УДК 354:65.014.1.477

 

В. М. Ємельянов,

 к.т.н.,

Чорноморський державний університет імені Петра  Могили

 

РОЗВИТОК РІЗНОМАНІТНИХ АСПЕКТІВ СПІЛЬНОЇ РИНКОВО ОРІЄНТОВАНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВИ ТА БІЗНЕСУ НА ВСІХ РІВНЯХ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ

 

Анотація. Обґрунтовано особливості нових інституційних взаємовідносин у якій до традиційних управлінських структур було долучено терміново створені необхідні складові ринкової інфраструктури. Проведено аналіз наявності проблем із функціонерами органів державного управління і місцевого самоврядування в українському суспільстві та сусідніх держав.

 

Annotation. Grounded the features of new institute  mutual relations in which to the traditional administrative structures were attached quickly created necessary constituents of market infrastructure. The analysis of presence of problems is conducted with of organs of state administration and local self-government in Ukrainian society and the neighbouring states.

 

Ключові слова: Аспект, бізнес, громадянське суспільство, державне регулювання, інституційні взаємовідносини, регіон, ринок.

 

 

Вступ

Поступові і досить суттєві трансформації адміністративного апарату нашої держави, успадкованого ще від радянських часів, ще, однак, не привели до утворення ефективної публічної адміністрації в сучасному європейському розумінні цього поняття.

Це пояснюється тим, що більшість змін, які відбулися протягом останнього десятиліття, не відзначалися системністю і продуманістю, а були продиктовані спонтанними потребами швидкого створення і налагодження функціонування загальнодержавної системи управління в нових ринкових умовах на основі використання традиційних структур і досвіду соціального управління. При цьому консервативні прагнення і традиції, носіями яких залишались службовці попередньої командно-адміністративної системи, або об’єктивно гальмували і продовжують гальмувати еволюційний розвиток у напрямку ринкових орієнтирів лібералізованого громадянського суспільства, або навіть намагаються спрямувати його в напрямку реставрації звичних структур і методів державного управління.

Аналіз останніх наукових досліджень.

Проблеми державного регулювання розвитку регіонів досліджуються як зарубіжними, так і вітчизняними вченими. Серед зарубіжних науковців слід відмітити праці П. Самуельсона, А. Сміта, І. Фішера, Д. Хікса, У. Шарпа; вітчизняних – О.М. Алимова, П.Ю. Бєленького, М.П. Бутка, М.І. Долішнього, О.О. Єрошкіної, О.М. Іваницької, О.В. Іванченко, В.Ю. Керецман, М.Х. Корецького, Ю.Б. Коротича, О.П. Крайника, М.А. Латиніна, А.С. Лисецького, О.Г. Топчієва, та інших. Так, зокрема, сутність, основні напрямки, пріоритети державної регіональної політики визначили М.М. Миколайчук та Д.В. Нехайчук.

Постановка завдання

– обгрунтувати особливості нових інституційних взаємовідносин у якій до традиційних управлінських структур було долучено терміново створені необхідні складові ринкової інфраструктури;

– провести аналіз наявності проблем із функціонерами органів державного управління і місцевого самоврядування в українському суспільстві та сусідніх держав.

Результати

Треба розуміти, що функції державного управління із набуттям Україною незалежності  великою мірою ускладнились у зв’язку з розвитком різноманітних аспектів спільної ринково орієнтованої діяльності держави, бізнесу і громадянського суспільства на всіх рівнях державного регулювання – макро- (загальнодержавному), мезо- (галузевому, секторальному, регіональному) і мікроекономічному (окремі суб’єкти підприємницької діяльності).

Усе це відбулося в зв’язку з виникненням, становленням і розвитком складної системи нових інституційних взаємовідносин, у якій до традиційних управлінських структур було долучено терміново створені необхідні складові ринкової інфраструктури. Цими змінами була продиктована поява жорстких і різноманітних вимог до апарату державного управління, до якості генерованих і реалізовуваних ним рішень, до рівня роботи регулюючих органів, до професіоналізму, різносторонньої освіченості та компетентності державних службовців, які переважно не змогли дати динамічну і адекватну відповідь на нові вимоги суспільства.

Наслідками цього слід вважати цілий комплекс розбіжностей між бажаним станом публічного адміністрування в Україні загалом, щодо великого, середнього і малого підприємництва зокрема та кращими світовими зразками державного управління. 

Сьогодні до цих наслідків варто зарахувати такі негативні оцінки як « неспроможність ініціювати та впроваджувати реформи, вирішення багатьох публічних завдань у режимі «гасіння пожеж», надмірна централізація, неповага до людини, корупція та бюрократизація, закритість від суспільства та непідконтрольність суспільству, неефективне використання публічних ресурсів» [9, с. 79]. Саме цим пояснюється те, що «більшість населення України відчуває на собі незадовільні наслідки некомпетентного менеджменту, неякісного та несвоєчасного надання державно-управлінських послуг» [6, с. 3], що « владні структури діють емпірично, вельми нераціональним засобом спроб і помилок» [3, с. 102], а у багатьох службовців « в Україні, на жаль, не вистачає тільки одного ресурсу – морального» [8, с. 123].

Численний перелік таких нищівних оцінок, висловлених науковцями, політиками, експертами-практиками, журналістами та іншими зацікавленими особами можна було б продовжити, однак це  не є метою даного дослідження. Ми спробуємо знайти причини визначеної вище неадекватності запитів суспільства і готовності посадовців різних рівнів і сфер діяльності до їх задоволення.

У зв’язку з цим доцільно звернути увагу на дуже важливий чинник, який, на наш погляд, дуже влучно був сформульований автором праці  [1, с. 27]  «Якщо ........ державні службовці не знатимуть основної мети діяльності державних інституцій, органів державного управління на певному відтинку розвитку суспільства, то їхні дії будуть позбавлені логіки, наступності, буде втрачено точку відліку для  вибору найкращої альтернативи».

Отже, відсутність загальнодержавної мети, розмитість цілей та орієнтирів діяльності, ідеології управління і стратегії розвитку, характерні для транзитних економік більшості постсоціалістичних країн, можна вважати головною причиною незадовільного управління і його незадовільних результатів у багатьох сферах діяльності українського суспільства загалом та в реформуванні національного господарства і розвитку сфери підприємництва зокрема.

Підтвердженням цього висновку може служити наявність аналогічних проблем із функціонерами органів державного управління і місцевого самоврядування не тільки в українському суспільстві, а притаманність проблемних питань і недоліків службовцям більшості сусідніх держав, що виявляється в процесі навіть поверхневого аналізу наукових і аналітичних публікацій.

Так, батько ринкових реформ у сусідній Польщі, Лєх Бальцерович, відповідаючи в одній із своїх праць на запитання про те, чого держава не здатна добре чинити, дав наступну відповідь-оцінку: « вона цілковито не в стані добре здійснювати численні регулювання на користь окремих галузей виробництва чи підприємств. Цьому перешкоджають обмеженість знань державних службовців та політиків» [2, с. 281]. У цій же роботі Л. Бальцерович, окреслюючи «невидиму руку» ринку як анонімний механізм, який «за самою його суттю неможливо корумпувати», підкреслив, що «натомість «видима рука» політика чи службовця, яка роздає концесії, ліцензії та інші перепустки до зиску, не вільна від загрози корупції» [2, с. 165].

Групою експертів – авторів дослідження і порівняльного аналізу стосунків між чиновниками і населенням у чотирьох східноєвропейських країнах (Чехії, Словаччині, Болгарії та Україні) було зафіксовано, що в Україні 89% респондентів відмітили різке погіршення якості роботи чиновників [12, р. 11], а також назвали найвищі показники щодо необхідності використання в спілкуванні з ними знайомств (90%), дрібних подарунків (91%), дорогих подарунків і хабарів (81%) [12, р. 12].

Однак, незважаючи на такий стан публічного адміністрування, кожен суб’єкт підприємницької діяльності має право на «належне урядування», що в ширшому розумінні визначають право кожного суб’єкта підприємництва (як фізичних, так і юридичних осіб) на неупереджене, чесне вирішення його справи за обґрунтований проміжок часу. При цьому воно включає наступні права:

-      бути вислуханим до прийняття будь-якого рішення, яке може негативно вплинути на його господарський стан і ринкову позицію;

-      отримати доступ до матеріалів справ, рішень і регуляторних актів, які його стосуються;

-      отримати від СРВ відповідні обґрунтування щодо доцільності і правомірності прийнятих рішень та регуляторних актів, включаючи аналіз регуляторного впливу (АРВ);

-      отримати гарантії держави на відшкодування збитків, завданих діями СРВ, виконавчими та контролюючими органами і їх функціонерами при неналежному виконанні ними наданих повноважень і функцій.

Зазначені права повинні бути закріплені на законодавчому рівні та стосуватися всіх СРВ, виконавчих і контролюючих органів державного управління, місцевого самоврядування, органів корпоративного управління та їх функціонерів.

Безсумнівна необхідність удосконалення функціонування системи відносин в рамках «влада – підприємство» робить доцільним аналіз такого невід’ємного елементу будь-якої соціально-економічної системи як «посадовець» поза традиційно сформованими і усталеними ідеологічними стереотипами і стандартами, що  вимагає певного екскурсу в історію виникнення і формування вимог до цієї соціально-професійної групи людей.

Інтерес до професійних вимог, менталітету та культури чиновників будь-якої епохи пояснюється тим, що, на відміну від інших соціальних груп людських спільнот певного державного утворення, чиновники відповідають за поточне управління життям цих спільнот в рамках держави, її регіональних чи галузевих суспільних підсистем, їх складових підприємств.

Визнаючи надважливу роль чиновництва в управлінні поточними справами в державі, правителі древнього Китаю ще у 1115 році до народження Христа добирали для цього людей, використовуючи стандартизовані тести, ставлячи собі мету, сформульовану дещо пізніше Конфуцієм (551-479 до Христа): «Дбай про добрих і відповідальних чиновників, вибачай незначні помилки, зрештою, відзначай людей здібних і з характером» [5 , с.64].

Подібні негативні оцінки державних службовців були досить розповсюдженими у відповідній літературі всіх епох і народів. Паралельно з цим формувались і позитивні характеристики, яким, на думку авторів, повинні були відповідати чиновники, які від імені держави виконували функції управління життям посполитих людей.

Згаданий уже Конфуцій стверджував, що «обіймати посади» і управляти «темним людом» покликані державні службовці, для яких характерні такі риси, як «ввічливість», «доброта», «поміркованість», «відповідальність за слова і вчинки», «лояльність», «ретельність», «послідовність», «гідність», «володіння собою», «великодушність», «старанність» [5, с. 64]

Древньоримський вчений і письменник Марк Теренцій Варрон (116-27 до Христа) радив підбирати для управління рабами людей, які володіють такими рисами як «грамотність», «досвід роботи», «спеціальна підготовка», «знання економіки», «добрий характер», «серйозність» [7, с. 45].

У демократичній спільноті ацтеків (16 ст. н. е.) до виконання почесних і впливових владних функцій у якості урядників-керівників або членів ради клану залучались кращі воїни, мисливці, землероби і ремісники але обов’язково «мудрі», «хитрі», «статечні», «умілі» і «навчені».

Насамкінець, звернемо увагу на той факт, що в Законі України «Про державну службу» [4], яким легітимізовані вітчизняні вимоги до українських державних посадовців, є статті, що регламентують поведінку службовця. Зокрема стаття 3 «Основні принципи державної служби», окрім традиційних «професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі» наголошує на «пріоритеті прав людини і громадянина», а також на необхідності «дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян».

Із наведених прикладів цілком очевидним стає факт, що людство на всіх етапах свого розвитку прекрасно розуміло, якими повинні бути і яким вимогам повинні відповідати державні чиновники тієї чи іншої епохи. Виникає, однак, запитання чому ж ці чиновники у всі віки і епохи незадовільно виконують відшліфовані часом, досвідом, переконаннями і наукою вимоги?

Головними причинами такої ситуації багато західних експертів вважають саму природу владних органів управління та їх персоналу, для яких є властивим феномен «закритого професіоналізму» [7, с. 186] з такими негативними сторонами як «негнучкість, конформізм, спротив новаціям», наявністю «професійних стандартів, на кшталт методологічних правил», якими «можна легко пожертвувати ради інтересів збереження і примноження особистих привілеїв, збільшення винагороди і захисту поля професійної діяльності», а також «пошуку побічних доходів» (rent-seeking) та забезпечення «привілею монополізму» на надання певних послуг і здійснення спеціальних дій через створення і впровадження певних регулювань задля підвищення власної значущості і впливовості.

Використавши для інтерпретації особистості службовця (ВО, КО) як складового елементу системи регуляторного впливу відому п’ятифакторну модель особистості, запропоновану до використання в [10, р. 1000] і розвинуту сучасними дослідниками, отримаємо структуру функціонального елементу, в якому в узагальненому вигляді продемонстровані всі риси і характеристики особистості службовця, зведені до п’яти наступних характеристик: впливовість, уживчивість, порядність, емоційна стабільність і самоконтроль, відкритість для досвіду, на основі яких у [11, р. 400] була запропонована модель з шести блоків, які формують управлінську здатність і майстерність службовця.

До цих блоків належать: №1 – Інтелект; №2 – Особисті риси і пріоритети; №3 – Цінності, інтереси, мотиви і цілі; №4 – Знання; №5 – Досвід; №6 – Здатність і майстерність.

Цільовим завданням функціонального елементу, який складається з перерахованих вище блоків, є забезпечення рівняння

 

КРВ_ср(вх) = КРВ_ср(вих)                                       (1)

 

– функція, яка в технічній кібернетиці отримала назву «повторення» [140, с. 464], коли коефіцієнт трансформації К_сл = КРВ_ср(вих) / КРВ_ср(вх) = 1.

Однак очевидність того, що якість виконання цієї функції буде залежати від специфічності рис і характеристик, притаманних тій чи іншій особі, тобто впливу на її виконання людського фактора робить це завдання дуже важким для ідеального виконання. Адже в робочій діяльності особистості можуть проявлятися і будуть присутні в різній мірі «раціональність» та «ірраціональність», «соціальність» та «асоціальність», «об’єктивність» і «суб’єктивність», «відповідальність» і «безвідповідальність», «оптимізм» і «песимізм», «пристрасть» і «байдужість», «ретельність» і «недбалість»  та ще багато інших рис і характеристик.

У цьому контексті варто зауважити, що свого часу (1936 р.) Дж. В. Олпорт і    Г. С. Одберт у спільній праці «Назви рис: психо-лексичні дослідження» на основі аналізу стандартного орфографічного англійського словника виділили понад 18 тис. різноманітних варіантів визначень рис особистості [194, с. 170], кожна з яких, без сумніву, може і буде мати вплив на поведінку цієї особистості в робочих умовах.

У зв’язку з цим виникає необхідність створення такої моделі особистості як функціонального елемента системи, що дала би можливість дослідити і оцінити її потенційні характеристики за обмеженим, найбільш узагальненим переліком, а також детермінувати їх вплив на потенційні результати її функціонування в системі і умови її ефективної роботи в системі.

Якщо звернутися до запропонованої вище моделі службовця як елемента системи і врахувати твердження експертів [12, р. 17], що одна частина складових, які формують здатність і майстерність його особистості   (1. Інтелект; 2. Особисті риси і пріоритети; 3. Цінності, інтереси, мотиви і цілі) важко піддаються змінам, а інша (4. Знання; 5. Досвід; 6. Здатність і майстерність) – легко модифікуються, то неважко зробити наступний висновок. Для цього всі  риси і характеристики особистості доцільно розділити на дві групи: 

-      до групи важко змінюваних рис і характеристик особи належать ті, які були сформовані протягом її попереднього (дослужбового) життя (виховання, навчання, досвід, спеціальна освіта тощо);

-      група рис і характеристик, які легко змінюються під дією ситуаційних обставин, що постійно генеруються в процесі службової діяльності, набуваються на конкретному робочому місці при виконанні конкретних службових функцій.

Отже, цілком очевидним стає факт, що для якісного виконання особою її службових функцій пріоритетну роль відіграє група важко змінюваних рис і характеристик, що диктує необхідність ретельного добору службовців саме за цією групою.

Однак для отримання можливості такого добору запропонована функціональна модель не є придатною. Для цього необхідно запропонувати нормативну модель «ідеального службовця» за групою названих рис і характеристик, а також створити відповідний оціночний інструментарій.

Варто зауважити, що дослідження за цим напрямком є традиційними для науки менеджменту, що  намагається знайти формули «ідеального керівника», «ідеального лідера», «ідеального стилю управління» тощо. Однак різноманітні моделі керівників з точки зору класичного менеджменту не завжди і не у всьому відповідають завданням державного менеджменту і, особливо, завданням службовця, який одночасно відіграє роль керівника (згідно наданих йому державою, чи органом місцевого самоврядування, чи органом корпоративного управління повноважень) і роль «слуги народу» (згідно функції надання послуг їх споживачам – у даному випадку керівникам підприємств,  суб’єктів підприємницької діяльності).

Якщо провести порівняльний аналіз відомого біблійного тексту з вимогами до особистих рис і характеристик перших «начальників над народом» –  «тисяцьких», «сотників», «п’ятдесятників» і «десятників» [3, с. 76] із групою важко змінюваних рис і характеристик особи, то неважко прийти до висновку про їх повну адекватність. Адже, якщо для виконання цих функцій потрібно було « наздріти зо всього народу мужів здібних, богобоязних, мужів справедливих, що ненавидять зиск», то не можна заперечити, що основною характеристикою «мужів здібних» є рівень їх інтелекту, що потрібні суспільству особистісні риси і пріоритети, сформовані у «мужів богобоязних і справедливих», а поведінку тих, «що ненавидять зиск» повністю детермінують сповідувані ними цінності, інтереси, мотиви і цілі.

Таким чином, якщо група важко змінюваних характеристик особистості визначає здатність останньої до забезпечення належного виконання функції К_сл = 1, то саме за рівнем адекватності особи названим характеристиками доцільно визначати можливість і доцільність виконання нею цих функцій, а іншими словами – можливість займати відповідну посаду службовця органу державного управління чи місцевого самоврядування.

В зв’язку з цим в питанні формування і підтримки стабільно сприятливого підприємницького клімату архіважливого значення набуває можливість покращення функціональних і нормативних параметрів будь-якого службовця.

Висновки

Таким чином, службовців слід у першу чергу добирати за допомогою запропонованої вище «нормативної моделі» саме тому, що не кожна особа може і здатна до успішного виконання цільової функції (1.), разом із цим  – розвивати і удосконалювати їх здібності в напрямку підвищення  відповідності до запропонованої нами моделі.

Такі дії повинні привести до формування в державних і самоврядних інституціях позитивного «робочого клімату» як складової сприятливого «підприємницького клімату». Основні умови досягнення такого стану продемонстровані нами вище.

Слід наголосити, що сьогодні в названих інституціях діє зовсім інший принцип оцінювання працівників. Згідно Наказу №122 Головного управління державної служби України (ГУДСУ) від 31.10.2003р. «Примірний перелік загальних критеріїв та показників роботи якості роботи державного службовця».

Якщо порівняти зміст цих критеріїв із запропонованою вище просторовою моделлю «ідеального службовця», то стане очевидним, що саме морально-етична складова необхідних сьогоднішнім українським управлінцям рис і характеристик у даному переліку практично не представлена, а інші складові дозволяють тільки певною мірою оцінити професійну «здатність» службовця до кращого або гіршого виконання своїх функцій, демонстрації кращої або гіршої робочої поведінки протягом певного періоду часу.

Отримавши функціональну модель елемента системи зовнішніх регулювань, аналітичний вираз коефіцієнта трансформації вхідних сигналів службовцем у регуляторному процесі, а також графічну модель «ідеального службовця» з точки зору якнайкращого виконання останнім своїх службових обов’язків, робимо  висновок про необхідність і доцільність виконання подібних кроків і щодо іншого функціонального елементу підприємницького середовища – керівника підприємства чи підприємця, який повинен успішно взаємодіяти з джерелом зовнішніх регулювань і, одночасно, управляти діяльністю довіреного йому СПД.

Дослідження умов креативної участі керівників підприємств і підприємців у створенні і підтриманні позитивного підприємницького клімату вимагає інтерпретації та розгляду фігури підприємця в як функціонального елемента системи регулювання діяльності підприємств і підприємництва.

 

 

Література

1. Алексєєв І. В. Стратегії розвитку підприємств і державне регулювання економіки: [монографія] / Алексєєв І. В. – Київ: Вид-во УАДУ, 1998. – 204 с.

2. Бальцерович Л. Свобода і розвиток. Економія вільного ринку [пер. з польськ. А. Павлишин] / Л. Бальцерович. – Львів: “Арсенал”, 2000. – 332 с.

3. Державне управління: Теорія і практика / [за заг. ред. В. Б. Авер’янова]. – Київ: Юрінком-Інтер. – 1998. – 432 с.

4.  Закон України “Про державну службу” від 16.12.1993 № 3723:    [Електронний ресурс] / Режим доступу: http:// www.rada.gov.ua

5. Зейдлер Г. Л. Політична думка стародавнього світу: (правові доктрини імперіалізму) /  Зейдлер Г. Л.  – Львів: Вид-во Львівського ун-ту, 1959. – 343 с.

6. Концепція адміністративної реформи в Україні / Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. – Київ: Центр політико-правових реформ, Центр розвитку українського законодавства, 1998. – 61 с.

7.. Кредисов А. И. История учений менеджмента / Кредисов А. И. – К: ВИРА-Р, 2000. – 336 с.

8. Мартиненко В. Трансформація інвестиційних ресурсів в епоху становлення інтелектуально-інформаційної економіки / В. Мартиненко // Вісник УАДУ. – 2002. – № 4. – С. 122–133. 

9. Посилення співпраці між Україною та ЄС щодо утвердження верховенства права в Україні. Аналітична доповідь та рекомендації / [Під заг. ред. І. Солоненко]. – Київ: Вид-во “К.І.С.”, 2006. – 159 с.

10. Deary J. J. A (Latent) Big-Five Personality Model in 1915? // A Reanalysis of Webb’s Data. Journal of Applied Psychology 71. – 1996. – #5. – pp. 999–1005.

11. Coats B. A. W. Economics as a Profession in the Sociology and Professionalisation of Economics. British and American Economics Essays, Vol. II, London and New York: Routledge, 1993. – P. 395-418.

12. William L. Miller, Ase B. Grodeland, Tatyana Y. Koshechkina. Are the People Victims or Accomplices? The Use of Presents and Bribes to Influence Officials in Eastern Europe / Discussion Papers #6. Published in 1998 by the Local Government and Public Service Reform Initiative (affiliated with the Open Society Institute). – Budapest, 1998. – 52 р.

Стаття надійшла до редакції 15.07.2011 р.