УДК 336.14(043.5)

 

С. М. Фролов,

д.е.н., професор кафедри фінансів, Сумський державний університет

 

АНАЛІЗ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ НА ПРИКОРДОННИХ ТЕРИТОРІЯХ

 

Analysis of the state social and economic policy in the border regions

 

Анотація: На основі аналізу нормативно-правового забезпечення прикордонного співробітництва розглянуті певні чинники, запропоновано критерії і показники, які спроможні більш адекватно оцінити стан конкретної території для її пріоритетного розвитку та регіонального співробітництва з різними державами.

 

Abstract: The criteria and indicators that help to estimate the state of the territory more adequately for its priority development and regional cooperation with different countries are proposed in the paper. There are considered certain factors based on the analysis of the regulatory support of cross-border cooperation.

 

Ключові слова: Прикордонне співробітництво, регіональна політика, євроінтеграція, соціально-економічний розвиток.

 

 

I. Вступ. Україна, маючи найдовший в Європі кордон (19 із 25 регіонів України є прикордонними), спільні кордони з країнами ЄС на заході та з Росією і Білоруссю на сході, володіє значним досвідом з організації міжнародних відносин. Тому питання прикордонних територій, які внаслідок географічних та соціально-економічних особливостей є специфічними адміністративно-територіаль­ними одиницями, дуже важливе для вивчення, оскільки потенціал саме прикордонних територій в Україні на сьогоднішній день реалізується неповністю.

Формально держава робить кроки в напрямку розвитку прикордонних територій та підвищення їх ролі в економіці країни. Згідно з Державною стратегією регіонального розвитку України на період до 2015 року державна підтримка має бути спрямована на розвиток прикордонного та транскордонного співробітництва у сфері розбудови інфраструктури, переважно транспортної, та охорони навколишнього середовища, територіального планування, активізації туризму [1].

Теоретичні, методологічні і прикладні аспекти прикордонного співробітництва, побудови ефективної бюджетної політики на рівні держави і регіонів досліджувалися в працях українських вчених А Балян, А. Буряченко, І. Бураковський, Ж. Дерій, В.Волошин, В. Волошко, З. Варналій, Я. Верменич, А. Єпіфанов, Н. Луцишин, Н. Мікула, О. Мілашковська, О Передрій, І. Студенніков, О. Топчієв та інші. Віддаючи належне дослідникам, які працюють над теорією та методологією регіонального міжбюджетних і прикордонного співробітництва, слід відзначити, що дані питання вимагають подальших наукових пошуків, ґрунтовних досліджень.

II. Постановка завдання. Державна політика в прикордонних територіях базується на декількох законодавчо-нормативних актах, прийнятих у різні роки, які відображають послідовний розвиток поглядів владних структур на пріоритети регіонального співробітництва з різними державами.

На основі аналізу нормативно-правового забезпечення прикордонного співробітництва необхідно розглянути певні чинники, та запропонувати критерії і показники, які спроможні більш адекватно оцінити стан конкретної території і на підставі цього приймати виважені рішення щодо визначення розміру бюджетної допомоги.

III. Результати. Процеси глобалізації стають важливою частиною буття, суттєво впливають на політичну, економічну, соціальну, культурну сфери, привносять позитивні наслідки в положення тих регіонів, які беруть активну участь у міжнародній торгівлі. Але поряд із цим формуються певні негативні тенденції, пов’язані із розривом у соціально-економічному положенні між багатими і бідними регіонами. У цьому сенсі держава повинна сприяти політиці регіоналізації, включенню регіонів до світового поділу праці, стимулювання їх економічного зростання, партнерства з іншими регіонами. У першу чергу, цього можна досягти, приймаючи відповідні нормативно-правові акти і встановлюючи концептуальні засади політики на прикордонних територіях. Цей процес може бути досить складним через необхідність враховувати індивідуальні особливості розвитку різних регіонів безпосередньо самої України і територій тих держав, з якими українські регіони мають спільні кордони.

Нормативно-правове забезпечення прикордонного співробітництва ґрунтується як на внутрішніх законодавчо-нормативних актах, так і на тих юридичних документах, до яких Україна приєдналася у рамках співпраці з Європейським Співтовариством. У цілому можна виділити 4 групи документів, які стосуються міжтериторіального і транскордонного співробітництва:

– європейське законодавство, яке стосується безпосередньо транскордонного співробітництва;

– європейське загальне законодавство щодо регіонів;

– інші європейські документи, в яких зазначено транскордонне співробітництво;

– національне законодавство [2].

Основним законом, який визначає головні положення транскордонного співробітництва в Україні і регулює процеси укладання і практичної реалізації органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади угод про транскордонне співробітництво, включаючи питання державної політики, є Закон України «Про транскордонне співробітництво» від 24.06.2004, №1861-ІV.

У рамках цього закону мету державної політики у сфері транскордонного співробітництва визначено як «створення сприятливих умов для ефективної та взаємовигідної співпраці суб’єктів та учасників транскордонного співробітництва України, підвищення соціально-економічного розвитку регіонів України та рівня життя населення» [3].

При цьому основними принципами державної політики у цій сфері названий закон встановлює:

– законність;

– чіткий розподіл завдань, повноважень та відповідальності між суб’єктами транскордонного співробітництва України;

– гармонізацію загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів;

– забезпечення рівних можливостей регіонів України щодо співпраці у рамках транскордонного співробітництва;

– розмежування відповідальності та повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади з метою найбільш ефективного розв’язання проблем та завдань у сфері транскордонного співробітництва.

Транскордонне співробітництво може здійснюватися в найрізноманітніших сферах: економічній, соціальній, науково-технічній, культурній, освітній, екологічній тощо.

Формами транскордонного співробітництва є співпраця у рамках створеного єврорегіону шляхом укладання угод про транскордонне співробітництво в окремих сферах (які регламентують правові, організаційні, економічні та інші аспекти співробітництва) або шляхом встановлення та розвитку взаємовигідних контактів між суб’єктами транскордонного співробітництва.

Держава, крім правових рамок, створює й інші умови для забезпечення ефективної реалізації зазначених форм співпраці. Зокрема, передбачено, що уповноважені органи державної влади будуть сприяти:

– визначенню пріоритетних напрямів державної підтримки розвитку транскордонного співробітництва;

– відбору проектів (програм) транскордонного співробітництва, які потребують державної підтримки;

– розробленню та виконанню державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

– наданню правової, організаційної, методичної, інформаційної допомоги та підтримки суб'єктам і учасникам транскордонного співробітництва України [3].

Проекти повинні відбиратися на конкурсній основі. Серед основних критеріїв відбору необхідно відзначити достатню аргументацію щодо розв’язання існуючих проблем, цілі, пріоритети, необхідні ресурси, тривалість реалізації.

Щодо фінансової допомоги в реалізації проектів, то законом визначено, що можливе використання коштів державного бюджету України, місцевих бюджетів, спільне фінансування із залученням міжнародної технічної допомоги, кредитних ресурсів міжнародних фінансових організацій.

Також центральні органи виконавчої влади, які безпосередньо займаються реалізацією державної політики у сфері транскордонного співробітництва:

– надають правову, інформаційну, методичну, організаційну підтримку суб'єктам і учасникам транскордонного співробітництва України;

– розробляють порядок підготовки проектів (програм) транскордонного співробітництва та державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

– розробляють положення про проведення конкурсу проектів (програм) транскордонного співробітництва, які претендують на включення до державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

– проводять моніторинг виконання державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

– розглядають пропозиції суб'єктів транскордонного співробітництва України щодо включення проектів (програм) транскордонного співробітництва до державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

– здійснюють у межах своєї компетенції координацію та взаємне узгодження державних галузевих, регіональних програм і державних програм розвитку транскордонного співробітництва під час формування проекту Державного бюджету України [3].

У рамках Концепції державної регіональної політики одним із ключових завдань є «налагодження міжнародного співробітництва у сфері регіональної політики, наближення національного законодавства з цього питання до норм і стандартів Європейського Союзу, а також розвитку транскордонного співробітництва як дійового засобу зміцнення міждержавних відносин та вирішення регіональних проблем» [4]. Конкретними заходами реалізації цього завдання є стимулювання розвитку транскордонних та міжрегіональних економічних зв'язків на основі виробничої кооперації та інтеграції, створення відповідних промислово-фінансових груп, інших сучасних форм господарювання; законодавче розширення можливостей місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування для розвитку транскордонного та міжрегіонального економічного співробітництва та впорядкування такого співробітництва.

В Законі України «Про стимулювання розвитку регіонів» формалізується державна політика здебільшого щодо підтримки регіонів у цілому, однак він містить важливі норми, які формують підґрунтя для визначення регіонів, які повинні бути забезпечені державною підтримкою.

Зокрема, закон виділяє так звані депресивні території, які потребують заходів стимулювання їх розвитку з боку держави, а саме комплексу «правових, організаційних, наукових, фінансових та інших заходів, спрямованих на досягнення сталого розвитку регіонів на основі поєднання економічних, соціальних та екологічних інтересів на загальнодержавному та регіональному рівнях, максимально ефективного використання потенціалу регіонів в інтересах їх жителів та держави в цілому» [5]. Основні заходи в цьому напрямку:

– цільове спрямування державних капітальних вкладень у розвиток виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури;

– надання державної підтримки, у тому числі фінансової, малим підприємствам, сприяння формуванню об'єктів інфраструктури розвитку підприємництва, таких, як бізнес-центри, бізнес-інкубатори, інноваційні та консалтингові центри, венчурні фонди тощо;

– спрямування міжнародної технічної допомоги на розв'язання актуальних соціально-економічних та екологічних проблем, а також здійснення інших найважливіших заходів;

– сприяння зайнятості населення, забезпечення цільового фінансування програм перекваліфікації та професійного розвитку трудових ресурсів, стимулювання трудової міграції, удосконалення соціальної сфери, зокрема, житлового будівництва, охорони здоров'я та охорони довкілля;

– надання іншої державної підтримки розвитку таких територій.

Для конкретної реалізації цього закону урядом України затверджено Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 р. У Стратегії визначається наявність суттєвих диспропорцій в соціально-економічному розвитку регіонів, а також наголошується на необхідності підвищення їх конкурентоспроможності та інвестиційно-інноваційної активності. Ситуація, що склалася, створює певні перешкоди у використанні потенціалу міжрегіонального і прикордонного співробітництва.

Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» містить цілий перелік різних критеріїв, згідно з якими регіон, промисловий або сільський район, місто обласного/республіканського значення може бути віднесено до складу депресивних. Але за всі роки існування цього законодавчо-нормативного акта таких територій не визначено. Це зовсім не свідчить про те, що в процесі економічного і соціального розвитку України усунуть всі існуючі проблеми. Навпаки, проблем вистачає, інакше прийняття цього закону не мало б сенсу. Так, за підсумками 2006-2010 рр. виділені такі сільські райони, які наближені до депресивних: Камінь-Каширський (Волинська обл.), Тарутинський і Татарбунарський (Одеська обл.), Краснолиманський (Донецька обл.), Поліський (Київська обл.), Решетилівський (Полтавська обл.), Ріпкинський і Козелецький (Чернігівська обл.).

Що стосується промислових районів, то наближаються до статусу депресивних Рожищенський (Волинська обл.), Павлоградський (Дніпропетровська обл.), Воловецький (Закарпатська обл.), Лутугинський (Луганська обл.), Турківський (Львівська обл.), Любашівський, Балтський (Одеська обл.), Володимир-Волинський, Романівський (Житомирська обл.).

Серед міст республіканського в АР Крим і обласного значень найбільш наближеними до депресивних є такі: Білгород-Дністровський (Одеська обл.), Яремча (Івано-Франківська обл.), Новий Розділ (Львівська обл.), Первомайський (Харківська обл.), Новодністровськ (Чернівецька обл.).

Тобто за існуючими критеріями 8 сільських, 9 промислових районів і 5 міст обласного значення близькі до депресивних. Такі дані загальнонаціонального моніторингу за 2010 рік наведено у матеріалах до слухань «Нові підходи в розвитку депресивних регіонів України», які відбулись в рамках засідання Комітету з питань промислової і регуляторної політики і підприємництва Верховної Ради України. Результат очевидний – депресивні регіони в Україні відсутні. Вочевидь, що показники, які визначені законом і застосовуються для їх визначення, не є оптимальними і містять критерії, які не дозволяють відносити регіони, які дійсно мають проблеми, до депресивних, з подальшим фінансуванням виведення їх із кризового стану.

Так, згідно із цим законом депресивним може бути визнано:

1) регіон, у якому протягом останніх п’яти років середній показник обсягу валового регіонального продукту на одну особу є найнижчим;

2) промисловий район, у якому протягом останніх трьох років рівень зареєстрованого безробіття та частка зайнятих у промисловості є значно вищими, а обсяг реалізованої промислової продукції (робіт, послуг) на одну особу та рівень середньомісячної заробітної плати є значно нижчими за відповідні середні показники розвитку територій цієї групи;

3) сільський район, у якому протягом останніх трьох років щільність сільського населення, коефіцієнт природного приросту населення, рівень середньомісячної заробітної плати та обсяг реалізованої сільськогосподарської продукції (робіт, послуг) на одну особу є значно нижчими, а частка зайнятих у сільському господарстві є значно вищою за відповідні середні показники розвитку територій цієї групи;

4) місто обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значень, в якому протягом останніх трьох років рівень зареєстрованого, зокрема довготривалого, безробіття є значно вищим, а рівень середньомісячної заробітної плати є значно нижчим за відповідні середні показники розвитку територій цієї групи.

Навіть простий аналіз цих визначень може свідчити про хибність відбору багатьох критеріїв. Депресивність регіону – категорія в першу чергу не економічна, а соціальна. Економічні показники не дають і не можуть дати усієї картини щодо ситуації в регіоні. Адже економіка є лише обслуговуючим фактором для людини. Для людини в першу чергу важливим є не умовні гривні на душу населення, що формуються в регіоні, а можливість мати комфортне, безпечне життя для себе і своїх дітей, а це не завжди корелюється з таким показником, як валовий регіональний продукт (ВРП).

Тому нами пропонується використання цілого ряду показників, які спроможні більш адекватно оцінити стан конкретної території і на підставі цього приймати виважені рішення щодо визначення розміру бюджетної допомоги (таблиця 1).

 

Таблиця 1. Чинники і критерії депресивності регіону

 

У той самий час, у зв’язку із наближенням кордонів Євросоюзу безпосередньо до України, розвиток прикордонного співробітництва набуває ознак безпосередньої співпраці з ЄС із перспективою постійної участі України в різних спільних проектах, які реалізуються Співдружністю Європейських держав, і інтеграції України до ЄС, тим більше, що відповідна програма дій була прийнята ще у 2000 році.

Розвиток прикордонної співпраці, що має істотне значення для розв'язання проблем прикордонних територій, пов'язаних із периферійністю їх розташування, сприятиме здійсненню господарської діяльності та прискоренню суспільно-культурних змін, які є необхідною умовою добросусідських відносин.

IV. Висновки. Однією з характеристик прикордонної території є периферійність, наслідком чого часто є низький рівень їх соціально-економічного розвитку. Аналіз практичної реалізації положень Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів», який містить цілий перелік різних критеріїв, згідно з якими регіон, промисловий або сільський район, місто обласного/республіканського значення може бути віднесено до складу депресивних, показав, що за всі роки існування цього законодавчо-нормативного акту депресивних територій не знайшлось.

Аналіз положень Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» засвідчив хибність відбору багатьох критеріїв віднесення території до депресивної. Депресивність регіону категорія в першу чергу не економічна, а соціальна. Економічні показники не дають і не можуть дати усієї картини щодо ситуації в регіоні. Адже економіка є лише обслуговуючим фактором для людини. Для людини в першу чергу важливим є не умовні гривні на душу населення, що формуються в регіоні, а можливість мати комфортне, безпечне життя для себе і своїх дітей, а це не завжди корелюється з таким показником як ВРП.

Тому в роботі пропонується використання цілого ряду показників, які спроможні більш адекватно оцінити стан конкретної території і на підставі цього приймати виважені рішення щодо визначення розміру бюджетної допомоги.

 

Література.

1. Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2015 року. Затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. № 1001 [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi–bin/laws/main.cgi?nreg=1001–2006.

2. Лютак, О. Організаційно–правове забезпечення співпраці прикордонних територій у євроінтеграційній стратегії України. // Наука молода. – 2006. – №6. – с. 131–134.

3. Про транскордонне співробітництво: Закон України вiд 24.06.2004 № 1861–IV [Текст] / Відомості Верховної Ради (ВВР). – 2004. – N 45. – ст. 499.

4. Концепція державної регіональної політики : Указ Президента від 25 травня 2001 р., № 341/2001. [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi–bin/laws/main.cgi?nreg=341%2F2001.

5. Про стимулювання розвитку регіонів : Закон України від 08.09.2005 р. №2850–ІV [Текст] / Відомості Верховної Ради України (ВВР). – 2005. – N 51. – ст. 548.

 

Стаття надійшла до редакції 29.01.2012 р.