УДК 336.5.018.14 (1-45-/2+/3)

 

І. Л. Долозіна,

кандидат економічних наук, докторант,

Донбаська державна машинобудівна академія (м. Краматорськ)

 

ХАРАКТЕРИСТИКА СТРУКТУРИ ВИДАТКІВ БЮДЖЕТІВ В УНІТАРНИХ КРАЇНАХ

 

I. L. Dolozina,

Candidate of Economics, post-doc,

Donbas State Engineering Academy (Kramatorsk)

 

STRUCTURE OF BUDGETARY EXPENDITURES IN THE UNITARY COUNTRIES

 

В статті з метою виявлення тенденцій структурної динаміки витрат бюджетів різних рівнів в унітарних країнах та основних моделей формування структури їхніх видатків за функціональною класифікацією було здійснено аналіз видатків національних та субнаціональних (регіональних та локальних разом) бюджетів в окремих країнах за даними МВФ. Визначено основні підходи до формування національних моделей функціональних структур видатків державних бюджетів. Різниця між ними полягає в орієнтації на окремі функції держави (соціальні програми, економічні видатки, освіта та охорона здоров’я), однак крім Румунії більшість країн не відрізняється спрямованістю бюджетів на економічний розвиток (окрім питань макрорегулювання). Кластерний аналіз за ознакою видатків субнаціональних бюджетів дало змогу зробити висновок про специфічність національних підходів у пропорціях виконання видаткової частини субнаціональних бюджетів за класифікаційною ознакою, оскільки практичні всі структури утворюють ступінчасті дендрограми. В цілому слід сказати, що в унітарних країнах основна модель витрат національних бюджетів – 25-30 % – фінансування загальнодержавних функцій, 20-25 % – соціальні програми; 10-15 % – видатки на економічний розвиток. На субнаціональному рівні фінансування витрат, в основному, концентрується на освіті, охороні здоров’я та соціальних програмах, підвищується орієнтація субнаціональних бюджетів на реалізацію програм економічного розвитку.

 

For the purpose of identification of trends of structural dynamics of expenses of national and subnational budgets in the unitary countries and the main models of formation of expenditure structure by Classification of the Functions of Government (COFOG) the analysis of budgetary expenditures in the certain countries according to the IMF data was done. The main approaches to formation of national models of functional costs structure of the state budgets are defined. The difference between them consists in orientation to certain functions of the state (social programs, economic activity, education and health protection), however except Romania the majority of the countries does not differ in orientation of budgets on economic development (except for questions of macroregulation). The cluster analysis on the basis of expenses of subnational budgets lead to conclusion about specificity of national approaches in proportions of expenditure performance of subnational budgets as practical all structures form step dendrogrammas. In general in the unitary countries the main model of expenses of national budgets: 25-30% - financing of nation-wide functions, 20-25% - social programs; 10-15% - expenditures on economic development. At the subnational level financing of expenses generally concentrates on education, health care and social programs but orientation of subnational budgets to implementation of programs of economic development increases.

 

Ключові слова: витрати, функціональна класифікація, державний бюджет, субнаціональні бюджети, унітарні країни, структурно-динамічний аналіз.

 

Keywords: expenditures, COFOG, state budget, subnational budgets, unitary countries, structural and dynamic analysis.

 

 

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Однією з найбільш амбітних реформ, які сьогодні проголошуються урядом України – це реформа адміністративно-фінансової децентралізації. Вона покликана зменшити напруженість у відносинах центру та регіонів і місцевих громад з приводу розподілу ресурсів та обов’язків із надання суспільних благ та послуг. Влада декларує переформатування адміністративних повноважень та бюджетних відносин з метою збільшення фінансової спроможності місцевого самоврядування, наближення надання адміністративних та соціальних послуг до територіальної громади. Разом з тим, бажаний результат попри всі декларації залишається неясним. З огляду на відсутність власного досвіду таких реформ, варто звернутися до досвіду аналогічних за типом державного устрою зарубіжних країн у формуванні структури видатків бюджетів всіх рівнів та розподілі пропорцій таких витрат між рівнями.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми. Серед дослідників, які вивчають питання загальних основ децентралізації та національних підходів до їх реалізації сладі назвати Besley. T. [1], Agimi I. [2], Altunbasm Y [3], Aristovnik A. [4] Baldersheim H. [5], Dabla-Norris E. [6], Rodríguez-Pose A. [7], Дейнеку О. [8], Єфремова Д. [9], Волохову І. [10], Кириленко О. [11]. Проте, попри наявні теоретичні надбання та багатих фактологічний матеріал, який міститься в дослідженнях вказаних вчених, спеціальної уваги параметрам видатків бюджетів майже не приділяється.

Формулювання цілей статті. Метою дослідження є виявлення тенденцій структурної динаміки витрат бюджетів різних рівнів в унітарних країнах та основних моделей формування структури їхніх видатків за функціональною класифікацією.

Виклад основного матеріалу дослідження. Дослідження пропорцій формування видаткової частини державних бюджетів в окремих унітарних країнах в 2000 р. (табл. 1) дає змогу виявити наступне.

 

Таблиця 1.

Структура видатків державних бюджетів у окремих унітарних країнах у 2000 р., %

Джерело: розраховано автором за даними МВФ [12]

 

Основними статтями витрат державних бюджетів є фінансування апарату публічного управління та заходів макрофінансового регулювання (в середньому показник частки цієї статті видатків складав 30,7%); фінансування соціального захисту та соціального забезпечення (23,4%), освіти (11,7%) та програм економічного розвитку (11,6%). В той же час слід звернути увагу на відмінності у структурних пропорціях витрат в окремих країнах: найвищу частку витрат на загальнодержавне управління в 2000 р. продемонстрував державний бюджет Естонії (69,9%), а найнижчий – Чехія (9,0%); значних коливань у обсязі витрат на оборону, громадський порядок і судочинство не відзначалося; серед країн, в яких важливу частку в структури витрат державних бюджетів посідали програми державного регулювання структурно-інноваційного розвитку – країни, які в 2000 р. були кандидатами у члени ЄС – Румунія (25,9%) та Чехія (16,8%), вельми помітною є різниця між Францією та Італією – з одного боку та Великою Британією – з іншого у ступені лібералізації впливу держави на економіку; значною була міжкраїнна варіабельність частки витрат з державного бюджету на освіту та на соціальний захист. У порівнянні із 2000 р. в 2005 р можна відзначити декілька змін: зростання частки видатків на загальнодержавне управління одночасно із скороченням питомої ваги видатків на фінансування економічної діяльності; освіту та інші соціальні статті. Серед достатньо цікавих моментів можна відзначити дуже низький рівень витрат на соціальний захист та соціальне забезпечення в Китаї (0,9% всіх видатків державного бюджету) за одночасно порівняно високої частки фінансування програм економічного розвитку (17,1%).

За даними 2010 р. (табл. 2) пропорції видатків за функціональною класифікацію мали певні зміни, як-то: підвищення частки витрат на соціальних захист, економічну діяльність, освіту. Головною причиною цього, ймовірно, стала світова фінансово-економічна криза 2008-2009 р., яка потребувала посилення заходів структурної політики, підтримки населення, яке постраждало внаслідок несприятливої економічної кон’юнктури.

 

Таблиця 2.

Структура видатків державних бюджетів у окремих унітарних країнах у 2010 р., %

Джерело: розраховано автором за даними МВФ [12]

 

Але, як виявилося згодом, таких заходів було недостатньо, тому макроекономічне регулювання, політика управління платіжним балансом знову стали пріоритетами національних урядів

Дані кластерного аналізу у сформовані вибірці унітарних країн за ознакою функціональної структури видатків державних бюджетів (рис. 1) дають змогу визначити наступне.

В 2000 р. яскраво оформилися два кластери. Перший з них представлений Іспанією, відмітною рисою видатків державного бюджету якої стала значна (2/3) частка витрат на загальнодержавне управління і низькі частки витрат на освіту (1,2%) та соціальний захист (6,3%) при середньому рівні зазначених показників 30,7%, 11,7% та 21,4% відповідно. Специфіка Іспанії полягає в тому, що за формально унітарного характеру державного устрою у розподілі владно-адміністративних повноважень, і відповідно їх фінансового забезпечення, вона тяжіє до федеративних країн. Політична та економічна самостійність регіонів в Іспанії є дуже високою, хоча це одночасно не дає змоги національному уряду забезпечити належне регіональне вирівнювання, що в кінцевому підсумку призвело до посилення сепаратистських настроїв в одному з найбагатших регіонів – Каталонії.

 

Рис. 1. Кластери унітарних країн за ознакою структури видатків державних бюджетів за функціональною класифікацією:

а) 2000; б) 2005; в) 2010 рр.

 

Інший кластер був представлений трьома відносно самостійними групами:

Румунія (висока частка витрат на економічну діяльність за одночасно низької питомої ваги фінансування соціальних програм);

Велика Британія, Швеція та Чехія (найбільший рівень фінансування програм із соціального захисту – 35-38%);

інші країни (з неоднорідною структурою всередині кластеру, але без помітних особливостей).

В 2005 р. відмітна риса видатків державного бюджету Румунії (спрямованість на фінансування програм розвитку економічної діяльності) виокремила її специфічний кластер. В рамках другого кластеру доцільно виділити наступні підгрупи:

2.1 – Китай та Іспанія (висока частка видатків на загальнодержавне управління на тлі низької питомої ваги видатків на соціальні програми, охорону здоров’я, освіту тощо);

2.2.1.1 – Швеція (за помірної значущості видатків на загальнодержавне управління відзначалася найвища у вибірці частка фінансування соціальних програм – 43,5%);

2.2.1.2 – Польща, Велика Британія, Чехія (відносно низький рівень частки видатків на загальнодержавне управління – 15-20%, відносно високий рівень частки видатків на соціальне страхування – 27-35%, та рівень видатків на економічну діяльність більше 10%);

2.2.2 – ПАР, Італія, Франція (відносно високий рівень частки видатків на загальнодержавне управління – 35-50%; за помірного рівня видатків на соціальних захист та освіту (до 20%) при середній величині 8-10% витрат на економічну діяльність).

Кластерний аналіз за даними 2010 р. показав, що збереглася специфічність моделі структури фінансування видатків у Китаї та Іспанії, Румунії. В той же час, група 2.2.1.2, представлена в 2005 р. Польщею, Великою Британією та Чехією дещо диференціювалася – відмітними рисами моделі структури фінансування з державного бюджету Польщі стало збільшення питомої ваги фінансування видатків на освіту і соціальний захист.

Дані щодо функціональної структури видатків субнаціональних бюджетів (регіональних та місцевих разом) в окремих унітарних країнах представлені в табл. 3.

 

Таблиця 3.

Структура видатків субнаціональних бюджетів у окремих унітарних країнах у 2000 р., %

Джерело: розраховано автором за даними МВФ [12]

 

Як можна побачити, спільною рисою всіх країн є відсутність або мізерна значущість витрат на оборону, збільшена у порівнянні з державними бюджетами значущість витрат на охорону навколишнього природного середовища, ЖКГ, охорону здоров’я, освіту, духовний та фізичний розвиток. Середня частка витрат на управлінські функції склала 14,7%, причому найвищою вона була у Франції (25,0%), а найнижчою – у Великій Британії (8,7%). Дещо більшу значущість, ніж у бюджетах національного рівня, мають видатки на фінансування економічної діяльності – їх частка у середньому склала 23,0%. Значні коливання відзначалися у показниках питомої ваги видатків на освіту та соціальні програми. Узагальнена картина 2005 р. свідчить про відсутність істотних змін: дещо зросла частка видатків на освіту та економічну діяльність, натомість скоротилася частка загальноуправлінських видатків.

Дані 2010 р. (табл. 4) також не сильно відрізняються від попередніх, однак варто звернути увагу на вже сформовані особливості моделей структур виконання видатків місцевих бюджетів. В країнах «старої Європи», крім Великої Британії видатки на загальне управління складали в середньому 16% (у Британії – 6,4%), в межах 15-20% коливалася частка видатків на економічну діяльність.

 

Таблиця 4.

Структура видатків субнаціональних бюджетів у окремих унітарних країнах у 2010 р., %

Джерело: розраховано автором за даними МВФ [12]

 

Порівняно із країнами з економікою emerging-типу в цих країнах вищими є показники значущості фінансування загального управління і одночасно нижче – фінансування економічного розвитку саме з місцевих бюджетів. Певної прив’язки до характеру економічного розвитку немає у показниках питомої ваги видатків на освіту, соціальний захист та громадський порядок – вони визначаються скоріше усталеними практиками розподілу відповідних секторальних повноважень.

Дані кластерного аналізу у сформовані вибірці унітарних країн за ознакою функціональної структури видатків субнаціональних бюджетів наведена на рис. 2.

 

Рис. 2. Кластери унітарних країн за ознакою структури видатків субнаціональних бюджетів за функціональною класифікацією:

а) 2000; б) 2005; в) 2010 рр.

 

В цілому порівняння наведених кластерних структур дає змогу зробити висновок про специфічність національних підходів у пропорціях виконання видаткової частини субнаціональних бюджетів за класифікаційною ознакою, оскільки практичні всі структури утворюють ступінчасті дендрограми, тобто на кожному наступному кроці виділяється певна унікальна характеристика структури видатків субнаціональних бюджетів, яка робить певну країну в чомусь унікальною. В 2000 р. Румунію відрізняли висока частка видатків на фінансування розвитку ЖКГ (37,6%) та порівняно висока частка фінансування економічної діяльності (23,0%); специфічність Італії полягала у високій значущості видатків на охорону здоров’я (41,6%); особливостями Великої Британії були найнижча частка видатків на загальне управління (8,7%), найвища частка витрат на громадських порядок і судочинство (11,2%) та сумарно висока питома вага витрат на освіту та соціальне забезпечення (майже 60%); на відміну від Британії, в Швеції окрім високої значущості останніх статей видатків досить вагому частку мали видатки на охорону здоров’я (біля 26,0%).

Далі в рамках кластеризації сформовані 2 підкластери:

Китай та Франція (частка видатків на загальне управління – приблизно 20-25%; і майже по 15% припадає на освіту);

Польща, Чехія та Іспанія (частка видатків на загальне управління – приблизно 15%, на охорону здоров’я – 13%, на освіту – 30%).

В 2005 р. утворився кластер Іспанія-Італія (практично ідентична структура видатків з низькою часткою видатків на управління (10-15%), значною питомою вагою видатків на охорону здоров’я (33-44%), низькою часткою витрат на соціальний захист (близько 4%) за виключенням видатків на освіту: в Італії їх частка в структурі витрат субнаціональних бюджетів складала 8,0%, в Іспанії – 23,1%). Змінилася специфіка моделі структури витрат субнаціональних бюджетів у Китаї – дуже значний рівень витрат на економічну діяльність 39,7%, зростання на 10 п.п. на тлі зниження питомої ваги видатків на освіту (в 2005 р. – 11%, скорочення на 11 п.п. ) на тлі найвищого рівня частки витрат на загальне управління.

В 2010 р. послідовність кластеризації виглядає наступним чином: Велика Британія (найнижча питома вага видатків на загальне управління, рівнозначність (приблизно по 30%) часток фінансування освіти та соціального захисту), порівняно високий рівень видатків на громадський порядок та судочинство – 9,2%); Туреччина (найвища частка видатків на загальне управління – 35,6%; порівняно висока питома вага видатків на ЖКГ – 16,7% на тлі низьких позицій фінансування освіти, охорони здоров’я та соціального захисту); Італія (найвищий показник частки витрат на охорону здоров’я); Швеція (низький рівень витрат на економічну діяльність за приблизно рівнозначної частки витрат на охорону здоров’я, освіту та соціальний захист – 20% і вище); Іспанія (порівняно із країнами, що залишилися – високий рівень витрат на охорону здоров’я); ПАР (витрати на економічну діяльність та освіту складають приблизно по чверті всіх витрат н тлі низької питомої ваги фінансування соціальних програм); Китай (найвища частка фінансування економічної діяльності – 30%, значний обсяг фінансування соціальних витрат 22%). Кластер, який містить Польщу, Румунію і Чехію (низький рівень витрат на загальноуправлінські функції з порівняно високим (до 20%) значенням видатків на економічну діяльність) та Францію (відносно вища частка загальноуправлінських витрат), характеризується дифузною структурою видатків.

Аналіз в розрізі розподілу витрат за функціональною ознакою між державним та субнаціональним бюджетами дав змогу виділити наступні підходи у їх фінансуванні.

загальнодержавні функції: є два варіанти – домінування національного рівня (більше 80 %) або зі значною перевагою національного рівня (75-80 %)

оборона, громадський порядок, судова влада: основний підхід – 80 % і вище витрат на всі цілі є прерогативою національного уряду; другий підхід – фінансування місцевих сил правопорядку та місцевого судочинства (на рівні 30-40 % за рахунок субнаціональних бюджетів); специфічна практика – фінансування частини витрат саме на оборону з місцевих бюджетів;

економічна діяльність: основний підхід – пропорція 60 на 40 % між національним урядом та місцевим самоврядуванням; менш розповсюджені – домінування національного рівня та окремий випадок – перевага субнаціонального рівня;

охорона НПС: основний підхід – домінування субнаціональної ланки у фінансуванні; варіації – паритет; окремий випадок – домінування національного рівня

ЖКГ: два основних підходи – домінування місцевого рівня та пропорція 1/3 національний і 2/3 – місцевий;

охорона здоров’я: основний підхід – пропорція 20-33 % – національна ланка, 67-80 % – місцева ланки (на рівні); менш розповсюджений – повне домінування місцевого рівня;

духовний та фізичний розвиток: основний підхід – пропорція 1/3 національний рівень і 2/3 – місцевий; менш розповсюджений – перевага національного рівня;

освіта: основний підхід – домінування національного рівня; менш розповсюджені варіації – пропорція 1/3 національний рівень і 2/3 – місцевий та домінування місцевого

соцзахист та соцзабезпечення: основний підхід – домінування національного рівня; унікальні випадки – повний паритет або домінування місцевого.

Висновки. В цілому слід сказати, що в унітарних країнах основна модель витрат національних бюджетів – 25-30 % – фінансування загальнодержавних функцій, 20-25 % – соціальні програми; 10-15 % – видатки на економічний розвиток. На субнаціональному рівні фінансування витрат, в основному, концентрується на освіті, охороні здоров’я та соціальних програмах, підвищується орієнтація субнаціональних бюджетів на реалізацію програм економічного розвитку.

 

Список літератури.

1. Besley T., Coate S. (2003). Centralised versus decentralised provision of local public goods: a political economy approach. Journal of Public Economics, 87: 2611-2637.

2. Agimi I. (2014) Decentralisation in Kosovo: challenges of reforming the local level. LSEE Papers on Decentralisation and Regional Policy, Research Paper No. 6, 28 pp.

3. Altunbasm Y., Thornton, J. (2012). Fiscal decentralization and governance. Public Finance Review, 40(1): 66-85.

4. Aristovnik A. (2012). Fiscal decentralization in Eastern Europe: a twenty-year perspective. University of Ljubljana, Faculty of Administration, Slovenia. URL: https://mpra.ub.uni-muenchen.de/39316/1.

5. Baldersheim H. Decentralisation in practice. European patterns and experiences, Publisher Ministry of Public Administration and Local Self, 2011. URL: http// www.undp.org.

6. Dabla-Norris E. (2006). The challenge of fiscal decentralization in transition countries. Comparative Economic Studies. 48: 100–131.

7. Rodríguez-Pose A., Krøijer А. (2009). Fiscal Decentralization and Economic Growth in Central and Eastern Europe. URL: http://www.lse.ac.uk/europeanInstitute/LEQS%20Discussion%20Paper%20Series/LEQSPaper12.pdf.

8. Дейнека О. В. Теоретичні аспекти дослідження впливу державних видатків на економічне зростання / О. В. Дейнека // Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України. – 2014. – Вип. 38. – С. 105-115.

9. Єфремов Д. П. Фіскальна федералізація України: можливості та загрози / Д.П. Єфремов // Регіональна економіка та управління. – 2014. – №2. – С. 81-84.

10. Волохова І. С. Місцеві фінанси та перспективи поглиблення фінансової децентралізації в Україні : монографія /І.С. Волохова. – Одеса: Атлант, 2014. – 461 c.

11. Кириленко О. П. Місцеві бюджети в економічній системі держави: Автореф. дис... д-ра екон. наук: 08.04.01 «Гроші, фінанси і кредит» / О. П. Кириленко ; Київ. нац. ун-т ім. Т.Шевченка. – К., 2002. – 32 с.

12. International Monetary Fund Government Finance Statistics (GFS). Expenditures by Functions of Government. URL: http://data.imf.org/?sk= 5804C5E1-0502-4672-BDCD-671BCDC565A9

 

References.

1. Besley, T. and Coate, S. (2003), “Centralised versus decentralised provision of local public goods: a political economy approach”, Journal of Public Economics, vol.87, pp.2611-2637.

2. Agimi, I. (2014), “Decentralisation in Kosovo: challenges of reforming the local level”, LSEE Papers on Decentralisation and Regional Policy, Research Paper, vol. 6, pp. 28.

3. Altunbasm, Y. and Thornton, J. (2012), “Fiscal decentralization and governance”, Public Finance Review, vol.40(1) , pp.66-85.

4. Aristovnik, A. (2012), “Fiscal decentralization in Eastern Europe: a twenty-year perspective”, University of Ljubljana, Faculty of Administration, Slovenia, available at: https://mpra.ub.uni-muenchen.de/39316/1 (Accessed 25 March 2015).

5. Baldersheim, H. (2011), “Decentralisation in practice. European patterns and experiences”, Publisher Ministry of Public Administration and Local Self, available at: http// www.undp.org (Accessed 25 March 2015).

6. Dabla-Norris, E. (2006), “The challenge of fiscal decentralization in transition countries”, Comparative Economic Studies, vol.48, pp.100–131.

7. Rodríguez-Pose, A. and Krøijer, А. (2009), “Fiscal Decentralization and Economic Growth in Central and Eastern Europe”, available at: http://www.lse.ac.uk/europeanInstitute/LEQS%20Discussion%20Paper%20Series/LEQSPaper12.pdf (Accessed 25 March 2015).

8. Deineka, O.V. (2014), “Theoretical aspects of the study of the impact of public spending on economic growth”, Problemy i perspektyvy rozvytku bankivskoi systemy Ukrainy, vol.38, pp. 105-115.

9. Yefremov, D. P. (2014), “Fiscal Federalization of Ukraine: Opportunities and Threats”, Rehionalna ekonomika ta upravlinnia, vol.2, pp. 81-84.

10. Volokhova, I. (2014), Mistsevi finansy ta perspektyvy pohlyblennya finansovoyi detsentralizatsiyi v Ukrayini [Local finance and the prospects of deepening of financial decentralization in Ukraine], Atlant, Odesa, Ukraine.

11. Kyrylenko, O. P. (2002), “Local budgets in the economic system of the state”, Ph.D. Thesis, Economy, Taras Shevchenko National University of Kyiv, Kyiv, Ukraine.

12. International Monetary Fund (2015), “Government Finance Statistics (GFS). Expenditures by Functions of Government”, available at: http://data.imf.org/?sk= 5804C5E1-0502-4672-BDCD-671BCDC565A9 (Accessed 25 March 2015).

 

Стаття надійшла до редакції 20.04.2015 р.