УДК 336.15
М. В. Тимошенко,
к. т. н., доцент кафедри фінансів і державного управління, Дніпропетровська державна фінансова академія, м. Дніпропетровськ
ТЕНДЕНЦІЇ СЕРЕДНЬОСТРОКОВОГО БЮДЖЕТУВАННЯ В КРАЇНАХ ЄС ТА ПЕРСПЕКТИВИ ЗАСТОСУВАННЯ В УКРАЇНІ
Medium-term budgeting trends in the EU and Ukrainian outlook.
У статті проведено огляд закордонного досвіду розробки і реалізації середньострокових бюджетних планів у країнах ЄС. Розглянуто перспективи запозичення цього досвіду у вітчизняну бюджетну практику.
This article explores foreign experience for medium-term budgetary planning in the countries of European Union. It is presented recommendations in the possibilities this experience for Ukrainian budgetary practice.
Ключові слова: бюджет, середньострокове планування, економіка, фіскальна стійкість.
Keywords: the budget, medium-term budget planning, economy, fiscal sustainability.
Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Економічний розвиток України в умовах інтеграційних процесів завжди спирається на досвід країн-сусідів. Дослідження середньострокових бюджетних планів у країнах ЄС визначається необхідністю можливості запозичення ефективних підходів в українській бюджетній політиці. Проте, бюджетний процес– це стержень інклузивного економічного розвитку та адекватних економічних відносин сконцентрованих в бюджетних традиціях і правилах. Саме тому актуальною науковою проблемою і є аналіз зарубіжного досвіду, який дозволить запозичити максимально ефективні елементи бюджетного планування з урахуванням українських реалій.
Статтю присвячено аналіу останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми, а також виділенню не вирішених раніше частин загальної проблеми. Питанням закордонного досвіду середньострокового бюджетного планування на сучасному етапі розвитку економічної науки займались такі вчені, як А. Ахламов, О. Голинська, Т. Боголіб, О. Власюк, Н. Жолобнюк, І. Запатріна, А. Козоріз, Г. Коробко, С. Лондар, Л. Миргородська, К. Павлюк та інші. Проте, недостатньо вирішеними залишаються питання форм і методів запозичень закордонного досвіду для України на сучасному етапі економічного розвитку.
Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті виступає аналіз закордонного досвіду з розробки і реалізації середньострокових бюджетних планів у країнах ЄС. Завданням статті є пошук напрямів запозичення ефективного закордонного досвіду з урахуванням вітчизняної економічної специфіки.
Виклад основного матеріалу. У процесі дослідження слід ознайомитися з бюджетним законодавством розвинутих ринкових країн, що має свою специфіку та є основою бюджетної політики цих країн на сучасному етапі. У західних країнах бюджетне законодавство розвивається впродовж тривалого часу, інколи навіть сторіч. За весь період розвитку бюджетне законодавство набуло різноманітних форм і в основному забезпечує правові рамки, які дають виконавчій гілці влади можливість здійснювати програми на підставі повноважень, наданих законодавчою гілкою влади, і бути їй підзвітною. У зв’язку з переходом України від централізовано-планової системи управління до системи змішаного ринкового типу та зміною структури влади, а також при створенні нового регулятивного середовища вивчення досвіду і структури бюджетного законодавства ринкових країн є сьогодні досить актуальним. У цьому ключі слід розглядати бюджетне законодавство розвинутих ринкових країн ЄС як адміністративний засіб у системі макроекономічного регулювання [1, c. 11].
Наприкінці 1980-х та на початку 90-х років багато країн, зокрема країн Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), почали значні реформи у бюджетному процесі.
1. У багатьох країнах бюджетні обов’язки й відповідальність були передані від центрального органу виконавчої влади до міністрів, відомств та установ, що витрачають бюджетні кошти. Тобто було надано певний рівень свободи, щодо розподілу фінансових ресурсів у межах встановлених центральним органом лімітів витрачання коштів.
2. Було запроваджено техніку бюджетування, орієнтованого на результат, яка ґрунтується на вимірюванні результативності діяльності
3. Щорічний бюджет набув ознак багаторічного/стратегічного.
Взагалі багаторічний бюджет у вузькому розумінні визначається як документ, що планує державні доходи і видатки на багаторічний період. Фактично це метод бюджетування, за якого річному та середньостроковому бюджетному процесові надаються стратегічні ознаки. Зокрема розробляються багаторічні оцінки показників доходів і видатків, або формується багаторічний фінансовий план, який з певними коригуваннями використовується в поточному бюджетному періоді.
Довгостроковий бюджетний процес потребує чіткішого та узгодженішого формулювання цілей і пріоритетів політики держави на шляху економічного розвитку. Переважно в рамках середньострокого бюджетного проектування дається оцінка відповідності поточної політики щодо впровадження фіскальній стратегії держави. При цьому середньострокове бюджетування (а також і бюджетний процес у поточному році) являє систему завчасного попередження щодо введення відповідних коригувань задля запобігання відхиленні від цілі інклузивного стійкого зростання.
Багаторічне планування надає бюджетному процесові рис безперервності й наступності; поліпшує ефективність розподілу державних ресурсів, забезпечує механізм систематичного перегляду бюджетних зобов’язань і пріоритетів витрачання бюджетних коштів [2].
Середньострокове бюджетне планування/прогнозування (СБПП) виявилося ефективним інструментом консолідації державних фінансів у багатьох країнах світу. У теперішній час більшість країн Європи мають законодавчо затверджене середньострокове бюджетне планування. При цьому як правило бюджетним періодом є один рік. На даний рік складається і бюджет, і прогноз. Середньостроковий план складається на поточний рік, а також на декілька наступних років. Середньостроковим прогнозом вважають ту частину плану, що охоплює наступний за поточним рік, а також декілька наступних років. Стандартною вважається модель - «наступний за поточним + 2 наступні роки [3; 4].
Сучасна модель середньострокового бюджетування передбачає використання «ковзного» плану [4] та реалізується із урахуванням середньострокових прогнозів та планів. Прогнози формуються та оновлюються для наступного за поточним та N подальших років з урахуванням економічної ситуації (щороку або частіше). Надалі з більшим або меншим ступенем коригувань прогнози перетворюється на відповідний план.
Невід’ємною частиною середньострокового планування є система бюджетних правил та обмежень. Основою складання середньострокового плану є саме фіскальні обмеження. Таргетування планування видатків здійснюється для запобігання надмірного зростання дефіциту.
Єврокомісія розробила низку рекомендацій щодо підвищення ефективності фіскальних правил [3], а саме:
1. Правила мають бути законодавчо затвердженими та загальнообов’язковими. Для додання гнучкості передбачається наявність винятків, але їх умови формулюються дуже конкретно, а самі винятки пердбачають незначну кількість випадків.
2. Передусім передбачається багаторічний характер правил із обов'язковим урахуванням середньострокового ефекту від поточного впровадження.
3. Мусить мати місце ефективна система обліку та стандартизований мониторинг, що становить інформаційну базу планування.
4. Мають бути введено захисні механізми та санкції, що передбачають комплексну систему протидії порушенням фіскальних норм.
Останнім десятиліттям набуває сили тенденція науково і кількісно обґрунтованого передбачення перспектив економічного розвитку, як наслідків поточної бюджетної політики на майбутнє. З кінця 90-х років у країнах — членах ЄС згідно зі спеціальним законодавчим актом Союзу було введено обов'язкове трирічне прогнозування у сфері фіскальної політики. Почалася масштабна розробка середньострокових, а в деяких випадках і довгострокових оцінок і прогнозів бюджетно-фіскального стану держави. Така практика була названа експертами МВФ основою бюджету на середньострокову перспективу (ОБСП).
Наприклад, у Німеччині закон про бюджетні принципи на всіх рівнях державного управління передбачає обов'язкове фінансове планування на п'ять років наперед. Ше в 1968 р для координації й узгодження фінансового та бюджетного планування, установлення загальних цілей і пріоритетів бюджетної політики була створена Рада з фінансового планування. Зазначимо, що подібна практика планування існувала багато років і на території бувшого Радянського Союзу. Але, через вкрай недосконалі та консервативні командно-адміністративні інструменти управління, ця загалом прогресивна практика, згодом почала гальмувати тодішню унітарну економічну систему.
У сучасній Франції комплексний процес складання багаторічних бюджетів на основі прогнозування відсутній, хоч такі види державних видатків, як оборона і фінансування так званих заморських територій регулюються законами довгострокової дії. В Іспанії сценарій бюджетного процесу дає змогу за допомогою багаторічних бюджетів аналізувати макроекономічні і макрофінансові результати діяльності державного сектору в межах чотирирічного періоду. У Швеції установлено трирічний бюджетний цикл і, крім того, розробляють чотирирічні прогнози доходів, видатків і сальдо державного бюджету з метою передбачити наслідки прийнятих рішень і фінансових зобов'язань. У сучасній Угорщині державний бюджет також розробляється на трирічну перспективу. Важлива перевага прогнозування, в тому числі і для країн з перехідною економікою, полягає в тому, що воно допомагає ув'язати поточний та інвестиційний бюджети (бюджети розвитку), без чого корисність бюджетної інформації була б обмеженою [1, с. 17].
Необхідність реформування бюджетного процесу з метою посилення бюджетної дисципліни в Угорщині виникла у зв’язку із невиваженою фіскальною політикою, що проводилась починаючи з 2000 р. В окремі роки, навіть в умовах сприятливої зовнішньої кон’юнктури, дефіцит бюджету центрального уряду наближався до 10% ВВП [5], що призвело до зростання державного боргу до 80% ВВП у 2010 р. Такі події актуалізували прийняття у 2008 р. закону про підвищення ефективності державного управління та фіскальну відповідальність (Act LXXV of 2008 on Cost-efficient State Management and Fiscal Responsibility), який спрямований на обмеження обсягу боргу центрального уряду в постійних цінах. Згідно закону, щорічне зростання номінального обсягу боргу не може перевищувати темпу інфляції, що за умов економічного зростання надасть змогу поступового знизити рівень державного боргу відносно ВВП. У законі було визначено не тільки цілі, а й засоби їх досягнення, які передбачають реформування фіскального планування. Запроваджений механізм середньострокового ковзного планування на трирічний період, передбачав обмеження державного боргу, на рівні, який був досягнутий три роки тому. В кінці планового періоду фактичний обсяг боргу міг відрізнятися від запланованих показників за рахунок впливу циклічної складової розвитку економіки та зміни відсоткових ставок за державним боргом. Однак у довгостроковому періоді, за умови адекватності економічних прогнозів та відсутності системних помилок, циклічні коливання мали урівноважуватися, а фактичні показники державного боргу повинні були наближатися до запланованих показників [6; 7].
Основною умовою досягнення запланованих бюджетних показників є якість макроекономічних прогнозів. Переоцінка темпів зростання ВВП в середньостроковому періоді може призвести до планування завищених обсягів державних видатків. Можливим шляхом вирішення цієї проблеми є планування бюджетних показників, виходячи з песимістичних прогнозів щодо економічного зростання, або закладання додаткових резервів, які б надали змогу збільшити видатки та/або зменшити видатки у випадку нижчих, ніж очікувалося, показників економічного зростання (випадок Швеції [7]). З метою уникнення можливого використання некоректних макроекономічних прогнозів в низці країн ЄС, макроекономічні прогнози складають незалежні від уряду установи (наприклад в Бельгії, Нідерландах та Австрії). Другою умовою ефективності ССБП є реалістичність цілей бюджетно-податкової політики. Існує висока ймовірність викривленого використання ССБП. Уряди можуть уникати вжиття складних з політичної точки зору заходів фіскальної консолідації, обіцяючи різке зниження рівня дефіциту та боргу. Для того щоб уникнути відповідних ризиків необхідно обрунтовувати реальні цілі фіскальної політики [7].
Проте, слід відмітити, що як наголошувалося раніше, з кінця 90-х років у країнах-членах ЄС, згідно зі спеціальним законодавчим актом Союзу ("The Stability and Growth Pact" [8]), введено обов'язкове трирічне прогнозування у сфері фіскальної політики, яке має сприяти підвищенню ефективності контролю виконання стабілізаційних програм. Усе більше урядів розробляють середньострокові, а в деяких випадках і довгострокові оцінки та прогнози бюджетно-фіскального стану держави. Експерти Міжнародного валютного фонду назвали таку практику "основою бюджету на середньострокову перспективу" (ОБСП). ОБСП дає чітке уявлення про вартість проведення поточної державної політики, слугує механізмом, що дозволяє контролювати запровадження нових її заходів, а також відстежувати виконання бюджету за межами одного року [9, с. 730].
У всіх країнах, що застосовують середньострокове планування, постає питання, чи слід затверджувати перспективний бюджетний план у вигляді закону. У більшості країн, зокрема Великій Британії, Канаді, Нідерландах, Швеції, Франції, Новій Зеландії та ін., середньостроковий бюджет розробляється, вноситься і коригується одночасно зі щорічним бюджетом. У цих країнах підготовлений урядом багаторічний бюджет розглядається і схвалюється органами законодавчої влади, парламентами, має відомчий розріз та використовується в режимі "ковзного триріччя". Винятком є Німеччина й Австрія, а також США, де середньострокові проектування видатків розробляються і вносяться у складі бюджетної пропозиції Президента. При цьому так звані "прямі" або "обов'язкові" видатки (наприклад, соціальні зобов'язання) затверджуються на багаторічний період і не вимагають перезатвердження, а багаторічні фінансові плани представляються законодавчим органам влади виключно в довідкових цілях. З одного боку, перевагами затвердження бюджету на три роки у вигляді закону є гарантія реалізації обраних напрямів бюджетної політики, заходів державної підтримки економіки і соціальних програм, а також підвищення відповідальності органів влади за виконання покладених на них функцій. З іншого боку, законодавче затвердження державного бюджету на трирічний період посилює вимоги до якості організації бюджетного процесу, зокрема, до достовірності макроекономічного прогнозування, стабільності державної політики, її орієнтації на вирішення стратегічних завдань соціально-економічного розвитку [10, c. 42].
Висновки. середньострокове бюджетне планування у країнах ЄС та інших розвинутих державах суттєво різниться. Це виражено, у першу чергу різними історичними умовами формування економіки країн. У цьому контексті важливо зазначити, що для українського бюджетного процесу необхідно запозичити ефективні механізми бюджетного планування/прогнозування з цих країн, що відповідають вітчизняному економічному середовищу.
Особливу увагу необхідно приділити актуалізації основних елементів бюджетування: визначенню механізмів взаємозв’язку середньострокового прогнозу та плану, зокрема поточному коригуванню планів, вибору, методикам обгрунтування та способам затвердження середньострокових цілей, забезпеченню високого наукового рівня та запобіганню політичній упередженості стосовно таргетування цілових показників та реалізації технологій прогнозування.
Адекватне запозичення механізмів і методів середньострокового планування у вітчизняний бюджетний процес повинно надати економіці і державним фінансам, зокрема, прогнозну інерцію, у рамках якої кожний державний орган зможе стратегічно планувати свою діяльність у рамках цільових орієнтирів на кількарічну перспективу з дотриманням обраного вектору розвитку. Це створить умови для підвищення ефективності господарської діяльності державного сектору економіки, державних фінансів та економіки країни в цілому.
Бюджетне реформування в Україні в контексті середньострокового планування, має здійснюватися відповідно до основних принципів європейської бюджетної практики:
- зміцнення фіскальної дисципліни,
- урахування ресурсних можливостей органів влади, розподілу ресурсів у відповідності зі стратегічними пріоритетами,
- підвищення ефективності державних програм і послуг,
- розвитку структурного виконання бюджету, як комплексу програм, при встановленні пріоритетних цілей програм і їх показників, що відповідають національним цілям і галузевим стратегіям,
- розробки та надання уряду «меню» щодо варіантів економії коштів, з якого він може робити вибір відповідно до впроваджуваної соціально-економічної політики (включаючи, при необхідності, фінансування нових високотехнологічних пропозицій та нових пріоритетних видатків),
- акцентування уваги на проблемах стійкості у довгостроковій перспективі.
Особливої уваги вимагають такі питання, як комплексна наукова розробка вітчизняних фіскальних правил, які є основою формування середньострокового плану. При цьому ключове рішення відносно фіскальної стійкості має залежити від економічного зростання [11].
Взагалі при впровадженні адаптованих елементів європейського середньострокового планування не варто забувати, що практичне вирішення питання стійкості державних фінансів значною мірою здійснюється у відсутності єдиних теоретичних стандартів [12]. Зокрема, не встановлено чіткі норми, які обумовлюють взаємодію між державним бюджетом та економікою. Звичайна практика при оцінці фіскальної стійкості полягає в припущенні про те, що процентні ставки і темпи зростання ВВП є екзогенними для податково-бюджетної політики та можливе взаємодія аналізується поза моделлю. Дане питання є предметом подальших практичних і теоретичних досліджень.
Об’єктивне прогнозування та планування має здійснюватись із залученням наукових та експертних установ, оскільки вони є незалежними гарантами реальної неупередженої інформації високого наукового рівня. Цей процес потребує подальших фундаментальних досліджень із залученням ефективних закордонних та вітчизняних практик.
Література
1. Бюджетна політика та бюджетне планування в умовах прогнозної невизначеності: регіональний рівень : наук.-метод. розробка / авт. кол. : А. Г. Ахламов, О. В. Голинська. – К. : НАДУ, 2010. – 44 с.
2. Коробко Г.О., Жолобнюк Н.В. Використання зарубіжного досвіду бюджетного планування в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу : // www.rusnauka.ru
3. Офіційний сайт Єврокомісії [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/documents/analysis_national_fiscal_frameworks_pfr_2010.pdf
4. Козоріз А.В. Зарубіжний досвід здійснення середньострокового бюджетного планування у контексті можливостей його застосування в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу: ecofin.org.ua
5. Public finance review. Magyar Nemzity bank. December 2011 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.english.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/ENMNB/Kiadvanyok/mnben_public_finance_review/public_finance_review_EN_December_2011.pdf
6. Gergely Baksay and Gabor P. Kiss Act one, act first – the law on fiscal responsibility [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/ENMNB/Kiadvanyok/mnben_mnbszemle/mnben_szemle_cikkei/baksay-kiss_en.pdf
7. Середньострокове бюджетне планування в країнах ЄС [Електронний ресурс]. – Режим доступу: // ecofin.org.ua
8. The Stability and Growth Pad; [Електронний ресурс]. – Way of access : http://www.europa.eu/scadplus/ leg/en/s01040.htm.
9. Бюджетний менеджмент : підручник / [В. Федосов, В. Опарін, Л. Сафонова та ін.]; за заг. ред. В. Федосова. — К. : КНЕУ, 2004. – 864 с.
10. Потеряйло І. Середньострокове планування в бюджетному процесі України // Держава та економіка. Вісник КНТЕУ. – 2009. - № 4. – С. 38 – 46.
11. Kia A. Fiscal Sustainability in Emerging Countries: Evidence from Iran and Turkey. Journal of Policy Modeling. - 2008. - N 30. – pp. 957 – 972.
12. Krejdl A. Fiscal Sustainability - Definition, Indicators and Assessment of Czech Public Finance Sustainability.- CNB Working Paper Series, 2006, No. 3.-p.29.
Стаття надійшла до редакції 21.12.2012р.
ТОВ "ДКС Центр"