Українською | English

НАЗАДГОЛОВНА


УДК 351

 

М. В. Сіцінська,

к.держ.упр.,

доцент кафедри державного управління і менеджменту

Національної академії державного управління

при Президентові України

 

АНАЛІЗ МІЖНАРОДНИХ ЗОБОВЯЗАНЬ УКРАЇНИ ІЗ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕМОКРАТИЧНОГО ЦИВІЛЬНОГО КОНТРОЛЮ НАД БЕЗПЕКОВИМ СЕКТОРОМ ДЕРЖАВИ

 

АN ANALYSIS OF INTERNATIONAL OBLIGATIONS OF UKRAINE IS FROM PROVIDING OF DEMOCRATIC CIVIL CONTROL ABOVE SECTOR OF SAFETY OF THE STATE

 

Анотації. У статті аналізуються міжнародні зобов’язання із забезпечення демократичного цивільного контролю над безпековим сектором держави.

Ключові слова. Демократичний цивільний контроль, безпековий сектор держави, міжнародні зобов’язання.

 

Annotation. In the article international obligations are analysed from providing of democratic civil control above the sector of safety of the state.

Keywords. Democratic civil control, sector of safety of the state, international obligations.

 

 

Постановка проблеми. Сучасний світ, глобалізований, надшвидкий і занурений у паралельну, “віртуальну ” реальність соціальних комп’ютерних мереж, піддає випробуванню традиційні цінності та інститути людства. Однак традиції можуть цілком успішно існувати і в такому світі, не лише адаптуючись до потреб часу, а й змінюючи його, залишаючись якорем для мільйонів людей або й цілих суспільств. Успіх тут залежить від носіїв таких сучасних традицій: наскільки ці люди можуть бути модерними, жити в унісон із часом і його вимогами, але не розчинятися в ньому й залишати цінності, які вони обстоюють, бути полюсом притягання для інших.

Цивільний контроль над військовими формуваннями та правоохоронними органами є важливою складовою будь-якого  демократичного суспільства. Для України забезпечення чіткого виконання Закону України Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави  та міжнародних зобов’язань у цій сфері – це не вимога сьогодення, а стратегічний напрям розвитку держави на тривалу перспективу. За 20 років незалежності в Україні утворено мережі державних і громадських інституцій, що виконують функції цивільного контролю за діяльністю силових структур. Це своєрідний фундамент, на основі якого є можливість з часом створити дійсно ефективну систему демократичного цивільного контролю у сфері державного управління сектором безпеки і оборони. Нажаль термін демократичний цивільний контроль сьогодні трактується досить вузько – він сприймається як право доступу до інформації про діяльність силових структур, право органів державної влади проводити ревізії та перевірки у військових формуваннях та правоохоронних органах, та нагляд за дотриманням прав людини. Водночас, поза увагою залишаються інші складові терміну демократичний цивільний контроль, насамперед, цілеспрямування, керівництво, власне державне управління в широкому сенсі, що включає відповідальність цивільних за забезпечення ефективності сектору безпеки і оборони держави. На думку міжнародних  незалежних експертів, Україні ще не вдалося побудувати повноцінну систему демократичного цивільного контролю, з чітким розмежуванням і відповідальності між органами державної влади, цивільними та військовими. Сучасний стан демократичного цивільного контролю над без пековим сектором держави не можна визнати задовільним, оскільки порушується один із його основних принципів – відповідальність цивільних за рівень ефективності силових структур.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Сьогодні щоб забезпечити дієвий демократичний цивільний контроль над безпековим сектором держави можна лише тоді, коли в суспільстві є достатнє число незалежних експертів, науковців в галузях державного управління, військових, правових наук компетентних у військових питаннях. Вагомий вклад в розробку вищезазначеної тематики та теоретичне обґрунтування демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією держави внесли публікації відомих вчених: В.Ліпкана , В.Рижиха, Г.Ситника, А.Семенченка, В.Шишоліна, В.Шамрая та інших.

Мета статті. Проаналізувати міжнародні зобов’язання України із забезпечення демократичного цивільного контролю над безпековим сектором держави.

Виклад основного матеріалу. Міжнародні зобов’язання України у сфері демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами можна умовно поділити на загальні та спеціальні.  Загальні зобов’язання стосуються всієї сфери безпеки, в т.ч. діяльності правоохоронних органів; спеціальні – правоохоронних органів безпосередньо. Оскільки сфера внутрішнього правопорядку є тією частиною суверенітету, до якої жодна держава не бажає допускати надмірного втручання третіх сторін, то міжнародний правовий доробок у цій сфері містить переважно зобов’язання політичного характеру та загальні принципи.

Україна має міжнародні зобов’язання у сфері демократичного контролю над правоохоронними органами в рамках членства та співробітництва з ООН, ОБСЄ, Радою Європи, НАТО та ЄС.

Зобов’язання в рамках членства в ООН. Головним зобов’язанням держави в цій частині є зобов’язання поважати права людини, що випливає із Загальної декларації прав людини (1948р.) [2] та ратифікації Україною таких документів юридично обов’язкового характеру, як Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (1966р.) [5], Міжнародна Конвенція про ліквідацію усіх форм расової дискримінації (1965р.) [6] та Конвенція проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання (1984р.)

Зобов’язання в рамках членства в ОБСЄ. Документи ОБСЄ мають переважно політично обов’язковий характер для країн, що їх прийняли. Норми, що стосуються демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами, містить, зокрема, Документ Копенгагенської наради Конференції з людського виміру Наради безпеки і співробітництва в Європі (1990р.). [1]. У Документі йдеться про те, що війська і поліція повинні контролюватися цивільними органами та бути їм підзвітними (п.5.6 глави 1). Головним документом у сфері цивільного демократичного контролю над правоохоронними органами є  Кодекс поведінки з політично-правових аспектів безпеки, прийнятий у рамках Будапештського документа 1994р. “У напрямі справжнього партнерства в новій ері”. Кодекс передбачає наступне:

встановлення демократичного парламентського контролю над військовими, воєнізованими формуваннями і силами внутрішньої безпеки, а також над службами розвідки і поліцією є невід’ємною складовою стабільності і безпеки (п.20); названі формування повинні контролюватися демократичними органами, створеними відповідно до Конституції, і бути підзвітними їм (п.21); збройні сили мають бути політично нейтральними (п.23); держави-учасниці зобов’язані забезпечити захист прав людини військовослужбовцям, а також співробітникам правоохоронних органів (п.32).

У квітні 2003р. прийнятий документ, що передбачає обмін інформацією стосовно Кодексу поведінки з політично-правових аспектів безпеки [4]. Згідно з цим документом, держави-учасниці зобов’язуються обмінюватися інформацією про: конституційно визначені процедури із забезпечення ефективного демократичного контролю над військовими, воєнізованими формуваннями, силами внутрішньої безпеки, розвідкою і поліцією (п.3а); конституційно визначені структури, що забезпечують такий контроль (п.3b); роль і завдання військових, воєнізованих формувань і сил внутрішньої безпеки, а також механізми контролю за тим, що вони діють винятково у межах, передбачених Конституцією (п.3c).

Зобов’язання в межах членства в Раді Європи. Юридично обов’язковим міжнародним зобов’язанням України, що стосується, серед багатьох інших, і правоохоронної сфери, є зобов’язання поважати права людини, що випливають з Європейської Конвенції про захист прав і основних свобод людини (1950р. – ратифікована 17 липня     1997 р.).

Зобов’язання в рамках співробітництва Україна- НАТО. Документи, що розробляються в межах співробітництва Україна-НАТО, відбивають проблеми встановлення демократичного цивільного контролю над силовими (в т.ч. правоохоронними) структурами, можливо, найбільш повною мірою. Вони містять як зобов’язання загального характеру, так і конкретні заходи, що їх зобов’язалася вжити Україна у сфері забезпечення демократичного цивільного контролю над силовими структурами.

Зобов’язання загального характеру – зміцнення верховенства права, сприяння розвитку демократії, забезпечення прав людини – визначає Хартія про особливе партнерство між Україною та Організацією Північноатлантичного договору від 9 липня 1997р., що є політичним документом (стаття 2).

Зобов’язання загального характеру містить також План дій Україна-НАТО від 22 листопада 2002р. – схвалений рішенням Державної ради з питань Європейської і Євроатлантичної інтеграції України № 2 від 6 лютого 2003 р.

Водночас, у документі йдеться про реформування правоохоронних органів України та забезпечення дотримання ними (як і всіма державними структурами) принципу верховенства права (розділ І); визначаються головні принципи реформування оборонного і правоохоронного секторів та перетворення оборонних і правоохоронних структур на демократично контрольовані й ефективні організації (розділ II). Передбачається: зміцнення співпраці військових формувань з Парламентом і посилення парламентського контролю, підвищення ролі цивільних осіб у прийнятті рішень у сфері безпеки (ціль ІІ.А.2); боротьба з корупцією і незаконною економічною діяльністю, в т.ч. – через діяльність правоохоронних органів (ціль I.1.A.8).

Цільовий План Україна-НАТО на 2003р., [11] розроблений у рамках Плану дій Україна-НАТО, мав на меті зміцнення цивільного контролю над ЗС України та сферою безпеки в цілому (ціль І.1.А.7), що передбачало прийняття закону про демократичний цивільний контроль над ЗС та іншими військовими формуваннями України, а також підготовку цивільних службовців для правоохоронних органів.

Цільовий План Україна-НАТО на 2004р. [12] розширює обсяг конкретних зобов’язань України за рахунок більшої уваги до забезпечення демократичності процесу виборів Президента України, зокрема, досягнення “неупередженості до кандидатів з боку органів державної влади, і службових осіб цих органів” (Ціль І.1.А.1). Також передбачається розширити взаємодію з Радою Європи з питань “забезпечення незалежності суддів, у т.ч. у відносинах між органами прокуратури та судами” (Ціль І.1.А.2), а також з іншими міжнародними інституціями з питань “забезпечення основних прав людини і громадянина, свободи ЗМІ та реалізації принципу верховенства права”(Ціль І.1.А.3).

Цільовий План Україна-НАТО на 2008 р., [13] який був  підписаний 01.04. 2008 р., у документі йдеться про європейську та євроатлантичну інтеграцію, яка полягає у послідовному процесі зміцнення національної безпеки, поступальному економічному розвитку, утвердженні цінностей демократії, прав і свобод людини, активному, цілеспрямованому та неухильному зближенні з ЄС та НАТО відповідно до Закону України “Про основи національної безпеки України”.

Цільовий План Україна-НАТО на 2009 р., [14] який був підписаний 02.03. 2009р., у якому Україна поділяє цілі політики партнерства НАТО та зобов'язується брати активну участь у заходах Програми НАТО «Партнерство заради миру» (ПЗМ) згідно з Рамковим документом Партнерства заради миру, підписаним у 1994 році. Метою участі України у зазначених заходах є використання досвіду і допомоги НАТО у питаннях реформування сектору оборони і безпеки. Україна повинна продовжувати здійснювати заходи, спрямовані на досягнення належного рівня військової взаємосумісності із збройними силами держав - членів НАТО та поглиблення співробітництва в інших сферах.

Зобов’язання у рамках співробітництва Україна-ЄС. План дій Європейського Союзу у сфері юстиції і внутрішніх справ містить окремий розділ про співробітництво у правоохоронній сфері (розділ 3.3. – також план погоджений на IV засіданні Комітету з питань співробітництва між Україною та Європейським Союзом від 12 грудня      2001 р.).

22 жовтня 2003р. затверджений Графік дій ЄС щодо України у сфері юстиції і внутрішніх справ [7]. Ці документи не містять безпосередніх згадок про цивільний демократичний контроль над правоохоронними органами, але в них ідеться про запровадження європейських стандартів у правоохоронній сфері та акцентується увага на  захисті персональних даних – проблемі, що законодавчо в Україні поки що не врегульована [8].

12 лютого 2005 року був схвалений Кабінетом Міністрів України План дій Україна-Європейський Союз, де міститься окремий (розділ 2.1. – що до посилення стабільності та ефективності що забезпечують демократію та верховенство права), та подальшого  удосконалення  законодавчої  бази  та  практики у сфері утримання під  вартою,  зокрема,  досудового  утримання  під вартою,   з   метою  ефективного  вирішення  проблеми  незаконного утримання під вартою,  умов перебування під вартою та  неналежного поводження  з  затриманими  з  боку  правоохоронців,  у тому числі шляхом забезпечення навчання. Виконання рекомендацій Європейського комітету щодо запобігання тортурам [9].

Висновки. Проведений нами аналіз пакету міжнародних нормативно-правових та інших документів, до яких приєдналася Україна, свідчить, що вони встановлюють наступні головні принципи діяльності національних правоохоронних органів: верховенство права, забезпечення прав людини і громадянина, прозорість діяльності, підзвітність і підконтрольність відповідним органам держави та структурам громадянського суспільства, деполітизація.

У цілому, з національного законодавства та міжнародних зобов’язань України у сфері демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами випливає, що Україна зобов’язалася дотримуватися універсальних міжнародних принципів у цій сфері. Співвіднесення цих принципів з результатами аналізу національного законодавства показує, що Україна формує внутрішню нормативно-правову базу демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами загалом відповідну міжнародним вимогам і міжнародним зобов’язанням держави. Водночас, уже на рівні Конституції України та базових законодавчих актів у сфері цивільного контролю закладені реальні системні передумови для порушення демократичного балансу повноважень і відповідальності гілок влади з питань

контролю над правоохоронними органами через фактичне надання Президенту України можливості виключного впливу на керівництво правоохоронних органів.

Перспективи подальших досліджень цієї проблематики на наш погляд, є удосконалення правових механізмів взаємодії між суб’єктами цивільного контролю та безпековим сектором держави.

 

Список використаної літератури.

1. Документ Копенгагенської наради Конференції з людського виміру наради безпеки і співробітництва в Європі (1990р.);

2. Загальна декларація прав людини (1948р.);

3. Європейська Конвенція про захист прав і основних свобод людини (1950р.);

4. Кодекс поведінки з політично-правових аспектів безпеки, прийнятий у рамках Будапештського документа 1994р.;

5. Міжнародний пакет про громадянські політичні права (1966р.);

6. Міжнародна Конвенція про ліквідацію усіх форм расової дискримінації (1965р.)

7. План дій Європейського Союзу 12.12.2001р.;

8. План дій Україна-Європейський Союз 22.10.2003р.;

9. План дій Україна-Європейський Союз 12.02.2005р.

10. Хартія про особливе партнерство між Україною та Організацією Північноатлантичного договору від 9 липня 1997р.;

11. Цільовий План Україна-НАТО на 2003р.;

12. Цільовий План Україна-НАТО на 2004р.;

13. Цільовий План Україна-НАТО на 2008 р.;

14. Цільовий План Україна-НАТО на 2009 р.;

Стаття надійшла до редакції 15.09.2011 р.

 

ТОВ "ДКС Центр"