ОСОБЛИВОСТІ ІНСТИТУТУ ЛОБІЗМУ В НІМЕЧЧИНІ

УДК 351

Т. С. Яровой,

к. держ. управ., доцент кафедри публічного адміністрування,

Міжрегіональна Академія управління персоналом, м. Київ

ОСОБЛИВОСТІ ІНСТИТУТУ ЛОБІЗМУ В НІМЕЧЧИНІ

T. S. Yarovoi,

Candidate of Science in Public Administration,

Associate Professor in the Department of Public Administration,

Interregional Academy of Personnel Management, Kyiv

THE FEATURES OF THE INSTITUTE OF LOBBYISM IN GERMANY

В статті проаналізовано особливості функціонування інституту лобізму в Німеччині. Особливу увагу присвячено механізмам опосередкованого регулювання діяльності лобістів. Автор доводить необхідність прийняття профільного закону про лобізм як в Німеччині так і в Україні.

The article analyzes the peculiarities of the functioning of the institute of lobbyism in Germany. Particular attention is paid to the mechanisms of indirect regulation of lobbyists' activities. The author proves the need to adopt a specialized law on lobbyism both in Germany and in Ukraine.

Ключові слова: лобіювання, лобізм в Німеччині, представництво інтересів, законодавче регулювання.

Key words: lobbying, lobbying in Germany, representation of interests, legislative regulation.

Обґрунтування актуальності обраної теми дослідження

Лобізм являє собою складний суспільно-політичний феномен, що незважаючи на понад століття уваги науковців до цього явища, все ще чекає на своїх дослідників. В тому чи іншому вигляді лобізм існує відтоді, відколи було створено першу державу і найбільш активні члени суспільства намагалися вплинути на прийняття управлінських рішень. Сучасна наукова традиція все ж обмежує історичні рамки лобізму, окреслюючи його виключно як інститут демократичного суспільства, системний механізм впливу на процес прийняття управлінських рішень з боку зацікавлених комерційних структур, громадських організацій, об’єднань громадян, окремих осіб.

В кожній країні склалася власна традиція лобізму, обумовлена особливостями історичного розвитку саме цих земель, ментальності того чи іншого народу, традиціями державотворення та законотворчості. Незважаючи на підтримувану деякими дослідниками класифікацію лобізму за тими чи іншими географічно-цивілізаційними критеріями (переважно мова йде про поділ на англосаксонську, континентальну та азіатську моделі лобізму), навіть в рамках однієї моделі наявні суттєві відмінності. Не є виключенням і країни, що в контексті дослідження лобізму відносяться до континентальної моделі (ФРН, Франція тощо). Все це вимагає детального дослідження особливостей інституту лобізму не просто в рамках зазначених моделей, але і в деяких окремо взятих країнах, що дозволить глибше зрозуміти природу лобізму, його взаємозв’язок з тими чи іншими процесами, притаманними даній державі на конкретному етапі її розвитку.

Метою статті є аналіз особливостей функціонування інституту лобізму в Німеччині.

Аналіз попередніх досліджень і публікацій.

Загалом проблематиці лобізму та окремим особливостям цього явища в різних країнах світу присвячували свою увагу ряд вітчизняних та зарубіжних вчених. Підгрунтям для даного дослідження стали окремі ідеї, напрацювання О. В. Гросфельд, А. Євгенієвої, Р. Карстена, М. Лендьєла, Р. М. Мацкевича, В. Ф. Нестеровича, О. О. Одінцової, А. М. Онупрієнко, О. Л. Порфирович Ф. Шнейдера та інших дослідників. Однак, з огляду на стрімку динаміку процесів, що відбуваються в суспільстві, дослідження проблеми лобізму в цілому та лобізму Німеччини зокрема, не втрачає своєї актуальності.

Основний зміст дослідження

В Німеччині існує усталена традиція щодо представництва лобістськими організаціями інтересів на колективній основі. Лобіювання в цій країні значною мірою переслідує корпоративні інтереси бізнесу, зокрема – злиття і поглинання. Роль юридичних фірм, консалтингових організацій та інших професійних лобістів для Німеччини – не зовсім характерне і поширене явище. В результаті форми лобіювання, що виходять за рамки економічних, промислових, соціальних асоціацій не отримують широкого висвітлення, належної уваги з боку координуючих органів.

Важливо зазначити, що в Німеччині відносини між урядом і різними видами приватних організацій (бізнес, церква, наукові товариства, спілки тощо) майже ніколи не називаються лобістськими. У німецькій політичній практиці лобіювання вважається запозиченням з іншої соціально-політичної практики з відповідними конотаціями прихованих політичних процесів, на нелегітимній основі. Так, Роніт Карстен і Фолькер Шнейдер вказують, що лобіювання розглядається як процес, де функціонує цілий ряд конкуруючих суб'єктів, що перебувають у пошуку впливу, але вони не визнаються владою як рівноправні партнери, що беруть участь у політиці прийняття державних рішень на регулярній основі [1, с. 561]. Тим не менш, більшість дослідників схильні вважати, що німецька система лобіювання є досить розгалуженою структурою. Як зазначає з цього приводу К. Вяткін, у цій країні «створено досить щільну й досить налагоджену систему великих і малих організацій, які охоплюють значну частину населення та представляють ті чи інші його інтереси перед державою» [2, с. 179].

Наразі у ФРН відсутній єдиний закон про лобізм. Тому в якості правової основи для лобізму часто розглядається Конституція ФРН, де сказано, що «всі німці мають право створювати об’єднання й товариства» (ст. 9 п. 1), а партії (згідно з п.1 ст. 21) «сприяють політичному волевиявленню народу» [3]. При цьому діє ряд нормативних актів, які регулюють лобістську діяльність опосередковано, зокрема: положення «Про реєстрацію союзів та їхніх представників при Бундестазі», відомчі норми, що регламентують відносини органів законодавчої та виконавчої влади з лобі-агентами, «Кодекс поведінки члена Бундестагу», «Єдине положення про федеральні міністерства» та інші.

Дослідники переважно досить високо оцінюють зазначені нормативні акти, в контексті регулювання лобізму. Так, О. О. Одінцова за цього приводу зауважує «найбільш важливим серед них можна вважати «Єдине положення про федеральні міністерства». Відповідно до цього документа, міністерства мають право залучати до роботи над законопроектами позавідомчих експертів, консультантів інших представників зацікавлених професійних кіл. «Положення» наділяє керівництво міністерства правом організовувати за потребою на тимчасовій і постійній основі різні дорадчі органи для вирішення своїх внутрішніх задач у процесі підготовки законопроектів» [4, с. 95]. Зважаючи на те, що різні категорії приватних груп мають доступ до участі в політичному процесі через неформальні контакти з окремими депутатами і політичними партіями та враховуючи практику запрошення «незалежних експертів» до роботи галузевих комітетів, де формується національне законодавство, в Німеччині можна констатувати високий рівень парламентського лобізму.

Оскільки німецький законодавчий процес визнає, що закони повинні певною мірою базуватися на консультаціях з зацікавленими громадськими групами, лобісти часто шукають вплив на попередньому «до парламентському» етапі обговорень важливих законодавчих, політичних ініціатив, де можливо застосувати різні прийоми для організації контактів з федеральними міністрами, поспілкуватися, або й нав’язати потрібну думку. При цьому міністри можуть приймати делегації відповідно до ст. 10 «Загальних правил і процедур федерального уряду». Такі зустрічі можуть бути дуже важливими для визначення загальної «лінії партії», при цьому технічні проблеми, зазвичай, вирішуються на більш низьких рівнях [1, с. 562]. Не дивно, що більшість німецьких асоціацій докладають будь-яких зусиль для налагодження контактів з чиновниками.

Окрему увагу дослідників привертає німецька традиція поділу лобістів на «зовнішніх» та «внутрішніх». В якості «зовнішніх» суб’єктів лобізму, відповідно до законодавчих актів ФРН, виступають «традиційні» лобістські сили – різноманітні зацікавлені групи, які працюють по за стінами парламенту, але при цьому зосереджують свої зусилля на органах влади (союзи, рухи, корпорації, громадські групи і т.д.). Саме з метою врегулювати «зовнішній» лобізм було прийнято постанову німецького бундестагу від 21 вересня 1972 року, відповідно до якої президент німецького бундестагу веде публічний список, в якому можуть бути зареєстровані об'єднання, що представляють інтереси бундестагу чи федерального уряду [5]. Ця постанова мала сприяти інституціоналізації контактів груп інтересів з органами влади та їхній відкритості.

Однак значно цікавішими виглядають саме «внутрішні» лобісти. Як зазначає з цього приводу О. О. Одінцова, «найбільш цікавим і незвичайним у «німецькому варіанті» регулювання лобізму є законодавче закріплення такого поняття, як внутрішній лобіст (Inside-Lobby). Внутрішній лобіст, по суті, це депутат бундестагу, що відстоює (причому може робити це відкрито) інтереси тієї чи іншої групи» [4, с. 96]. Зважаючи на те, що у порівнянні з професійними лобістами можливостей у депутата незрівнянно більше, і враховуючи надане депутатам право законно одержувати додаткову винагороду, небезпека його цілеспрямованою, або мимовільної діяльності на користь інтересів конкретних суб’єктів може не просто перешкодити повноцінному виконанню покладених на нього функцій, а спотворити законотворчий процес в цілому.

Для підвищення прозорості досить заплутаної мережі відносин, що пов'язують депутатів з приватними фірмами, громадськими та напівдержавними корпораціями, асоціаціями тощо, в 1977 р був прийнятий закон про парламентський регламент. У розд. 10, під заголовком «Незалежність членів парламенту», передбачено, що Бундестаг повинен прийняти правила поведінки для депутатів, які вимагають від депутатів подавати відомості про їх участь у позапарламентських заходах, що мають значення для парламентської роботи депутата. Вперше даний регламент опублікований в 1986 р, переглянутий в 1995 р, і правила було втілено в «Загальних правилах і порядку Бундестагу», що вимагають від депутатського корпусу повідомляти президента (спікера) Бундестагу, всіх членів правління про присутність в приватних компаніях, громадських установах, асоціаціях, фондах тощо [6]. Таким чином, можна констатувати, що в рамках ЄС досвід Бундестагу унікальний тим, що це єдина палата, яка має конкретні і формальні правила, які стосуються реєстрації лобістів. Всі групи, які прагнуть сформулювати або захищати свої інтереси, повинні зареєструватися в Бундестазі.

Деякі дослідники відзначають, що чим вищою є кількість груп, які б лобіювали інтереси в парламенті, тим більш об’ємні і всеосяжні парламентські лобі-мережі формуються. Всі парламентські інструменти, що забезпечують суспільні взаємодії і транспарентність, формують прозорість політики, є певною соціально-політичною категорією, покликаною контролювати співвідношення особистого і державного інтересів [7; 8]. Парламентські комітети, в такому контексті є важливим аналітичним інструментом для опису змін лобі-режимів і, отже, є складним поєднанням державних і приватних суб'єктів парламентського процесу

Свого часу, Мілбрат і Шендель писали про зміщення розуміння лобізму в Німеччині, від традиційного розуміння «лобізм», коли позначається весь комунікаційний процес, в рамках якого представники зацікавлених груп намагаються мотивувати осіб, які приймають рішення з просування приватних політичних уподобань, за допомогою підключення наднаціонального рівня, а також місцевого, регіонального та національного урядових лобі, до більш вузького змісту [9, с. 443]. У більш вузькому сенсі, на думку дослідників, «лобістські мережі» повинні розвиватися в бік від партійно-політичних «батьківських» джерел формування до «між партійних взаємодій», які, як правило, показують відносно меншу інтенсивність і стабільність. Це обумовлено, передовсім тим, що у порівнянні з лобізмом, що опирається на «батьківську» (або «материнську») партію, між партійний лобізм має природну, закладену в його основі слабкість – розбіжність ідеологічних установок. Така слабкість має бути механізмом втілення балансу, коли інтереси однієї сильної партії не призведуть до монополізації лобістського впливу.

Однак, розуміння наявних вад і недоліків не обов’язково призводить до їх виправлення. Як зауважує В. Ф. Нестерович, у німецькому законодавстві про лобіювання слід виокремити низку суттєвих вад: 1. Законодавство про лобіювання ФРН є дещо одностороннім та певною мірою дискримінаційним стосовно лобістів, які працюють за контрактом. Причиною цього є наявність у корпоративних лобістів значно більших юридичних можливостей здійснення лобіювання як у Бундестазі та Бундесраті, так і у федеральних міністерствах та відомствах. 2. Не достатньо врегульованим у законодавстві про лобіювання є питання відбору зацікавлених осіб та їх уповноважених представників, які бажають взяти участь у розробці законодавчих ініціатив у міністерствах та відомствах, що досить часто породжує свавілля німецьких урядовців у цьому процесі. 3. Законодавство про лобіювання не забезпечує належну відкритість на стадії обговорення законопроектів в органах державної влади, передусім, виконавчої влади [10, с. 27]. Ми схильні погодитись з позицією вченого. На жаль навіть в такій розвиненій державі як ФРН лобіювання є недостатньо врегульованим, а наявність ряду нормативно-правових актів, що тим чи іншим чином унормовують діяльність лобістів не спроможне компенсувати відчутність безпосередньо профільного закону. На жаль, серед вітчизняних політиків. Науковців, деколи прослідковується точка зору, з якої досягнення високого рівня економічного благополуччя, на кшталт найрозвиненіших країн ЄС, автоматично знизить корупційні ризики, сприятиме підвищенню відповідальності, самосвідомості вітчизняних державних службовців, законодавців тощо. Досвід Німеччини є гарним прикладом того, що зловживання з боку державних службовців, за відсутності дієвого механізму обмежень, не залежить від рівня економічного розвитку країни та благополуччя населення в цілому. Все це доводить високу актуальність прийняття профільного закону, що регулював би діяльність суб’єктів лобіювання.

Висновки

Інститут лобізму в Німеччині є доволі розвиненим, ефективно функціонуючим механізмом, що за відсутності профільного закону унормований рядом опосередкованих нормативно-правових актів.

Представництво лобістськими організаціями інтересів в ФРН здійснюється переважно на колективній основі. Лобіювання в цій країні значною мірою переслідує корпоративні інтереси бізнесу, зокрема – злиття і поглинання. В законотворчому ж процесі розділяють «внутрішній» і «зовнішній» лобізм. Внутрішніми лобістами, при цьому, є депутати бундестагу, що відстоюють інтереси тієї чи іншої групи, зовнішніми – «традиційні» лобістські сили – різноманітні зацікавлені групи, які працюють по за стінами парламенту, але при цьому зосереджують свої зусилля на органах влади (союзи, рухи, корпорації, громадські групи тощо).

Незважаючи на відносно високу ефективність лобістської діяльності в ФРН, їй притаманні значні вади, зокрема: дискримінація стосовно окремих груп лобістів, свавілля німецьких держслужбовців, недостатня відкритість на стадії обговорення законопроектів в органах державної влади. Все це свідчить про доцільність прийняття, важливість профільного закону, спрямованого на врегулювання всіх проявів лобістської діяльності. Такі висновки є актуальними не лише для ФРН, а й безумовно, для України, оскільки в нашій державі наразі лобістська діяльність врегульована також опосередковано і не найкращим чином.

Література.

1. Karsten R„ Schneider V. The Strange Case of Regulating Lobbying in Germany // Parliamentary Affairs. Oxford University Press. 2012. P. 560–570.

2. Вяткин К.С. Лоббизм по-немецки // Полис. – 1993. – № 1. – С. 179-183.

3. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland URL: https://www.bundestag.de/grundgesetz

4. Одінцова О. О. Правове регулювання лобізму в сучасній Україні (загальнотеоретичне дослідження) : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / О. О. Одінцова; кер. роботи В. В. Завальнюк; Нац. ун.-т "Одеська юридична академія". Одеса, 2008р. 194 с.

5. Громадський список зареєстрованих організацій та їхніх представників Öffentliche Liste über die beim Bundestag registrierten Verbände URL: https://www.bundestag.de/parlament/lobbyliste

6. Sebaldt М. Interessengruppen und ihre bundespolitische Prasenz in Deutschland. Verbandsarbeit vor Ort. Zeitschrift fur Parlamentsfragen, Winter 1996.

7. Van Waarden F. Dimensions and Types of Policy Networks // European Journal of Political Research. 1992. P. 29–52.

8. Liebert Netzwerke und neue Uniibersichtlichkeit: Pladoyer fur die Wahrnehmung politischer Komplexitat // Leggewie C. (Hg.). Wozu Politikwissenschaft? Uber das Neue in der Politik. Darmstadt, 1994. S. 155–169.

9. Milbtath L. W. Lobbing // International encyclopedia of social sciences. 1968. № 9. P. 441 – 446; Van Schendelen M. P. С. M. National public and private EC lobbing. Aldershot: Dartmouth, 1993.

10. Зміни у конституційно-правовому регулюванні лобіювання у Німеччині та Франції / В. Ф. Нестерович // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка. - 2015. - Вип. 2. - С. 23-33.

References.

1. Karsten R„ Schneider V. The Strange Case of Regulating Lobbying in Germany // Parliamentary Affairs. Oxford University Press. 2012. P. 560–570.

2. Vjatkin, K.S. (1993), "Lobbyism in German", Polis, vol. 1, pp. 179-183.

3. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, [Online], available at: https://www.bundestag.de/grundgesetz

4. Odintsova, O. O. (2008), "Legal regulation of lobbyism in modern Ukraine (general theoretical research)", Abstract of Ph.D. dissertation, 12.00.01, Nats. un.-t "Odeska yurydychna akademiia", Odesa, Ukraine, p. 194.

5. Hromadskyi spysok zareiestrovanykh orhanizatsii ta yikhnikh predstavnykiv Öffentliche Liste über die beim Bundestag registrierten Verbände, [Online], available at: https://www.bundestag.de/parlament/lobbyliste

6. Sebaldt M. Interessengruppen und ihre bundespolitische Prasenz in Deutschland. Verbandsarbeit vor Ort. Zeitschrift fur Parlamentsfragen, Winter 1996.

7. Van Waarden F. Dimensions and Types of Policy Networks // European Journal of Political Research. 1992. P. 29–52.

9. Milbtath L. W. Lobbing // International encyclopedia of social sciences. 1968. # 9. P. 441 – 446; Van Schendelen M. P. S. M. National public and private EC lobbing. Aldershot: Dartmouth, 1993.

10. Nesterovych, V. F. (2015), "Changes in Constitutional and Legal Regulation of Lobbying in Germany and France", Visnyk Luhanskoho derzhavnoho universytetu vnutrishnikh sprav imeni E. O. Didorenka, vol. 2, pp. 23-33.

Стаття надійшла до редакції 20.12.2017 р.