АНАЛІЗ ФУНКЦІОНУВАННЯ БЮДЖЕТНОЇ КЛАСИФІКАЦІЇ ЗА ДОХОДАМИ

УДК 336.14

І. А. Шавло,

Науковий співробітник Науково-дослідного інституту фінансового права

Н. Г. Шкуренко,

Науковий співробітник Науково-дослідного інституту фінансового права

АНАЛІЗ ФУНКЦІОНУВАННЯ БЮДЖЕТНОЇ КЛАСИФІКАЦІЇ ЗА ДОХОДАМИ

I. A. Shavlo,

researcher of Research Institute of Financial Law

N. G. Shkurenko,

researcher of Research Institute of Financial Law

ANALYSIS FUNCTIONING BUDGET CLASSIFICATION BY INCOME

У статті проаналізовано діючі в Україні коди бюджетної класифікації за доходами, відповідно яких здійснюється надходження до бюджету. Розглянуто рекомендації Міжнародного валютного фонду щодо структури класифікації доходів бюджету. Запропоновано напрями їх вдосконалення.

In the article the analysis active of codes of Ukraine budget classification by income, under which the budget receipts. Consider the recommendations of the International Monetary Fund's revenue structure classification. Suggests the directions of improvement.

В статье осуществлён анализ действующие в Украине коды бюджетной классификации по доходам, в соответствии с какими осуществляется поступления в бюджет. Рассмотрены рекомендации Международного валютного фонда по структуре классификации доходов бюджета. Предложены направления их совершенствования.

Ключові слова: бюджетна система, коди бюджетної класифікації, Бюджетний кодекс України, доходи бюджету.

Keywords: budget system, budget classification codes, the Budget Code of Ukraine, budget revenues.

Ключевые слова: бюджетная система, коды бюджетной классификации, Бюджетный кодекс Украины, доходы бюджета.

Постановка проблеми. Становлення держави неможливе без ефективного фінансового механізму, який забезпечує функціонування кожного етапу її розвитку, без чітко визначених програм та цілей. Особливо важливу роль відіграють податкові надходження. Оскільки фіскальні важелі впливу є невід’ємною складовою наповнення бюджетів усіх рівнів, виконання яких є невід’ємною умовою у формуванні державної політики.

Забезпечення повноцінного надходження коштів до бюджетів усіх рівнів шляхом упровадження ефективних важелів посилення стійкості національної економіки вимагає вдосконалення та розробки окремих складових бюджетно-податкової системи.

Крім того, важливим питанням є спрощення обліку та розподілу надходжень коштів Державного бюджету в органах державної влади на які покладено функції по контролю за надходженням та використанням бюджетних коштів

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретичним і практичним аспектам щодо вирішення проблем у бюджетній системі та її складових присвячено наукові праці В. Андрущенка, О. Василика, В. Гейця, Т. Єфименко, В. Кравченка, А. Крисоватого, І. Лютого, П. Мельника, В. Опаріна, К. Павлюк, А. Соколовської, В. Федосова, С. Юрія та інших.

Проте, на сьогодні залишаються ряд проблем, що потребують вирішення, зокрема доцільність використання великої кількості кодів бюджетної класифікації та вдосконалення відповідних діючих в Україні нормативно-правових актів.

Формулювання цілей статті. Метою статті є визначення головних завдань функціонування сучасної бюджетно-податкової системи в контексті застосування обґрунтованого переліку кодів бюджетної класифікації, справляння надходжень яких контролюють органи Міністерства доходів і зборів України та розробка пропозицій щодо шляхів їх вдосконалення, оскільки бюджетна класифікація є ключовим елементом в регулюванні щодо ефективного наповнення бюджетів усіх рівнів.

Виклад основного матеріалу дослідження. Слід наголосити, що важливими складовими державного бюджету є його доходи та видатки. У доходах відображається податкова політика держави, у видатках – пріоритетні напрями вкладання коштів. Встановлення джерел доходів бюджету є ключовим елементом бюджетної політики, оскільки точність та правильність визначення джерел надходжень сприяє повноті та своєчасності фінансування видатків на забезпечення завдань та функцій, які покладені на органи державної та місцевої влади. Тому, важлива роль відводиться створенню ефективної бюджетної системи України [5; 6].

У Бюджетному кодексі України закріплені перелік доходів кожної з ланок бюджетної системи України, порядок і умови їх зарахування до відповідних видів бюджетів, а також перелік видатків, які здійснюють із відповідного рівня бюджету. Так, до закріплених доходів належать ті, які на постійній основі відповідними нормативними актами відносяться до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизначений у часі строк у розмірі територіального надходження повністю або в чітко фіксованому розмірі. Визначені Податковим кодексом України податки і збори, які закріплені Бюджетним кодексом України на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та які враховують під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, становлять кошик доходів місцевого самоврядування. До регулятивних належать доходи, передбачені Законом про Державний бюджет (рішенням про місцевий бюджет). Тобто їх надходження щорічно визначаються та перерозподіляються між різного рівня бюджетами [1].

Відмітимо, що видатки бюджетів усіх ланок групують за предметною ознакою відповідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є поділ видатків, що використовуються для здійснення повноважень за рахунок державного та місцевих бюджетів у статті 82 Бюджетного кодексу України на три групи [1].

Зазначимо, що відповідно до статті 45 Бюджетного кодексу України податки і збори зараховуються на єдиний казначейський рахунок у розрізі територій та кодів бюджетної класифікації [1].

Слід підкреслити, що важливим механізмом для формування складу доходів і видатків Державного та місцевих бюджетів є бюджетна класифікація, яка складається з чотирьох частин та становить єдине систематизоване угрупування доходів, видатків (зокрема і кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування бюджету, боргу за ознаками економічної сутності, функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів [6, С. 24].

Крім того, завдяки інформаційному наповненню бюджетної класифікації розробляється бюджетне планування і прогнозування, а також складаються проекти бюджетів, порівнюються видатки однотипних установ, які фінансуються з бюджету, систематизуються дані окремих кошторисів, бюджетів і зведених бюджетів. Зазначимо, що для класифікації доходів бюджету основою є джерела доходів, а для класифікації видатків – цільове використання коштів [7].

Необхідно відмітити, що структура бюджетної класифікації України була затверджена Постановою Верховної Ради України “Про структуру бюджетної класифікації України” від 12.07.1996 р. № 327/96-ВР з метою створення єдиної інформаційної системи зведення державних доходів та видатків на всіх рівнях влади та забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних даних. Вона є обов’язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень [3]. Проте з реформуванням податкової системи та з набранням чинності Податковим кодексом України, структура бюджетної класифікації не зазнавала змін, що призвело до невідповідності між вказаними нормативно-правовими актами.

При цьому, економічно обґрунтована бюджетна класифікація сприяє об’єктивному аналізу надходжень доходів за кожним видом, ефективному складанню і виконанню державного та місцевих бюджетів, звітуванню про їх виконання, здійсненню контролю фінансової діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів та для забезпечення загальнодержавної та міжнародної порівнянності бюджетних показників.

Об’єкти бюджетної класифікації різноманітні за видами та створюють розгалужену сукупність.

Відповідно до статті 8 Бюджетного кодексу України та наказу Міністерства фінансів України “Про бюджетну класифікацію” від 14.01.2011 р. № 11 (далі – наказ № 11) затверджено нову бюджетну класифікацію, яка містить такі складові [1; 2]:

1) класифікація доходів бюджету – це групування доходів державного та місцевих бюджетів, побудоване на підставі нормативно-правових актів України, які закріплюють джерела бюджетних доходів.

Доходи бюджетів, згідно зі статтею 9 Бюджетного кодексу України, класифікуються за такими розділами:

- податкові надходження;

- неподаткові надходження;

- доходи від операцій з капіталом;

- трансферти;

2) класифікація видатків бюджету – це групування видатків (бюджетних призначень) за такими ознаками (стаття 10 Бюджетного кодексу України):

- бюджетними програмами;

- функціями, з виконанням яких пов’язані видатки та кредитування бюджету;

- ознакою головного розпорядника бюджетних коштів;

3) класифікація фінансування бюджету містить джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття бюджетного дефіциту, і напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися внаслідок профіциту бюджету (стаття 11 Кодексу);

4) класифікація боргу систематизує інформацію про всі боргові зобов’язання держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади міста (стаття 12 Бюджетного кодексу України).

Класифікація доходів бюджету призначена для чіткого розмежування доходів бюджетів різних рівнів за об’єктивними характерними ознаками з детальним їх розподілом.

Кожен розділ об’єднує певні види доходів за джерелами і способами їх отримання. При цьому потрібно зазначити, що таке їх поєднання є логічним продовженням попередніх положень Бюджетного кодексу та конкретизацією терміна “доходи бюджету”, визначення якого наводиться у пункті 23 статті 2 Бюджетного кодексу України [1].

Згідно з бюджетною класифікацією загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) та місцевих податків і зборів (обов’язкових платежів) як джерел наповнення доходів бюджетів передбачено їх систематизацію в такі групи податкових надходжень:

- податки на доходи, податки на прибуток, податки на збільшення ринкової вартості;

- податки на власність;

- збори та плата за спеціальне використання природних ресурсів;

- внутрішні податки на товари й послуги;

- податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції;

- окремі податки і збори, що зараховуються до місцевих бюджетів;

- рентна плата, збори на паливно-енергетичні ресурси;

- місцеві податки і збори;

- інші податки та збори.

Бюджетний кодекс окреслює функції бюджетного законодавства в частині закріплення за різними ланками бюджетної системи конкретних джерел надходжень, що утворюються за рахунок податків, зборів та інших обов’язкових платежів, і механізми зарахування цих платежів до бюджетів.

Також склад доходів загального фонду Державного бюджету України визначено частиною 2 статті 29 Бюджетного кодексу України. А статтями 64, 66, 69 та 71 Бюджетного кодексу України закріплені доходи за місцевими бюджетами (частина 1 статті 29 Бюджетного кодексу України) [1].

Склад доходів спеціального фонду державного та місцевих бюджетів визначається законом про Державний бюджет України з урахуванням норм Бюджетного кодексу України.

Згідно з діючою Постановою Кабінету Міністрів України “Деякі питання ведення обліку податків і зборів (обов’язкових платежів) та інших доходів бюджету” від 16.02.2011 р. № 106 кількість кодів бюджетної класифікації, контроль за якими здійснює Міністерство доходів і зборів України, відповідно до встановленого Переліку кодів бюджетної класифікації, становить більше 250 кодів [4].

Досліджуючи зарубіжний досвід щодо застосування бюджетної класифікації, необхідно звернути увагу на настанови та технічні записки Міжнародного валютного фонду щодо структури класифікації доходів бюджету. Так, досить цікавою, на нашу думку, є настанова Міжнародного валютного фонду (далі – МВФ) щодо керування статистикою державних фінансів, а саме “Government Finance Statistics Manual 2001” (Настанова по статистиці державних фінансів, 2001) (далі – GFSM 2001), де, зокрема, зазначається структура класифікації видів доходів та викладено зміст категорії класифікації [8]. Разом з тим також потрібно наголосити на технічних записках та настановах фахівців Департаменту з бюджетних питань МВФ Davina Jacobs, Jean-Luc Hélis та Dominique Bouley, особливо на серію, яка має назву “Бюджетна класифікація” [9].

Фахівці Департаменту з бюджетних питань МВФ указують насамперед на те, що бюджетна класифікація є однією з головних баз для ефективного управління бюджетною системою, оскільки вона впливає як на прозорість та узгодженість бюджету, так і на його формування та звітність щодо виконання[8].

На думку Davina Jacobs, Jean-Luc Hélis та Dominique Bouley, система бюджетної класифікації доходів і витрат має важливе значення для прийняття зважених політичних рішень. Зокрема, для ефективного регіонального розподілу ресурсів між секторами економіки, а також для розробки бюджетної стратегії держави та її аналізу. Крім того, підкреслено, що часті зміни структури бюджетної класифікації негативно впливають на організацію бюджетного процесу та аналіз динаміки тенденцій податково-бюджетної політики за тривалий період [9].

Також фахівці Департаменту з бюджетних питань МВФ підкреслюють, що структура бюджетної класифікації повинна бути максимально ефективною, щоб важливу і достовірну інформацію можна було з неї легко вилучити, а також, щоб система була здатна до модернізації у майбутньому. Саме такі основні функції мають братися за основу при запроваджені системи бюджетного кодування. Необхідно зазначити, що МВФ у GFSM 2001 надає стандартну основу як для розробки нової структури бюджетної класифікації, так і поліпшення діючої [8; 9].

Таким чином, фахівці МВФ наголошують на ефективному та достатньо обґрунтованому розширенні різних типів класифікації, які будуть використовуватися. Оскільки використання додаткових схем класифікації не завжди призводить до підвищення прозорості та підзвітності, а отже негативно впливає на управління державними фінансами. Таке розширення може призвести до недостовірної інформації у зв’язку зі складністю бюджетної номенклатури. Крім того, занадто розширена бюджетна класифікація вимагає більших затрат часу і ресурсів для здійснення підтримки роботи такої системи, а також на отримання необхідної інформації для звітності й аналізу бюджетно-податкової системи [8].

Висновки. Викладене дозволяє зробити висновок, що бюджетна класифікація дохідної частини бюджету є важливою та необхідною ланкою у ефективному функціонуванні бюджетно-податкової системи. Тому розробка економічно обґрунтованого переліку кодів бюджетної класифікації, справляння надходжень яких контролюють органи Міністерства доходів і зборів України, є одним із основних завдань для забезпечення стабільних та ефективних доходів бюджету.

Здійснений аналіз дає змогу стверджувати, що діючий в Україні перелік кодів бюджетної класифікації негативно впливає на бюджетно-податкову політику України. Отже, наступним етапом у подальшому реформуванні бюджетно-податкової системи, на нашу думку, має бути зменшення кількості кодів бюджетної класифікації, зокрема у розрізі доходів бюджету, шляхом їх уніфікації. Так, необхідно привести у відповідність кількість кодів бюджетної класифікації до кількості податків, зборів (обов’язкових платежів), установлених Податковим кодексом України без зазначення великої кількості їх підгруп. Оскільки економічно обґрунтована бюджетна класифікація сприятиме як проведенню точного аналізу, так і здійснення ефективних прогнозний показників щодо надходжень доходів бюджету відповідно до кожного виду податків і зборів, які контролюють органи Міністерства доходів і зборів України. Крім того, зазначені зміни спростять контроль за виконанням бюджету, повнотою акумуляції коштів та їх цільовим використанням.

Разом з тим, потребує вдосконалення та узгодження чинна нормативно-правова база України у сфері функціонування бюджетної класифікації за доходами. Ураховуючи викладене, вважаємо за доцільне скоригувати норми Постанови Верховної Ради України “Про структуру бюджетної класифікації України” № 327/96, наказу Міністерства фінансів України “Про бюджетну класифікацію” № 11 та Постанови Кабінету Міністрів України “Деякі питання ведення обліку податків і зборів (обов’язкових платежів) та інших доходів бюджету” № 106 та привести у відповідність до Податкового кодексу України для унеможливлення виникнення колізій у законодавстві, оскільки деякі норми зазначеної Постанови не відповідають нормам Податкового кодексу України.

Список літератури

1. Бюджетний кодекс України : від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Офіційний вісник України. – 2010. – № 59. – 2047 с.

2. Про бюджетну класифікацію: наказ Міністерства фінансів України : від 14.01.2011 р. № 11 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://document.ua/pro-byudzhetnu-klasifikaciyu-doc43737.html

3. Про структуру бюджетної класифікації України : Постанова Кабінету Міністрів України : від 12.07.1996 р. № 327/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 42. – Ст. 208.

4. Деякі питання ведення обліку податків і зборів (обов’язкових платежів) та інших доходів бюджету : Постанова Кабінету Міністрів України : від 16.02.2011 р. № 106 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/106-2011-п

5. Науково-практичний коментар Бюджетного кодексу України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.e-reading.org.ua/bookreader.php/1002290/Byudzhetniy_Kodeks_Ukraini.html

6. Теоретико-методологічні засади реформування системи сплати податків і зборів в інформаційній системі Міністерства доходів і зборів України. – Ірпінь : НДІ фінансового права, 2013. –С. 22–24.

7. Фінанси (теоретичні основи) : підручник / [М. В. Грідчіна, В. Б. Захожай, Л. Л. Осіпчук та ін.] ; за наук. ред. М. В. Грідчіної, В. Б. Захожая. – 2-ге вид., випр. і допов. – К. : МАУП, 2004. – 312 с.

8. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/rus/index.htm

9. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://blog-pfm.imf.org/files/fad-technical-manual-6.pdf

References

10. The official site of the Verkhovna Rada of Ukraine (2010), “Budget Code of Ukraine”, Ofitsijnyj visnyk Ukrainy, vol. 59., p. 2047.

11. The site of document (2013), The Order of the Ministry of Finance of Ukraine “On budgetary classification”, available at: http://document.ua/pro-byudzhetnu-klasifikaciyu-doc43737.html (Accessed 21 September 2013)

12. Cabinet of Ministers of Ukraine (1996), “Resolution “On the structure of the budget classification Ukraine”, Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine, vol. 42., p. 208.

13. Cabinet of Ministers of Ukraine (1996), “Resolution “Some aspects of accounting and tax charges (obov'yazkovyh payments) and other revenue”, available at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/106-2011-п (Accessed 21 September 2013)

14. Naukovo-praktychnyj komentar byudzhetnoho kodeksu Ukrainy [Scientific and Practical Commentary Budget Code of Ukraine] available at: http://www.e-reading.org.ua/bookreader.php/1002290/Byudzhetniy_Kodeks_Ukraini.html

15. Teoretyko-metodolohichni zasady reformuvannia systemy splaty podatkiv I zboriv v informatsijnij systemi Ministerstva dokhodiv I zboriv Ukrainy (2013) [Theoretical and methodological basis of reforming taxes and charges in the information system of the Ministry of Ukraine of income and charges], NDI finansovoho prava, Irpin’, Ukraine.

16. Hridichna, M.V. and Zakhozhaj, V.B. (2004), Finansy (teoretychni osnovy) [Finance (theoretical foundations)], 2^nd ed, MAUP, Kyiv, Ukraine.

17. avaliable at: http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/rus/index.htm (Accessed 30 September 2013)

18. avaliable at: http://blog-pfm.imf.org/files/fad-technical-manual-6.pdf (Accessed 30 September 2013)

Стаття надійшла до редакції 19.10.2013 р.