УДК 332.1
В. В. Клочан,
доктор економічних наук, доцент,
завідувач кафедри менеджменту організацій та права, Миколаївський національний аграрний університет
Організаційні основи функціонування районних рад
V. V. Klochan,
doctor of economic Sciences, associate Professor,
head of Department of management of organizations and law, Mykolayiv national agrarian University
Organizational basis for functioning of district councils
У статті розглянуті організаційні основи функціонування районних рад. Одне з важливих місць у системі життєдіяльності людини, суспільства, держави належить селам, селищам і містам в яких практично сконцентровані всі ланки влади, ресурси (населення, земля, надра) і комунікації. Виокремлено питання територіальної організації влади з метою підвищення ефективності управління суспільним розвитком на відповідній території.
В статье рассмотрены организационные основы функционирования районных советов. Одно из важных мест в системе жизнедеятельности человека, общества, государства принадлежит селам, поселкам и городам в которых практически сконцентрированы все звенья власти, ресурсы (население, земля, недра) и коммуникации. Выделены вопросы территориальной организации власти в целях повышения эффективности управления общественным развитием на соответствующей территории.
The article describes the organizational principles of functioning of district councils. One of the important places in the life of man, society and state owned villages, towns and cities in which almost all parts of concentrated power, resources (people, land, minerals) and communication. Author determined the issue of territorial authorities to improve the efficiency of social development in the territory.
Ключові слова: районні ради, місцеве самоврядування, функціонування районних рад.
Keywords: district councils, local government, functioning district councils.
Ключевые слова: районные советы, местное самоуправление, функционирования районных советов.
Постановка проблеми: Самоврядування – основа демократії. Найбільш наближена до людини і громади владна інституція, місцеве самоврядування втілює в собі принцип рівного доступу до влади для кожного громадянина. Україні ще належить знайти свою унікальну модель організації ефективного і самодостатнього регіонального управління. Але з огляду більш як на двадцятирічний досвід державотворення можна впевнено стверджувати, що місцеве самоврядування в нашій державі гратиме роль дедалі значну і глибоку, по мірі децентралізації влади, передачі повноважень на місця. Це об’єктивна тенденція, яка відповідає євроінтеграційним устремлінням і обов’язкам, що взяла на себе Україна ратифікацією Європейської хартії місцевого самоврядування.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання організації та функціонування органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій надзвичайно актуальне. Зокрема, піднятим питанням присвячено наукові праці Г. Скопненко, Л. Прудиус, Н. Гончарук, О. Васильєва, Н. Васильєва, Л. Прокопенко, В. Яцюк, Ф. Панасюк, О. Зубко, О. Тимошенко, В. Дядюсь, В. Зайчук та ін. Організаційні засади здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами села, селища визначаються Конституцією України, законами України, зокрема, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також статутами територіальних громад.
Постановка завдання. Метою нашого дослідження є формування й обґрунтування теоретичних і методичних положень та практичних рекомендацій щодо забезпечення організаційних основ функціонування районних рад. Основним завданням дослідження є виявлення основних аспектів щодо забезпечення організаційних основ функціонування районних рад.
Виклад основного матеріалу дослідження. Існуюча в Україні система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреби суспільства. Функціонування місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню якісних і доступних адміністративних та соціальних послуг шляхом сталого розвитку громади.
Необхідність постійної фінансової підтримки малочисельних територіальних громад з використанням системи дотацій вирівнювання, яка реалізується через районні бюджети, стримує розвиток малих міст та великих селищ. Перед місцевим самоврядуванням є невідкладні завдання, які потребують ефективного та швидкого реагування. Суттєвого вдосконалення потребує також територіальна організація влади з метою підвищення ефективності управління суспільним розвитком на відповідній території.
Реалізація структурних реформ матиме більш комплексний і стійкий економічний ефект, за умови гармонізації їх пріоритетів і етапів з реформою місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Відповідно до Концепції, реформування місцевого самоврядування має базуватись на основі Конституції України, законів України та положеннях Європейської хартії місцевого самоврядування.
Також Концепцією визначені основні завдання реформи, зокрема:
- забезпечення доступності та якості публічних послуг;
- визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатної забезпечити доступність та якість адміністративних та соціальних послуг, що надаються цими органами;
- створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних (самоврядних) і делегованих повноважень;
- розмежування повноважень в системі органів місцевого самоврядування та в системі органів виконавчої влади на місцях на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності;
- розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади;
- встановлення механізмів державного контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування та якістю надання населенню адміністративних та соціальних послуг;
- встановлення механізмів координації діяльності місцевих органів виконавчої влади;
- максимальне залучення населення до прийняття управлінських рішень, сприяння розвитку форм демократії участі на місцях.
Фінансування заходів щодо реалізації Концепції здійснюється з державного та місцевих бюджетів у межах асигнувань, що передбачаються у бюджетах відповідних територіальних громад, а також міжнародної технічної та фінансової допомоги.
Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України, прийнятого на засіданні Кабінету Міністрів України 17.04.2014 року «Про організацію проведення обговорення положень змін до Конституції України щодо децентралізації державної влади» [1]. Основні зміни передбачають:
- запровадження трьохрівневої системи адміністративно-територіального устрою України – область, район, громада з повсюдністю місцевого самоврядування;
- передачу функцій виконавчої влади від місцевих адміністрацій виконавчим органам рад відповідного рівня;
- розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності і наділення саме громад максимально широким колом повноважень;
- чітке забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування необхідними фінансовими ресурсами, в тому числі через їх участь в загальнодержавних податках;
- ліквідація державних адміністрацій і створення натомість державних представництв з тільки контрольно-наглядовими і координаційними, а не виконавчими функціями
Діяльність районної ради, її органів, посадових осіб ґрунтується на колективному, вільному обговоренні і вирішенні питань, гласності, законності, широкому залученні громадян до управління громадськими справами та реалізації волі виборців через своїх депутатів, відповідальності і підзвітності перед радою утворених нею органів, обраних або призначених посадових осіб. Робота районної ради ведеться державною мовою.
Порядок формування постійних комісій, діяльність депутатів і посадових осіб визначається Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» Регламентом районної ради [2].
Районна рада є правомочною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради, у разі якщо до ради обрано менше двох третин її складу, до обрання необхідної кількості депутатів продовжує виконувати свої повноваження рада попереднього скликання. Строк повноважень районної ради визначається чинним законодавством.
Районна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради та засідань постійних комісій районної ради. Сесія районної ради скликається головою районної ради по мірі необхідності, але не менше одного разу на квартал. Рішення про скликання чергової сесії доводиться до відома депутатів і населення через засоби масової інформації не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії з визначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається винести на розгляд районної ради, проекти рішень, інші документи та матеріали з питань, котрі виносяться на розгляд ради, доводяться до відома депутатів не пізніш як за три дні до відкриття сесії, а у виняткових випадках – у день проведення сесії.
У разі неможливості з боку голови районної ради скликати сесію, вона скликається заступником голови районної ради. Сесія районної ради може бути скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загальної кількості депутатів районної ради, за пропозицією постійної комісії районної ради або голови районної державної адміністрації.
Пропозиції про скликання позачергової сесії подаються голові районної ради у письмовому вигляді із зазначених питань, що передбачається внести на розгляд сесії та обґрунтуванням необхідності її скликання. Рішення про скликання сесії оформляється головою районної ради у вигляді розпорядження. Рішення про скликання позачергової сесії доводиться до відома депутатів у порядку і в строки, передбачені статтею 9 цього Регламенту.
Структура місцевого самоврядування показує, як взаємопов’язані різноманітні місцеві органи влади та як вони вписуються в загальну систему управління. В структурі органів місцевого самоврядування можна виділяти первинні і вторинні суб’єкти.
На сьогодні загальноприйнятим для позначення первинного суб’єкта місцевого самоврядування є поняття «територіальна громада». Щодо поняття територіального колективу, то воно не отримало єдності наукових думок та законодавчого визначення. У Конституційному Договорі між Верховною Радою України і Президентом України «Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» термін "територіальний колектив" вживався з поясненням його ролі як первинного суб'єкта самоврядування й етимологічної характеристики як сукупності громадян, що мешкають у селах (сільрадах), селищах і містах.
Сучасне трактування територіальної громади як населення в межах певної території слід виводити з визначення Проектом Закону «Про територіальний устрій України» адміністративно-територіальної одиниці – як цілісної одиниця території держави у встановлених відповідно до закону межах, що за наявності відповідних географічних, демографічних та соціально-економічних умов є територіальною основою для організації діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Вбачається, що таке визначення відображає таку ознаку громади як територіальність – знаходження на певній території.
Згідно ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, та законами. Вони обираються територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному законом.
Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села, селища, міста. Останній обирається відповідною територіальною громадою, і здійснює свої повноваження на постійній основі. При цьому сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Його кількісний склад визначається відповідною радою. Як уже було зазначено, очолює виконавчий комітет голова відповідної ради.
Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Слід зазначити, що у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.
Районна рада є органами місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними радами.
Голова районної ради, на відміну від сільського, селищного, обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Він працює у раді на постійній основі. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою.
Основними завданнями органів самоорганізації населення визначаються
1) створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України;
2) задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг;
3) участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм [4].
Висновки. Районна рада займає неоднозначне місце в системі органів публічної влади. Представляючи інтереси громади, районна рада фактично позбавлена можливості ефективного і оперативного практичного підкріплення прийнятих рішень. Невиправдано широкі повноваження адміністрацій з одного боку та первинний, більш близький рівень до територіальної громади місцевих рад з іншого боку, робить неоднозначним місце районної ради. Проте делеговані їй повноваження та коло питань, які вирішуються виключно цим органом, обумовлюють необхідність та незамінність цього виборного органу.
Оцінюючи сучасну правову базу місцевого самоврядування в Україні, потрібно зазначити, що вона в основному відповідає загальновизнаним світовим нормам і вимогам, зокрема положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування, іншим міжнародним документам з цього питання, враховує історичний досвід розвитку місцевого самоврядування в Україні, досягнення сучасної вітчизняної та світової науки і практики у відповідній сфері. Життя незаперечно підтвердило дієздатність існуючих законів, що стосуються самоврядування, абсолютної більшості їх норм, їх позитивну роль в організації і розвитку місцевого самоврядування, тим самим у забезпеченні зміцнення демократичних засад в Україні.
Одночасно цілком природним є й той факт, що практика виявила слабкі місця, певні прогалини у законодавстві про місцеве самоврядування, які фактично притаманні кожній державі, особливо молодій незалежній державі, яка за історичними мірками робить лише перші кроки на шляху демократичного розвитку. Найбільше нарікань викликає той факт, що чинне законодавство не забезпечує реальну можливість вирішувати питання громад на місцях. Проте частина з прогалин уже знайшла законодавче врегулювання, і, сподіваємось, буде продовжуватися робота з усунення певних ускладнення у здійсненні місцевого самоврядування на практиці.
Список використаної літератури.
1. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про організацію проведення обговорення змін до Конституції України щодо децентралізації державної влади» від 17 квітня 2014 р. № 451-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/451-2014-%D1%80
2. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05 1997 (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, № 24, ст.170) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80
3. Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України: Конституційний Договір між Верховною Радою України і Президентом України від 1995 р. // www. rada. kiev. ua.
4. Закон України «Про органи самоорганізації населення» від 11.07. 2001 ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2001, N 48, ст. 254 ) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2625-14
5. Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядування, держави і громадянського суспільства. //Право України. - 2001. - № 12. -С.24-27
6. Рафальський О. Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні. Швейцарсько – український проект «Підтримка децентралізації в Україні» / О. Рафальський, С. Маліков. – К. : 2012. – 152 с.
7. .Маліков С. В. Місцеве самоврядування та регіональний розвиток в Україні / С.В. Маліков / Науково – практичний журнал. – 2013. – №2. – С.5-15
8. Чернов С. І. Бюджетний процес. – Серія: Бібліотечка керівника місцевої ради / С.І. Чернов, С.В. Клименко, М. І. Тітов [та інші]. – Х.:Фактор, 2012. – 80 с.
References.
1. Cabinet of Ministers of Ukraine (2014), Rozporiadzhennia Kabinetu Ministriv Ukrainy from 17.04.2014 # 451-p «Pro orhanizatsiiu provedennia obhovorennia zmin do Konstytutsii Ukrainy shchodo detsentralizatsii derzhavnoi vlady», available at: http: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/451-2014-%D1%80
2. The Verkhovna Rada of Ukraine (1997), The Law of Ukraine from 21.05 1997 “Pro mistseve samovriaduvannia v Ukraini”, Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy (VVR), vol. 24, p.170, available at: http: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80
3. “Pro osnovni zasady orhanizatsii i funktsionuvannia derzhavnoi vlady i mistsevoho samovriaduvannia v Ukraini na period do pryiniattia novoi Konstytutsii Ukrainy: Konstytutsiinyi Dohovir mizh Verkhovnoiu Radoiu Ukrainy i Prezydentom Ukrainy from 1995”, available at: http: www. rada. kiev. ua.
4. The Verkhovna Rada of Ukraine (2001), The Law of Ukraine from 11.07.2001 «Pro orhany samoorhanizatsii naselennia», Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy (VVR), vol. 48, p. 254, available at: http: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2625-14
5. Bordeniuk, V. (2001), “Deiaki aspekty spivvidnoshennia mistsevoho samovriaduvannia, derzhavy i hromadianskoho suspilstva”, Pravo Ukrainy, vol.12, pp.24-27
6. Rafalskyi, O. and Malikov, S. (2012), Derzhavnyi fond spryiannia mistsevomu samovriaduvanniu v Ukraini, Shveitsarsko – ukrainskyi proekt «Pidtrymka detsentralizatsii v Ukraini», Kyiv, Ukraine, p.152.
7. .Malikov, S. V. (2013), “Mistseve samovriaduvannia ta rehionalnyi rozvytok v Ukraini”, Naukovo – praktychnyi zhurnal, vol.2, pp.5-15
8. Chernov, S. I. Klymenko, S.V. Titov, M. I. and other (2012), Biudzhetnyi protses, :Faktor, Kharkiv, Ukraine, p.80.
Стаття надійшла до редакції 20.10.2014 р.
ТОВ "ДКС Центр"