АНАЛІЗ МІЖДЕРЖАВНИХ ТА ВНУТРІДЕРЖАВНИХ ВЗАЄМОВІДНОСИН КООРДИНАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ В КРАЇНАХ-ЧЛЕНАХ ЄС

УДК 35:002.8

Н. А. Гнидюк,

кандидат наук з державного управління

Аналіз міждержавних та внутрідержавних взаємовідносин координаційної політики в країнах-членах ЄС

N. Gnydiuk,

Ph.D. in Public Administration

ANALYSIS OF INTERSTATE AND INTERNAL COOPERATION RELATIONS OF COORDINATION POLICY IN THE EU MEMBER COUNTRIES

Н. А. Гнидюк,

кандидат наук по государственному управлению

АНАЛИЗ МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ И внутригосударственных ВЗАИМООТНОШЕНИЙ КООРДИНАЦИОННОй ПОЛИТИКИ В странах-членах ЕС

В статті проаналізовано міждержавні та внутрідержавні взаємовідносини щодо координаційної політики країн-членів Європейського Союзу. На основі досліджень структури виконавчої влади в різних країнах-членах ЄС можна виділити координаційну установу (центр координаційної системи), внутрішнє коло (органи, відповідальні за виконання окремих функції з координації євроінтеграції) та зовнішнє коло (інші профільні міністерства). З’ясовано, що існує розбіжність між внутрішнім і зовнішнім колом координації у ступені залучення до євроінтеграційного процесу в окремих галузях політики.

The article analyzes interstate and internal relations in the coordination policy in the European Union member countries. On the basis of research in the structure of the executive branch in the various EU member states, coordination agencies (the center of the coordination system), the internal circle (the bodies responsible for performing certain functions for coordinating European integration) and the external circle (other profile ministries) can be identified. It was found out that there is a discrepancy between the internal and external circle of coordination in the degree of attraction to the Eurointegration process in certain sectors of politics.

В статье проанализированы межгосударственные и внутригосударственные взаимоотношения по координационного политики стран-членов Европейского Союза. На основе исследований структуры исполнительной власти в различных странах-членах ЕС можно выделить координационные учреждения (центр координационной системы), внутренний круг (органы, ответственные за выполнение отдельных функции по координации евроинтеграции) и внешний круг (другие профильные министерства). Выяснено, что существует расхождение между внутренним и внешним кругом координации в степени привлечения к евроинтеграционному процессу в отдельных отраслях политики.

Ключові слова: міждержавні взаємовідносини, внутрідержавні взаємовідносини, координаційна політика, євроінтеграція, державне управління.

Key words: interstate relations, internal relations, coordination policy, eurointegration, public administration.

Ключевые слова: межгосударственные взаимоотношения, внутригосударственные взаимоотношения, координационный политика, евроинтеграция, государственное управление.

Постановка проблеми. Координація євроінтеграції складається з ряду визначених ролей в системі урядових органів і суміжних відомств із конституційною, політичною й адміністративною відповідальністю, яка стосується як впровадження урядового курсу всередині країни, так і узгодження державної політики на європейському напрямку. В усіх країнах координаторами є Прем’єр-міністр, Кабінет міністрів, міністри з європейських питань, якщо ця посада існує, та відповідні підпорядковані їм центральні координаційні відомства, МЗС, представництва у Брюсселі, інші органи, відповідальні за здійснення функції координації євроінтеграції, управління й комітети, утворені задля регулювання євроінтеграційних справ.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Різні аспекти щодо взаємовідносин координаційної політики в країнах-членах Європейського Союзу розглянуто в роботах [1-6].

Метою даної статті є аналіз міждержавних та внутрідержавних взаємовідносин координаційної політики в країнах-членах ЕС.

Виклад основного матеріалу. Держави мають інституціоналізовані урядові підкомітети, міжвідомчі робочі групи і комітети високого рівня. В усіх країнах засновані парламентські комітети, які займаються європейськими питаннями. Зближення структур не призвело до ототожнення національних стилів і процедур управління європейськими справами. Залишались розбіжності стосовно кількості посадових осіб, що забезпечують узгодженість між європейською і національною політикою, обсягом і кількістю членів комітетів з міжгалузевої політики, регулярність проведення засідань та залучення національних парламентів і суспільних груп до вироблення внутрішньої політики.

В системах органів державної влади є очевидна відмінність між механізмами під керівництвом Прем’єр-міністра чи Віце-прем’єр-міністра, з одного боку, та під керівництвом Міністра закордонних чи європейських справ, з іншого. У першому випадку регулювання євроінтеграційних справ здійснюється з установ, підпорядкованих апарату Прем’єр-міністра, тоді як у решті держав на Міністерства закордонних і європейських справ покладається головна відповідальність. До першої групи належать Естонія, Латвія, Литва, Польща, Болгарія і Македонія, а до другої – Хорватія. В країнах, де координаційні системи організовані навколо Прем’єр-міністра чи Міністра з європейських справ, засновано спеціальні органи для координації євроінтеграційних питань, в той час, як у системах, підпорядкованих Міністру закордонних справ, організаційні зміни відбуваються в межах власне Міністерства закордонних справ (у випадку Хорватії Міністерство з європейських справ було об’єднане з МЗС). Переважання систем під керівництвом Прем’єр-міністра може бути пояснене тим аргументом, що процес підготовки до членства в ЄС вимагав такого значного ступеню внутрішніх змін, що управління ним мало здійснюватись з центру уряду. Європейська інтеграція не могла розглядатись лише як зовнішня політика.

Майже у всіх країнах спостерігається високий рівень функціональної централізації і горизонтальної координації. Центральні установи з координації євроінтеграції нараховують від 20 (в Естонії) до 400 співробітників (у Польщі). Розмір цих установ багато в чому залежить від обраної моделі координації, а не суто від розміру країни (наприклад, у Македонії – 100, а у Болгарії – 80 співробітників в установах з координації європейської інтеграції).

Всі ці організації і структури з координації євроінтеграції в центральному апараті виконавчої влади (Прем’єр-міністр, міністри, радники міністрів, відповідні установи і посадовці з координації євроінтеграції) мають за мету узгодження напрямків урядової політики та виступають остаточним арбітром при вирішенні суперечок з євроінтеграційних питань між різними складовими елементами державного апарату.

На основі досліджень структури виконавчої влади в різних країнах в цій структурі можна виділити координаційну установу (центр координаційної системи), внутрішнє коло (органи, відповідальні за виконання окремих функції з координації євроінтеграції) та зовнішнє коло (інші профільні міністерства). Рівень відповідальності за євроінтеграційні справи в міністерствах є неоднорідним через неоднозначність наслідків євроінтеграції для різних галузей державної політики.

В більшості розглянутих країн, де сформовані нові установи для регулювання процесу євроінтеграції, цей крок здійснювався після початкового етапу, на якому головна відповідальність покладалась на Міністерство закордонних справ. Наприклад, естонське Управління з євроінтеграції було засноване як підрозділ Державної канцелярії при Прем’єр-міністрі, подібно до Латвії, де Бюро з євроінтеграції було переведено з Міністерства закордонних справ у пряме підпорядкування Прем’єр-міністра.

Для всіх держав, незалежно від інституційної структури, відносини між Прем’єр-міністром, Міністром закордонних справ і Міністром з європейських справ, якщо така посада існувала, та відповідними галузевими міністерствами, мають вирішальне значення для внутрішньо регулювання питань, пов’язаних з євроінтеграцією, і для реалізації національних інтересів на європейській арені. Міністерствам закордонних справ і апаратам Прем’єр-міністра доводиться працювати разом задля виконання країною своїх функцій в системі ЄС. Стосунки між особами, які обіймають найвищі державні посади, та очільниками підпорядкованих їм міністерств, як правило, виступали додатковим фактором у просуванні процесу, але навіть на цьому рівні могли виникати й виникали певні протиріччя. Міністерства закордонних справ були зобов’язані переводити та впроваджувати вимоги і обмеження, що накладались європейською інтеграцією, у національну систему, тоді як апарати Прем’єр-міністра керувались скоріше внутрішньополітичними міркуваннями і були краще налаштовані на роботу з галузевими міністерствами, ніж Міністерством закордонних справ.

Дослідження досвіду окремих держав вказують на зростаючу роль Прем’єр-міністрів у всіх країнам і, в той же час, демонструють, що у кожній країні характер залучення Прем’єр-міністрів до процесу інтеграції відрізняється. Прем’єр-міністри несли і несуть відповідальність за позиціонування своїх держав в європейській системі, за ведення активних двосторонніх відносин з їхніми партнерами, за стратегічне планування і реалізацію політики, вирішення конфліктів та за управління всім комплексом урядової політики. Роль і статус органу з координації євроінтеграції надавав можливість Прем’єр-міністру або самому цьому органу втручатися в євроінтеграційні справи на будь-якій стадії їхнього розгляду. Спосіб, в який той чи інший конкретний Прем’єр-міністр виконує свої обов’язки щодо євроінтеграції залежить від конституційних положень, складу уряду, ролі апарату Прем’єр-міністра і потенціалу органу з координації європейської інтеграції, підпорядкованого Прем’єр-міністру, тривалості знаходження на посаді, особистих преференцій Прем’єр-міністра, і ступеня його залучення до ведення євроінтеграційних справ. Рівень і характер участі Прем’єр-міністрів у цьому процесі обумовлюється впливом самого ЄС, делікатністю і великим внутрішнім значенням євроінтеграційних питань та суперечливістю міжгалузевих проблем.

Характерною рисою пострадянських країн є часта зміна урядів. Особливо це характерно для таких країн як Естонія та Латвія в період ведення переговорів про вступ цих країн до Європейського Союзу, і, внаслідок цього, будь-якому прем’єр-міністру складно здійснювати вирішальний вплив на євроінтеграційні питання.

Окрім ключових координаційних органів у внутрішньополітичних системах (наприклад, Управлінь з європейської інтеграції), спостерігається розбіжність між внутрішнім і зовнішнім колом координації у ступені залучення до євроінтеграційного процесу в окремих галузях політики. Міністерства, до компетенції яких належали конкретні сфери євроінтеграційної політики, і які брали активну участь у процесі євроінтеграції, складали внутрішнє коло координації, а міністерства, функції яких у цьому процесі були обмежені, належали до зовнішнього кола. Деякі міністерства у внутрішньому колі несли відповідальність за одну окрему галузь, тоді як інші здійснювали регулювання в декількох галузях. У внутрішнє коло найчастіше входили міністерства сільського господарства, юстиції / внутрішніх справ, екології, торгівлі і промисловості (економіки) та фінансів. Всі ці міністерства відіграють впливову роль в ході реалізації євроінтеграційної політики всередині країни та інкорпорації її до внутрішньополітичного курсу, зважаючи на сфери їхньої компетенції. Основну увагу вони приділяють галузевим і міжгалузевим питанням. У всіх державах їм доводилось займатись переважно технічними аспектами в рамках свого напрямку політики, але вони брали набагато більш вагому участь при проведенні переговорів з питань в межах галузі своєї відповідальності. Міністерства з меншим ступенем залучення до процесу євроінтеграції формували зовнішнє коло координації.

Завдяки своїм механізмам координації євроінтеграції уряди продемонстрували здатність до впровадження положень ЄС у національні системи та до адаптації і пристосування до політики ЄС. Цей процес вимагав значної уваги через високий рівень умов, що висувались цим країнам для вступу в ЄС. Пріоритет у спрямуванні політичних і адміністративних ресурсів надавався заходам підготовки до розширення ЄС. Моніторинг підготовчих заходів у випадку з цими країнами здійснювався набагато систематичніше, ніж на попередніх етапах розширення, до того ж на цьому етапі більш масштабною була участь зовнішніх гравців у розбудові належних структур і просуванні процесу інтеграції (через програми Твіннінг для національних адміністрацій, проекти в рамках програми Фаре, внесок Сігма тощо).

Залучення регіональних структур (органів місцевого самоврядування або місцевих органів влади державних адміністрацій) до вироблення і реалізації євроінтеграційної політики є обмеженим. В багатьох випадках спеціальних процедур для координації інтеграційної політики на регіональному рівні не було. В разі виникнення необхідності у проведенні консультацій вони відбувались в рамках звичайних консультацій між Урядом і місцевими органами влади.

Між виконавчою владою і робочими органами національних Парламентів забезпечувався інтенсивний обіг інформації та тісні стосунки загалом з питань вступу в ЄС (виключно задля здійснення координації, а не їх розгляду їх по суті). Парламенти відіграють особливу роль у налагодженні зв’язку з політичним рівнем, оскільки вони беруть участь в затвердженні правових актів, які мають відношення до євроінтеграційного процесу. До того ж важливі функції в цьому процесі відводяться Комітетам у європейських справах, які були сформовані в усіх країнах.

Всі країни мають координаційний центр або центральну установу з питань координації євроінтеграції, яка здійснює євроінтеграційну політику. В багатьох випадках ця установа засновувалась спочатку як структурний підрозділ Міністерства закордонних справ (наприклад, у Латвії чи Естонії). Багато країн пройшли крізь декілька етапів трансформації, маючи на певних коротких проміжках часу спеціально утворені посади Заступника Прем’єр-міністра чи Міністра з європейських справ для здійснення політичної координації та управління процесом євроінтеграції, але в більшості випадків вони були відмінені, оскільки найбільш ефективне здійснення координації євроінтеграції можливе тільки з центру уряду. В результаті інтенсифікації євроінтеграційного процесу, яка призвела до зростання ролі центральних урядових установ, у більш, ніж половині держав (в Естонії, Литві, Латвії, Польщі та Болгарії) координаційні установи були напряму підпорядковані Прем’єр-міністру. Координаційні інституції Македонії були підпорядковані Заступнику Прем’єр-міністра, тоді як в Хорватії за просування процесу відповідав Міністр з європейських справ. У випадку Хорватії координаційні повноваження були передані від Міністерства з євроінтеграції до МЗС шляхом утворення єдиного Міністерства закордонних і європейських справ. У компетенцію центральних координаційних установ входило загальне регулювання ходу реалізації євроінтеграційної політики.

Характер європейського управління вимагав від країн створити міжвідомчі структури для управління комплексними міжгалузевими питаннями і для врівноваження фрагментації процесу вироблення внутрішньої політики, спричиненого природою ЄС. Міжвідомчі структури різних країн для регулювання євроінтеграційних питань мають багато спільного. Горизонтальні міжвідомчі структури включають Кабінет міністрів, підкомітети Кабінету міністрів, міжвідомчі комітети найвищих посадовців, представництва у Брюсселі та комітети із розгляду широкого спектру міжгалузевих питань. Ключові міжвідомчі структури, міністерства, Кабінет міністрів та комітети сприяють узгодженню діяльності з євроінтеграції в національних системах державної влади. Загальна мета полягає у забезпеченні всебічного регулювання євроінтеграційних питань на належному рівні владної ієрархії та із залученням національного парламенту і громадянського суспільства.

Міжвідомча координація здійснюється у різних формах та на різних рівнях, як на політичному, так і на адміністративному.

В усіх країнах були сформовані установи, які уможливлювали управління процесом приєднання до ЄС, зокрема органи з координації євроінтеграції, що сприяли досягненню першочергових цілей на європейському напрямку – успішного проведення переговорів, перенесення і впровадження acquis communautaire ЄС та належного використання технічної допомоги ЄС. Окрім цього, центральні координаційні органи всіх держав заснували комітети для розгляду аспектів переговорів та створили міжвідомчі комітети високого рівня з євроінтеграційних питань.

Управління внутрішнім процесом координації здійснювалось як на основі комплексу формальних правил і інструкцій, так і шляхом проведення неформальних зборів, формат яких з часом змінювався. В деяких країнах координаційні системи, перед якими стояли найбільш амбітні цілі, підкріплювались міцно інституціоналізованими процедурами, тоді як в інших поєднувались формалізація, децентралізація та свобода особистих контактів в рамках системи (наприклад, в Естонії).

Однією з ключових функцій центрального органу з координації євроінтеграції було здійснення координації євроінтеграційної політики – вироблення стратегії, формулювання політичного курсу і планування.

Центральний орган з координації євроінтеграції виконує функцію загальної політичної координації (шляхом використання Національної програми впровадження acquis communautaire ЄС (НПВА) в якості інструменту управління) у тісному співробітництві з іншими ключовими інституціями, такими, як МЗС, задля забезпечення узгодженості переговорних позицій і зобов’язань, внутрішньої здатності до гармонізації і реалізації правових актів, виділення належного бюджетного фінансування (Міністерство фінансів), контролю якості адаптації законодавства (Міністерство юстиції), гармонізації правил Внутрішнього ринку, стандартизації (Міністерство економічних справ) тощо. Для вироблення проектів гармонізації політики на галузевому рівні та плану зміцнення інституційного потенціалу спільно з іншими департаментами міністерств та підпорядкованими їм установами були сформовані Департаменти / Відділи євроінтеграції в межах профільних міністерств.

Висновки. На основі досліджень структури виконавчої влади в різних країнах в можна виділити координаційну установу (центр координаційної системи), внутрішнє коло (органи, відповідальні за виконання окремих функції з координації євроінтеграції) та зовнішнє коло (інші профільні міністерства). Спостерігається розбіжність між внутрішнім і зовнішнім колом координації у ступені залучення до євроінтеграційного процесу в окремих галузях політики.

Для всіх держав, незалежно від інституційної структури, мають вирішальне значення питання внутрішньо регулювання, пов’язаних з євроінтеграцією, і для реалізації національних інтересів на європейській арені.

Список використаних джерел.

1. Гнидюк Н. Гонцяж Я., Новак-Фар А. Механізми координації європейської політики: практика країн-членів та країн-кандидатів. / Н.Гнидюк, А. Новак-Фар, Я. Гонцяж, І. Родюк. –К.:Вид-во “Міленіум”, 2003. - 384 с.

2. Гнидюк Н.А. Модернізація координаційної взаємодії органів державної влади при розробці та реалізації політики європейської інтеграції України / Н.А. Гнидюк // Теорія та практика державного управління. Збірник наукових праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2010. – Вип.3 (30). – С.372-379.

3. Оцінка потенціалу органів влади до організації виконання Угоди про асоціацію. К.: МЦПД, 2010. - 188 с.

4. Порівняльний аналіз моделей координації європейської інтеграції в старих (Фінляндія, Греція, Ірландія) і нових державах-членах (Угорщина, Естонія і Словенія). Європейський інститут у Дубліні. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.oeue.net/papers.asp.

5. Bart Kerremans, Jan Beyers, The Belgian Permanent Representation to the European Union: Mailbox, Messenger, or Representative, в: Hussein Kassim et al. (eds.), The National Co-ordination of EU Policy: The European Level, op. cit. – p. 191-210.

6. General Secretariat, Council of the European Union (2016), Council Guide, vol. i. Presidency Handbook (Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities). [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://ec.europa.eu.

References.

1. Gnidyuk, N. Gonchiz, Y. and Novak-Far A. (2003), Ekhanizmy koordynatsiyi yevropeysʹkoyi polityky: praktyka krayin-chleniv ta krayin-kandydativ [Mechanisms of Coordination of European Policy: Practice of Member States and Candidate Countries], Millennium View, Kyiv, Ukraine.

2. Hnidyuk N.A. (2010), “Modernization of the interaction coordination in public authorities in the development and implementation of European integration in Ukraine”, Teoriya ta praktyka derzhavnoho upravlinnya, vol 3 (30), pp. 372-379.

3. Otsinka potentsialu orhaniv vlady do orhanizatsiyi vykonannya Uhody pro asotsiatsiyu [Assessment of the authoritie`s capacity to organize the implementation of the Association Agreement], (2010), ICPS, Kyiv, Ukraine.

4. A comparative analysis of the coordination models in European integration in the old (Finland, Greece, Ireland) and new member states (Hungary, Estonia and Slovenia). (2016), European Institute in Dublin. available at: http://www.oeue.net/papers.asp. (Accessed 17 December 2016).

6. General Secretariat, Council of the European Union (2016), Council Guide, vol. 1. Presidency Handbook (Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities). available at:: http://ec.europa.eu. (Accessed 15 December 2016).

Стаття надійшла до редакції 13.02.2017 р.