чого важко розробити обґрунтовані пропозиції щодо реформування діючої системи загального та спеціального оподаткування гірничої діяльності та мінеральних ресурсів у країні. Західну теорію оподаткування МСК також не можна прямо застосувати в Україні у зв'язку з відмінностями інститутів в ній і тих країнах, для яких ця теорія розроблялася.
При оподаткуванні МСК у цілому і гірничої ренти, зокрема, слід враховувати об'єктивні особливості гірничої діяльності, такі як високі ризики на стадії ГРР і видобутку, високу капіталоємність і тривалі строки здійснення та окупності гірничих проектів, наявність негативних екстерналій, пов'язаних з нераціональним тимчасовим профілем використання мінеральних ресурсів і екологічною шкодою, а крім того, значення гірничої діяльності для розвитку держави і забезпеченість країни мінеральними ресурсами.
Встановлено, що роялті на чистий прибуток та інші податки на прибуток вносять мінімальні спотворення в рішення фірм щодо інвестицій, ризиків, якості виробленої продукції. Разом з тим величина спотворень, що вносяться ними, багато в чому залежить від виду використовуваного податку (на грошові потоки, на р-фактор, на додатковий прибуток, який визначається методом нарахування і т.д.) та інших норм податкового законодавства (методу оподаткування, правил амортизації, пільг та спеціальних положень, можливості перенесення збитків і т.д.). Разом з тим дані види роялті найбільш складні в адмініструванні.
Валові вартісні роялті та роялті на скориговані доходи мають певні переваги, порівняно з валовими роялті на натуральні обсяги виробництва, з позицій внесених ними перекручувань і приблизно рівнозначні з позицій адміністрування. Більш складні з позицій адміністрування валові роялті та роялті на скориговані доходи, проте більш кращі з точки зору внесених ними перекручувань. У цілому величина спотворень, що вносяться даними роялті, як і їх вплив на адміністрування і справедливість, значною мірою залежить від точності прогнозування загального розміру гірничої ренти і характеру її розподілу в часі.
Роялті на вартість продажів, валові і скоректовані доходи мають суттєві переваги перед натуральними у зв'язку з тим, що не вимагають постійного перегляду їх ставок при зміні цін на мінеральні ресурси і тому створюють більш стабільні умови для інвесторів і не так схильні політичним впливам.
Таким чином, застосування комбінованих систем рентного оподаткування в принципі може мінімізувати сумарні спотворення, але при цьому ускладнює податкову систему.
Разом з тим на підставі вищевикладеного важко зробити остаточні висновки про переваги та недоліки тих чи інших систем рентного оподаткування МСК. Насамперед не існує єдності думок щодо впливу спотворень, що вносяться податками, на добробут (ефективність економіки). Якщо воно незначне, то деякими спотвореннями можна знехтувати і віддати перевагу адміністративній простоті, що забезпечує як зниження витрат податкового адміністрування, так і кращу збирання податків. і навпаки, якщо воно велике, слід використовувати більш складні системи оподаткування, оскільки зростання ефективності за рахунок зниження спотворень буде компенсувати деяке підвищення адміністративних витрат і можливе зниження податкових надходжень.
Крім того, існує ще один серйозний аргумент на користь того, щоб при державній власності на надра використовувати валові роялті або роялті на скориговані доходи. У цих умовах широкі верстви громадян мають отримувати відповідну компенсацію за використання належних їм мінеральних ресурсів приватними компаніями з метою отримання доходів. Як з міркувань справедливості, так і ефективності, мінеральні ресурси повинні надаватися їм за певну плату або податкову ціну. З цих позицій кращими є ті податки, які можуть забезпечити стабільні та достатньо високі надходження частини цих доходів гірничодобувних компаній до бюджету. Причому, навіть, якщо такі податки можуть негативно позначатися на інвестиціях в гірничий сектор, це може розцінюватися не як недолік, оскільки сприяє консервації ресурсів в інтересах майбутніх поколінь і зниженню екологічної шкоди, що завдається гірничої діяльністю.
Вищеназвані завдання в найкращій мірі здатні виконувати податки на вартість продажів, валові і скоректовані доходи, оскільки вони прості в адмініструванні, не залежать від оподатковуваного чистого прибутку, який може приховуватися або якого може і не бути. Якщо ж у країні низький рівень податкової згоди, платники податків широко застосовують різні схеми ухилення від сплати податків, а рівень корупції в податкових органах високий, перевага повинна віддаватися найбільш простим в адмініструванні податкам, не дивлячись на те, що вони можуть вносити великі спотворення.
Література:
2. Bosquet B. The Role of Natural Resources in Fundamental Tax Reform in the Russian Federation / Benoît Bosquet. – World Bank. – 2002. – 66 p.
3. Boadway R. The taxation of natural resources: principle and policy issues / R. Boadway, F. Flatters. – World Bank Policy Research Department. – WPS 1210. – 1993. – 72 p.
4. Веткин А.С. Мировой опыт налогообложения и правового регулирования горной деятельности: моногр. / А.С. Веткин, Н.В. Жикаляк / НАН Украины, Ин-т экономики пром-сти. – Донецк, 2010. – 236 с.
5. Вєткін А.С. Принципи оподаткування мінеральних ресурсів в умовах України / А.С. Вєткін, М.В. Жикаляк // Вісник нац. ун-ту водного господарства та природокористування МОН України: зб. наук. праць. – 2006. – № 4 (36). – С. 85-92.
6. Ендрюс-Спід П. Оподаткування у гірничому та нафтогазовому секторі // Б.І. Малюк, О.Б. Бобров, М.Д. Красножон. Надрокористування у країнах Європи і Америки. Довідкове видання. – Київ: Географіка, 2003. – С. 49-56.
7. Campbell H. A. Model of mineral exploration and resource taxation / H. Campbell, R. Lindner // The Economic Journal. – 1985. – Vol. 95, № 337. – Р. 146-160.
8. Комаров М.А. Рентное налогообложение в недропользовании / М.А. Комаров, Ю.П. Белов, О.С. Монастырных // Минеральные ресурсы России. –1998. – № 3. – С. 18-22.
9. Conrad R.F. Taxation of mineral resources / R.F. Conrad, R.B. Hool. – Toronto: Lexington Books, 1980. – 109 p.
10. Левченко О.І. Формування рентних платежів за користування надрами (концептуальний підхід) / Левченко О.І., Малюк Б.І., О.М. Підтілок // Збірник наукових праць Українського державного геологорозвідувального інституту. – 2007. – № 2. – С. 214-220.
11. Мелехин Е.С. Совершенствование системы налогообложения в недропользовании / Е.С. Мелехин, Н.А. Рудченко, В.И. Назаров. – 2002. – № 8. – С. 65-68.
12. Міщенко В. Гірнича рента і платежі за надра / В. Міщенко // Геолог України. –2004. – № 4. – С. 28-34.
14. Ото Дж. М. Гірниче оподаткування у країнах, що розвиваються / Б.І. Малюк, О.Б. Бобров, М.Д. Красножон. Надрокористування у країнах Європи і Америки. Довідкове видання. – Київ: Географіка, 2003. – С. 129-140.
15. Otto J.M. Mining Taxation in Developing Countries / J.M. Otto. – UNCTAD. – 2000. –19 p.
16. Parsons B. Comparative mining tax regimes: a summary of objectives, types and best practices / B. Parsons. – Global Mining Group, 1998. – 12 p.
17. Решетилова Т.Б. Горная рента в механизме хозяйствования корпораций (на примере угольной промышленности): дис. … д-ра экон. наук: спец. 08.07.01 / Т.Б. Решетилова. – Донецк, 1988. – 425 с.
21. Налоговый кодекс Российской Федерации. – М.: Статут, 2012. – 1051 c.
Стаття надійшла до редакції 05.06.2012 р.
ТОВ "ДКС Центр"