УДК 334.01.012
М. В. Шашина,
к. е. н., доцент кафедри економіки і підприємництва,
Національний технічний університет України “Київський політехнічний інститут”, м. Київ
ЕТАПИ СТВОРЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ФОРМИ МЕХАНІЗМУ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ СЕКТОРОМ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ
M. V. Shashyna,
Ph.D. in Economics, assistant professor of economy and entrepreneurship, NTUU”KPI”, Kyiv
STAGES OF THE PUBLIC SECTOR MECHANISM’S LEGAL FORM OF UKRAINIAN ECONOMY
Стаття розглядає основні етапи становлення організаційно-правової форми механізму управління державним сектором через призму аналізу програмних установок діяльності уряду, їх відображення в нормативно-правові сфері функціонування національної економіки, формування системи управління та виділення етапів наділення органів державного управління відповідними функціональними обов'язками щодо контролю за діяльністю державного сектору.
Виділення пріоритетних напрямів діяльності уряду на різних етапах розвитку національної економіки, вплинуло на структурування механізму управління державним сектором, що розкривається через розмежування методів макроекономічного та прямого господарського управління. Їх актуалізація здійснювалась під впливом економічних процесів становлення альтернативних форм власності в країні, розмежування різних організаційно-правових форм підприємств та виокремлення секторів економіки. Дослідження етапів становлення різних форм механізму управління державним сектором дає можливість теоретичного та практичного осмислення слабких місць сформованих правових відносин та прогресивні напрями розвитку організації процесу управління аналізованим сектором національної економіки.
The article examines the basic stages of becoming the legal form management mechanism of public sector through the analysis of the government settings and their reflection to the national economy, the forming of control system and selection the stages of state administration,
A selection of priority directions of government activity influenced on the government management mechanism of public sector through appropriation two types of methods: macroeconomic and direct economic management. Their actualization was carried out under act of the economic becomings alternative patterns of ownership in a country, differentiating of legal forms enterprises and selection the sectors of economy. The research of the stages of becoming management mechanism is given by possibility to theoretical and practical comprehension the weak points of the formed legal relations and progressive directions for development of public sector.
Ключові слова: державний сектор, механізм управління, організаційно-правова-форма.
Key words: public sector, management mechanism, organizational and legal-form.
Вступ. Сучасна теорія і практика управління державним сектором не дає визначення поняття “механізм управління державним сектором”. Це можна пояснити неоднозначністю трактування самого поняття “державний сектор”, а також перманентним станом зміни системи його управління. Під механізмом управління державним сектором будемо розуміти сукупність основних форм, методів і важелів управління, за допомогою яких вирішуються суперечності системи управління державним сектором через реалізацію прав власності та узгодження інтересів суб’єктів управління, тобто досягається його розвиток [2, с.258]. Основними формами реалізації механізму управління державним сектором виступають правова, організаційна та матеріально-технічна, причому сформованість перших двох визначають успішність функціонування останньої. Тому ретроспективний їх розгляд надає можливість переосмислення переваг та недоліків, що призвели до сучасного стану розвитку державного сектору та національної економіки в цілому.
Аналіз останніх наукових досліджень та публікацій. Питання, які розкривають сутність механізму управління у взаємодії впливу на розвиток державної власності в своїх працях підіймали О.Пасхавер [6], Г.Хольцер [11], Ф.Шамхалов [13], В.Семенюк [10], М. Чечетов [12] та ін. Разом з тим потребують подальшого глибинного дослідження окремі форми механізму управління державним сектором як з позиції теоретичної та практичної реалізації, так і з точки зору впливу на розвиток державної власності.
Постановка задачі полягає у розкритті сутності та наслідків етапів створення організаційно-правової форми механізму управління державним сектором економіки України.
Результати дослідження. Організаційно-правова форма може реалізуватись через розмежування методів макроекономічного та прямого господарського управління стосовно державного сектора. Оскільки одна з головних особливостей управління об’єктами державного сектора полягає в тому, що вони відрізняються абсолютними масштабами усуспільнення, тобто ускладнюється реалізація оперативних впливів власника.
Початкові етапи становлення система управління державною власністю, з подальшим розвитком механізму її управління та виділення форм і методів безпосереднього управління державним сектором в Україні несе на собі відбиток минулого — того часу, коли країна ще не здобула незалежності у 1991 році [11, с.1]. Інституційні перетворення, що були властиві тому періоду, включали в себе значне коло напрямів, серед яких “на перше місце була висунута проблема перетворення структури власності, розвиток її нових форм” [1, с.97]. Зокрема, в програмі діяльності уряду України на вересень – грудень 1993 року та на 1994 рік ставилась задача створення інституту приватної та колективної власності [7, с.20].
Для вирішення цієї задачі був передбачений комплекс заходів, таких як проведення “малої” приватизації, введення у вільний обіг приватизаційних майнових сертифікатів, державна підтримка малого та середнього бізнесу, створення організаційно правових умов діяльності фінансових посередників та багато іншого. Був прийнятий такий спосіб ринкової реформи управління економікою: проведення демонополізації підприємств та об’єднань в процесі корпоратизації, скорочення числа галузевих органів управління, створення відомств державного регулювання та організаційно – правової підтримки ринкових інститутів, перегляд ролі, місця та функцій Кабінету міністрів, міністерств та відомств з врахуванням зростання приватного та корпоративного секторів економіки, зміна змісту держзамовлення та держконтракту [8, с.87-89].
Для реалізації прийнятого курсу була розроблена програма, яка нараховувала 37 мироприємств, закріплених за конкретними виконавцям із визначенням термінів та очікуваних результатів, намічалась підготовка 9 нормативно – правових актів в підтримку перетворень [8, с.30].
Але проведений аналіз показує, що більшість заходів цієї програми переносились в наступні урядові програми. Як наслідок, в програмі діяльності Кабінету міністрів на 1996 рік не було зведеного розділу, який присвячений інституційним перетворенням. Кожен вид діяльності щодо їх впровадження розглядався окремо: реструктуризація власності та пріоритети приватизації, розвиток фондового та страхового ринків, антимонопольна політика, державний сектор економіки, регіональна політика. Характерно, що в цій програмі йде вже мова про підготовку проекту Закону “Про управління державним сектором економіки”, який містив пропозиції відносно виділення трьох груп державних підприємств – казенних, підприємств в яких держава володіє більше 50% акцій та підприємств, в яких частка держави менше 50% [3, с. 52-53].
Наступний етап становлення організаційно-правової форми механізму управління державним сектором знаходить своє відображення в Комплексній програмі реструктуризації державних підприємств, яка була затверджена Кабінетом Міністрів України від 29 серпня 2001 року № 401-р. Дана програма акцентувала увагу на створенні умов, які могли б сприяти адаптації державних підприємств до ринкових умов та зрівнянні в правах щодо управління своїм майном держави, як власника із приватними власником; підкреслювала необхідність удосконалення менеджменту державних підприємств та управлінні корпоративними правами.
Методами реалізації поставлених цілей передбачалось створення правових умов для перетворення державних підприємств у державні корпоративні товариства; здійснення корпоратизації підприємств, які не підлягали приватизації, але могли б бути корпоратизовані; реструктуризація державних підприємств у процесі їх передприватизаційної підготовки; забезпечення законодавчої можливість створення нових суб’єктів управління – господарських структур, які будуть виконувати функції управління державними підприємствами із залученням ринкових методів.
Даний етап розвитку організаційно-правової форми механізму управління державним сектором характеризується формуванням методів макроекономічного управління не лише щодо державної власності, а з позицій державного сектору як структурного елементу національної економіки через спроби спрямовані на регулювання розміру даного сектору та створення правових умов для функціонування нових організаційно-правових форм державних підприємств. Крім того, спостерігається галузевий підхід щодо адаптації державних підприємств.
Практична реалізація запропонованих методів не набула необхідної сили в момент їх впровадження і проблеми, які були сформовані в 2001 році залишились актуальними і в 2005 році, оскільки одним із напрямів роботи уряду, що визначала Програма Кабінету Міністрів України “Власність народу” від 3 червня 2005 року № 413 є “... істотне вдосконалення правового регулювання питань управління державною власністю” [5, с.2].
Аналізуючи вище зазначений період Г.Хольцер [11] звертає увагу на те, що запропоновані законопроекти відповідно до програмних напрямів діяльності Уряду з точки зору визначення суб’єкта реалізації організаційної форми управління державним сектором набувало неефективного впровадження шляхом надання виключних повноважень Кабінету Міністрів України щодо управління державною власністю, обмежуючи коло компетенції Фонду державного майна України, який би дійсно мав бути ініціатором поведінки Уряду.
Становлення механізму управління державним сектором зазначеного періоду досить сильно залежало від формування суб’єктно-об’єктних відносин системи управління, а саме виділення повноважних органів управління державною власністю. Становлення даного типу відносин виникло в результаті галузевого підпорядкування підприємств відповідним міністерствам та відомствам за командно-адміністративної системи управління, що як передумова стало наданням виключних прав управління об’єктами державної власності Кабінету Міністрів України.
З іншого боку дані процеси визначили напрям розвитку механізму управління державним сектором щодо формування системи методів прямого впливу на господарську діяльність об’єктів, які його становлять. Хоча з точки зору практичної їх реалізації на основі системи управління, де функції управління державною власністю делеговано Кабінету Міністрів України не були ефективними щодо державного управління підприємствами. Зокрема, посилаючись на джерело [11, с.8], до таких можна віднести: стратегічні рішення стосовно управління державною власністю повинні були прийматися без погодження з Парламентом; Кабінет Міністрів, що складається з представників галузевих міністерств, не завжди міг бути об'єктивним стосовно переваг приватизації підприємств, які знаходяться у відомстві галузевих міністерств, а швидше, існувала істотна загроза впливу особистого інтересу або конфлікту інтересів; через законодавчо забезпечену систему делегування функцій управління державною власністю різноманітним органам, організаціям, господарським структурам та фізичним особам на різних рівнях управління робила процес управління непрозорим, при цьому важко було виявити зловживання, оскільки відсутній об'єктивний контроль за процедурою прийняття рішень (за виключенням випадків висловлення громадськістю відкритих підозр у зловживанні); оскільки у випадку прийняття рішення про приватизацію (згідно з Законом про Державну програму приватизації, прийнятим Парламентом) функція управління пакетами акцій передається від Кабінету Міністрів до Фонду державного майна, по відношенню до Кабінету Міністрів рішення про приватизацію породжує конфлікт інтересів, особливо у випадку, коли мова йде про приватизацію державних підприємств з високим рівнем прибутків.
Оскільки, головним пріоритетом у діяльності Фонду державного майна України була приватизація – масовий процес перетворення державної власності на приватну. За складністю процес приватизації став поглинати всю увагу відомства, і функції з управління державним сектором виявились зведеними до мінімуму. Директорат державних підприємств, фактично, отримав реальне право розпоряджатися державною власністю без відповідальності, що притаманна власникам, і без належного контролю з боку держави як власника [2, с.228].
Це змусило уряд і міністерства шукати варіанти контролю над діяльністю об’єктів державного сектора. Варіантом побудови системи реального контролю стало рішення щодо повернення моделі розподілу функцій з управління поміж різними суб’єктами [4, с.91]:
– підприємства стратегічного значення, найбільші державні (національні) акціонерні та холдингові компанії, банки були закріплені у віданні Кабінету Міністрів України;
– галузеві міністерства одержали під управління державні підприємства галузі та корпоративні права, які сформувались у результаті процесу корпоратизації державних підприємств та пакетів акцій, що закріплювались у державній власності;
– Фонд державного майна України зосередив у себе функції управління об’єктами, які включалися в процес приватизації, а також державними корпоративними правами, що закріплювались у державній власності, або залишались після проведення приватизації;
– крім цього, для зниження навантаження на центральні державні органи управління частина об’єктів почала передаватися під управління обласним державним адміністраціям;
– поширення набула передача функцій державного управління суб’єктам господарювання – об’єднанням підприємств (концернам, корпораціям), вертикально-інтегрованим структурам (холдингам), що створювались на базі державних підприємств однієї галузі або єдиного технологічного комплексу, а також уповноваженим особам.
Такі рішення знайшли своє відображення в Законі України “Про управління державною власністю” 2006 року [9], у результаті дії якого в країні сформувалась система управління державним сектором, де діяльність державних підприємств і регулювалась, і управлялась відповідним міністерством (комітетом), а діяльність господарських товариств з державною часткою у статутному фонді управлялись Фонді державного майна України, а регулювались міністерством.
З точки зору впровадження нормативної підтримки розвитку організаційно-правової форми механізму управління державним сектором даний Закон може бути розглянути як вирішальний і найбільш значимий. Великий крок був зроблений у напрямі розвитку макроекономічної складової структурування державного сектору, хоча на рівні прямого господарського управління як в правовому так і організаційному полі залишається ряд не вирішених питань, що є передумовою формування нового незавершеного етапу становлення організаційно-правової форми механізму управління національним державним сектором. Зокрема, щодо впровадження принципу розподілу повноважень відповідно до якого органи управління здійснюють організаційно-господарські повноваження стосовно суб’єктів господарювання, а суб’єкти господарювання здійснюють повноваження щодо окремо визначеного майна. На основі цього можливе уникнення дублювання функцій з управління різними суб’єктами, що притаманне сучасному механізму, за напрямами укладання контрактів з керівниками державних підприємств, посилення функцій директорату холдингових структур, які наділені правами управління державними підприємствами, при цьому керівники таких підприємств взагалі відсторонені від управління ними.
Висновки. Отже, підсумовуючи зазначене, слід підкреслити, що виділення етапів становлення організаційно-правової форми механізму управління державним сектором ускладнено остаточною несформованістю і відсутністю чіткої урядової та нормативної позиції щодо понять державний сектор та відповідно механізм його управління. Але, виходячи із позиції суб’єктно-об’єктних відносин щодо розкриття виділених понять, можна оперувати декількома основними віхами, що мали основоположне значення в процесі становлення сучасних форм механізму управління державним сектором. Зокрема, оформлення нормативної бази та впровадження в господарську практику національної економіки альтернативних форм власності, виокремлення на їх основі різні організаційно-правові форми підприємств, групування їх за секторами економіки, виділення суб’єктів управління та обґрунтування їх повноважень щодо об’єктів державного сектору. Сучасний етап становлення організаційно-правової форми механізму управління повинен продовжувати закладені традиції макроекономічного регулювання та поглибити процеси прямого господарського управління.
Література:
1. Государственное управление экономикой в Украине: опыт, проблемы, решения / [Н.Г. Чумаченко, Л.Г. Черврва, Л.М.Кузьменко и др.] . – Донецк: ИЭП НАН Украины.- 1999.- 484 с.
2. Державний сектор у системі управління та регулювання національним господарством : монографія / П.В. Круш, М.В. Шашина, О.П. Кавтиш. – К. НТУУ „КПІ”, 2010. – 416 с.
3. Економічний і соціальний розвиток України в 1995 році : щорічна доповідь Президента України про внутрішню та зовнішню політику України. – К., 1996. – 387 с.
4. Камишанська М.О. Державна власність на сучасному етапі розвитку економіки України : монографія / М.О.Камишанська. – Донецьк: НАН України. Інститут економіки промисловості, 2003. – 144 с.
5. Назустріч людям : Програма Кабінету Міністрів України від 04.02. 2005 №115 . – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua
6. Пасхавер О.Й. Моніторинг процесу управління державною власністю [Електронний ресурс] : Центру економічного розвитку / Режим доступу: www.c-e-d.info
7. Програма діяльності Уряду України на вересень – грудень 1993 року та на 1994 рік (економічна та соціальна сфери)ю – К., 1993. – Серепень. – С.20
8. Програмна діяльність кабінету міністрів України. – К., 1995. – Вересень. – С. 87-89
9. Про управління об’єктами державної власності: Закон України від 21.09.2006 р. № 185-16. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua
10. Семенюк В. Стан і перспективи управління державним майном та корпоративними правами / В. Семенюк // Державний інформаційний бюлетень по приватизації. – 2005. – № 10. – С. 3 – 7.
11. Хольцер Г. Управління державною власністю в Україні. Корпоративне управління: сьогодення та пропозиції щодо поліпшення ситуації : Консультаційний проект Уряду Німеччини з питань приватизації в Україні. – К.: 2002. – Режим доступу: www.privatisation.kiev.ua
12. Чечетов М. Управління державними корпоративними правами у контексті економічної стратегії держави / М.Чечетов, І.Жадан // Економіка України. – 2003.– №8. – С.4 – 12.
13. Шамхалов Ф. Собственность и власть / Ф. Шамхалов. – М.: Экономика, 2007. – 412 с.
References:
1. Chumachenko, N.H. Chervrva, L.H. and Kuz'menko, L.M. (1999), Hosudarstvennoe upravlenye ekonomykoj v Ukrayne: opyt, problemy, reshenyia [State management of the economy in Ukraine: experience, problems, solutions], YEP NAN Ukrayny, Donetsk, ukraine.
2. Krush, P.V. Shashyna, M.V. and Kavtysh, O.P. (2010), Derzhavnyj sektor u systemi upravlinnia ta rehuliuvannia natsional'nym hospodarstvom [The public sector in the management system and regulation of the national economy], NTUU “KPI”, Kyiv, Ukraine.
3. President of Ukraine (1996), Ekonomichnyj i sotsial'nyj rozvytok Ukrainy v 1995 rotsi : schorichna dopovid' Prezydenta Ukrainy pro vnutrishniu ta zovnishniu polityku Ukrainy [Economic and social development of Ukraine in 1995: annual report of the President of Ukraine about domestic and foreign policies of Ukraine], Kyiv, Ukraine.
4. Kamyshans'ka, M.O. (2003), Derzhavna vlasnist' na suchasnomu etapi rozvytku ekonomiky Ukrainy [State ownership in the current development of economy of Ukraine], NAN Ukrainy. Instytut ekonomiky promyslovosti, Donets'k, Ukraine.
5. Cabinet of Ministers of Ukraine (2005), Nazustrich liudiam : Prohrama Kabinetu Ministriv Ukrainy [Closer to the People: The program of the Cabinet of Ministers of Ukraine], Kyiv, Ukraine.
6. Paskhaver, O.J. (2014), “Monitoring the process of state property management”, available at: www.ts-e-d.info (Accessed 22 April 2014).
7. Cabinet of Ministers of Ukraine (1994), Prohrama diial'nosti Uriadu Ukrainy na veresen' – hruden' 1993 roku ta na 1994 rik (ekonomichna ta sotsial'na sfery) [Program activity of the Government of Ukraine in September - December 1993 and for 1994 (economic and social spheres)], Kyiv, Ukraine.
8. Cabinet of Ministers of Ukraine (1995), Prohramna diial'nist' kabinetu ministriv Ukrainy [Program activity of the Government of Ukraine], Kyiv, Ukraine.
9. The Verkhovna Rada of Ukraine (2006), The Law of Ukraine "On Managing Objects That Are in State Ownership", available at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/185-16 (Accessed 22 April 2014).
10. Semeniuk, V. (2005), “Status and prospects of management of state property and corporate rights”, Derzhavnyj informatsijnyj biuleten' po pryvatyzatsii, vol. 10, pp. 3 – 7.
11. Khol'tser, H. (2002), “The consultation project of the German Government on privatization issues in Ukraine”, available at: www.privatisation.kiev.ua (Accessed 22 April 2014).
12. Chechetov, M. and Zhadan, I. (2003), “Management of state corporate rights in the context of the economic state strategy”, Ekonomika Ukrainy, vol.8, pp.4 – 12.
13. Shamkhalov, F. (2007), Sobstvennost' y vlast' [Property and power], Ekonomyka, Moscow, Russia.
Стаття надійшла до редакції 01.04.2014 р.
ТОВ "ДКС Центр"