УДК 35.082 : 352

 

О. В. Делія,

к. і. н., доцент, доцент кафедри управління персоналом і економіки праці,

ВНЗУ «Полтавський університет економіки і торгівлі», м. Полтава

 

ОКРЕМІ АСПЕКТИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ КАДРОВИМ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯМ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В СРСР (1917– 1930 РР.)

 

O. V. Deliya,

PhD, Lecturer of the Poltava university of economics and trade, Poltava

 

CERTAIN ASPECTS OF PUBLIC ADMINISTRATION STAFFING OF LOCAL GOVERNMENT IN USSR (1917–1930)

 

Встановлення радянської влади призвело до необхідності реформування всієї структури управління в країні. Перед новоствореною державою постала серйозна проблема дефіциту кадрів. Й досі залишається невирішеним питання: яким чином більшовицькій владі за досить короткій термін вдалося наново сформувати кадровий потенціал владних структур та ліквідувати дефіцит освічених фахівців в органах місцевого самоврядування.

На перших етапах до роботи в органах місцевого самоврядування залучались воєначальники нижчої і середньої ланок Червоної робітничо-селянської армії. Під тиском національних рухів та усвідомленням слабких позицій більшовицької влади серед населення  був розпочатий процес коренізації. 

Важливим напрямом більшовицької партійно-державної кадрової політики стало  висуванство кандидатів з  робітничо-селянського середовища для роботи у радянських владних органах.

 

Establishment of Soviet power has led to the need to reform the entire structure of governance in the country. The newly created state faced a serious problem of shortage of personnel. Until now, the question remains: how the Bolshevik power in a short time managed to re-establish the human potential power structures and eliminate the shortage of educated professionals in local government. In the first stages in the government and local authorities are working commanders of the Red Army. National movements and awareness of weakness positions of power on the ground can become a cause policy of indigenization (korenization). An important direction of the Bolshevik party and state personnel policy was the appointment to senior positions natives of workers and peasants.

 

Ключові слова: коренізація, кадрова політика, державне управління, висуванство, місцеве самоврядування.

 

Keywords: indigenization, staffing, governance, local Government.

 

 

Революційні перетворення початку ХХ століття (1917 р.), встановлення радянської влади призвело до необхідності реформування всієї структури управління в країні. II з’їзд Рад (листопад 1917 р.) закріпив усю повноту влади в країні за Радами.  Одразу перед новоствореною державою постала серйозна проблема дефіциту кадрів. До того ж класова боротьба, зведена в ранг основної рушійної сили історичного процесу; декларований злам старої державної машини; досить хитка система місцевої влади; відомі заяви про прагнення навчити кухарок управляти державою – все це не могло не викликати антагонізму між колишнім чиновницьким апаратом і новою владою.

Постановка проблеми. Ліквідація земських органів самоврядування відбувалась на підставі циркуляру Наркомату внутрішніх справ від 8 лютого 1918 року. Попри це, встановлення радянської влади не завжди супроводжувалось негайним скасуванням земств, міських дум. Останні ще декілька місяців існували паралельно із Радами. Зрозуміло, що такий стан речей був обумовлений дефіцитом управлінських кадрів на місцях, та відсутністю досвіду роботи у «новоспечених» більшовицьких керманичів. Окрім того, на думку дослідників, переважна більшість дореволюційних органів місцевого самоврядування мала широку соціальну базу в містах і селах, що не могло не враховуватись новою владою. Але й надалі у апараті Рад залишалась значна кількість службовців скасованих земських і міських управ [1].  

Й досі для дослідників залишається невирішеним питання: яким чином більшовицькій владі за досить короткій термін вдалося наново сформувати кадровий потенціал владних структур та ліквідувати дефіцит освічених фахівців в органах місцевого самоврядування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Більшовицька кадрова політика раннього періоду опинилась у спектрі дослідницької оптики представників сучасних наукових шкіл близького зарубіжжя: Н.  Смагулова, Н.  Дудкіної, Д. Гюль, В. Кузьміної, І. Павлової, О.  Чистякова та ін. Вітчизняними науковцями вивчення радянської кадрової політики відбувалось здебільшого у національно-історичному контексті (С.  Кульчицький, К. Лобач, Н. Литвин). Попри вагомі напрацювання у царині студіювання кадрової політики у перші десятиліття встановлення радянської влади проблема формування кадрового потенціалу органів місцевого самоврядування потребує детального висвітлення.

Метою нашої публікаціє є спроба окреслення стрижневих тенденцій та наслідків державної політики у сфері кадрового забезпечення; аналіз радянських кадрових технологій в органах місцевого самоврядування радянських республік.

Виклад основного матеріалу. Через нестачу власних кваліфікованих кадрів радянська влада до самого кінця 20-х років була ще змушена миритися з переважанням в державному апараті старої інтелігенції. За даними дослідників, на ранніх етапах становлення радянської системи місцевих органів влади (1920 р.) представники «старої» інтелігенції становили 18,4 % серед делегатів повітових і 30 % губернських з'їздів Рад. Службовці – 28,2 % членів губернських і 26,4 % повітових та міських виконкомів. У 1922 р. службовці складали 43,7 % членів виконкомів Петроградської губ. і 44,1 % в цілому по РРФСР, у складі міськрад їх було понад 40 %. У складі органів Рад «службовців» на 1929 р. налічувалося в середньому 30-40%. Лише після того, як була запущена і стала давати перші результати машина для продукування «робітничо-селянської інтелігенції», небезпека опинитися перед обличчям масової опозиції з боку інтелектуальної верстви зникла, і небажані елементи у кадровому складі місцевих органів влади стали поступово зникати [2]. 

Для подолання дефіциту освічених, компетентних фахівців-управлінців у владних структурах, на перших етапах до роботи в органах місцевого самоврядування залучались воєначальники нижчої і середньої ланок Червоної робітничо-селянської армії. Вони, власне, й склали кадровий кістяк влади на місцях.

Згодом, під тиском національних рухів та усвідомленням слабких позицій більшовицької влади серед населення національних окраїн, рішенням XII з’їзду РКП(б) (1923р.) був розпочатий процес коренізації партійного і державного апарату в національних республіках. Коренізація полягала в залученні національних кадрів до державного управління.. Оскільки переважна більшість новостворених держав  не мали ні свого робочого класу, ні інтелігенції, до керівництва були залучені дуже різношерсті елементи. Тут більшовики змушені були порушувати принципи «диктатури пролетаріату» на користь національної рівноправності, знижуючи вимоги до освіченості і професіоналізму управлінців. Нерідко коренізація здійснювалась методом процентного заміщення посад, коли апарат установи чисто механічно заповнювався на певний відсоток працівниками з корінного населення.  

Результати перших перевиборів на територіях союзних утворень до органів місцевої влади дозволили систематизувати роботу із кадровим складом місцевих органів. Так, національний склад органів місцевої влади Татарської АРСР за результатами  виборів 1924–1925 рр.: в сільрадах було 48,3% татар, в волосних виконкомах –  52%, в кантонних виконкомах – 54,3%, міськрадах –31,4%, ТатЦВК  – 58,9%. Проте вже через рік  (1925–1926 р.) членами волосних виконкомів були тільки 50,5% татар, міськрад відповідно – 26,2%, ТатЦВК – 55,1%. Лише в кантонних виконкомах спостерігалось підвищення чисельності татар на 0,2%, в сільрадах  –  на 0,8%. У 1929 році питома вага білорусів в адміністративних установах республіки склала 51,3%, в господарських – 30,8%, в судових – 26,3% і в земельних –59,5%. У 1930 р. керівний склад республіканських органів Казахської АРСР був коренізований  на 35,5 %, на місцях цей показник був вищий [3].   

Суттєвою перешкодою на шляху здійснення державного управління та  продуктивній діяльності органів самоврядування на рівні низових органів місцевої влади в іншомовних національних утвореннях став мовний бар’єр, який було вкрай складно подолати за відсутності підготовлених кадрів. Загалом низький рівень культурного розвитку багатьох народів колишньої Російської імперії, які  не мали свого літературної мови, своєї писемності; в багатьох мовах була відсутня сучасна політична і правова термінологія, відіграв значну роль у гальмуванні процесу коренізації. До того ж новій владі потрібно було швидко долати технічні, матеріальні труднощі: створювати інфраструктуру, закуповувати необхідне обладнання для тиражування документів тощо. На заваді вказаним процесам ставала й сумнозвісна великоросійська шовіністична позиція низки новопризначених службовців, успадкована ще з царських часів.

Цього часу важливим напрямом більшовицької партійно-державної кадрової політики стало  висуванство кандидатів для роботи у радянських владних органах. У рішеннях XIV і XV з'їздів, XV, XVI конференцій ВКП ( б), квітневого Пленуму ЦК 1928 р., в постанові ЦК ВКП (б ) від 7  травня 1927 «Про завдання партії в справі висування робітників і селян в держапарат» були визначені основні напрями політики висуванства. Розвиток висуванства мав відбуватись на засадах державного планування, посилення ролі Рад, профспілок у створенні резерву кадрів, за участі широкого загалу трудящих у підборі кандидатур на висунення, пошуку нових форм допомоги та закріплення нових кадрів на керівних постах. «Висуванцями» зазвичай були позапартійні робітники і селяни, залученням яких планувалось укріпити зв'язок між владними радянськими установами та народними масами.

Сучасними дослідниками (Новосельцева Т.) запропонована періодизація політики висуванства. Під час першого періоду (1921 – 1926 рр.) були опрацьовані різні форми і методи висування, визначені сфери управління, де могли застосувати свої сили висуванці, які не мали спеціальної освіти.  Особливістю даного етапу була також значна кількість «висуванців» з числа селянства, тим самим влада давала можливість відчути останнім свою безпосередню участь у політичному процесі, значно зміцнюючи соціальну базу радянської влади. Процес «висуванства» охопив також жіночий загал, національні меншини у зв’язку із тим, що ця частина населення раніше не брала участі у будівництві радянської влади. Для того щоб жінки-делегатки могли отримати практичний управлінський досвід  владою в 1923 р. була зроблена спроба впровадити на місцях систему практикантства. У положенні ВЦВК «Про роботу серед жінок» наголошувалось на необхідності практичної діяльності делегаток у радянському державному будівництві. Активістки прикріплялися з правом дорадчого голосу до секцій міських і районних Рад, правлінь профспілок, президіям місцевих виконавчих комітетів.

За партійними директивами,  жінки-висуванці мали бути членами або кандидатами у члени ВКП(б), брати діяльну участь у громадській роботі, володіти певним практичним досвідом у прийнятті рішень. Попри це висуванці із числа жінок не посіли важливих місць в управлінській ієрархії, виконуючі другорядні, обслуговуючі функції. Активістки постійно зустрічали недовіру з боку керівництва.  

1927–1931 роки стали часом найбільшого розвитку висуванства. У цей період тривав процес формування, зміцнення і подальшого розширення соціальної групи управлінців-висуванців. Наявність висуванців в управлінському апараті на місцях, а також їх розміщення всередині нього компактними групами дозволило влади встановити над ним суворий політичний контроль. Районним виконкомам і відділам окружних виконкомів ставилося в обов’язок вести персональний облік і керувати роботою висуванців через оформлення особових справ, характеристик, звітів про роботу тощо. Особливо складно було забезпечити робітниками найчисельнішу ланку місцевої влади: волосні виконкоми та сільські Ради. Для підготовки службовців на місцях з 1920 р. розпочали роботу короткострокові партійні курси, курси інструкторів та волосних секретарів. У 1924р. лави радянських службовців поповнили випускники радянських партійних шкіл. Слухачі факультетів, курсів перепідготовки отримували певні соціальні пільги: скорочений робочий день, під час навчання держава надавала безоплатне житло, харчування, проїзд до місця навчання, навчальну літературу. Серед високопоставлених висуванців практикувалися індивідуальні форми навчання. Таким чином влада підтримувала нових радянських управлінців, створюючи їм умови для отримання знань і підвищення кваліфікації і відкриваючи перспективи подальшого просування по службі [4].   

Вікову структуру групи визначала переважно молодь віком до 35 років (60  %), саме ця вікова група спрямовувалась на роботу до повітових, сільських та районних органів влади. Губернський, окружний, міський рівні управління забезпечували «висуванці старшого віку».

 

Таблиця 1. Слухачі та навчальні заклади підготовки кадрів в СРСР (1928р., 1931р., 1932р.) [5]

 

 

Висновки та перспективи подальших досліджень. Система Рад депутатів трудящих вчилась державній владі та управлінню методом спроб і помилок, що супроводжувалось не тільки досягненнями, але й неминучими прорахунками. Беззаперечно, політикою коренізації був покладений початок формуванню національних еліт. Позитивним моментом  тогочасної кадрової політики було те, що в ході висування і просування службовими сходами, в процесі практичної діяльності сформувався прошарок професійних управлінців, котрі мали кваліфікацію, здатних вирішувати складні, масштабні завдання.

У той же час масове висунення робітників і селян без відповідної підготовки та навчання призвело до різкого зниження культурно-освітнього рівня відповідальних працівників місцевого самоврядування і подальшому зміцненню тоталітарної системи. Крім того, висуванці не завжди витримували тягар влади. Швидко стала розвиватися система привілеїв, поділ на «низи» і «верхи». «Призначенство» і «перекидання» призводили до того, що на відповідальних посадах опинялися люди, не знайомі з місцевими умовами та специфікою галузей управління. Часто вони не користувалися довірою громадян. Призначенці, в свою чергу, не відчували відповідальності перед населенням за свої дії, оскільки несли відповідальність лише перед вищими інстанціями.

 

Література.

1. Местное самоуправление – проблемы и перспективы / Под редакцией М.  Б.  Горного. Приложение к журналу "Северная Пальмира". – СПб. : [б.и.],   1997. – 203с.

2. Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: Учебное пособие. / Коваленко Н. Е. – СПб. : Изд-во СПбГУЭФ, 2008. – 296 с.

3. Чистяков О. И. Коренизация государственного аппарата национальных районов в первые годы советской власти /  Чистяков  О. И.
 //Правоведение. –1965. – № 1. –С. 164 – 168

4. Коваленко С.В. Женское общественное лидерство и гендерные стереотипы (уроки 20–30-х годов ХХ века) / С. В. Коваленко // Вестник Тихоокеанского государственного экономического университета. – 2008. – №3. – С.79–89.

5. СССР в цифрах (1934). – М. : Союзоручет, 1934. – С.130.

 

References.

 1. Mestnoe samoupravlenye – problemy y perspektyvy   [ Local government – problems and perspectives] (1997), St. Petersburg,   Russian

2. Kovalenko N.E. (2008), Mestnoe samoupravlenye kak forma demokratyy [Local government as a form of democracy],  SPbHUEF, St. Petersburg,   Russian

3. Chystyakov O. Y.  (1965), “Indigenization of the state apparatus national regions in the first years of Soviet power”, Pravovedenye,vol. 1,pp. 164 – 168.

4. Kovalenko S.V. (2008)  “Women's civic leadership and gender stereotypes (lessons 20-30-years of XX century)”, Vestnyk Tykhookeanskoho hosudarstvennoho эkonomycheskoho unyversyteta,vol.3, pp. 79–89.

5. SSSR v tsyfrakh [USSR in figures] (1934),  Soyuzoruchet, Moscow, Russian.

 

Стаття надійшла до редакції 14.03.2014р.