УДК 351.7: 1:4/9

 

Л. В. Антонова,

д. держ. упр., професор,  професор  кафедри обліку і аудиту,

Чорноморський національний університет ім. П. Могили, м. Миколаїв, Україна

С. В. Лізаковська,

к. держ. упр., доцент, викладач кафедри соціології і військової історії Військово-морської академії

імені Героїв Вестерплатте в м. Гдиня,  Польща

 

МІЖНАРОДНИЙ ТА ВІТЧИЗНЯНИЙ ДОСВІД ЛОБІЮВАННЯ ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯН В ОРГАНАХ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ

 

L. Antonova,

Doctor of Sciences in Public Administration, Professor, Professor of the Department of Accounting and Auditing,

Petro Mohyla Black Sea National University named after the Petro Mohyla, Mykolayiv, Ukraine

S. Lizakowska,

PhD in Public Administration, Associate Professor, Lecturer of the Department of Sociology and Military History,

Polish Naval Academy named after the Heroes of Westerplatte , Gdynia, Poland

 

REPRESENTATION AND CITIZENS' INTERESTS LOBBYING IN PUBLIC AUTHORITIES: FOREIGN AND NATIONAL EXPERIENCE

 

В статті аналізується міжнародний досвід трансформації лобізму як процесу та регулювання лобістської діяльності в різних країнах. З'ясовано сприятливі умови становлення професійного лобізму в США.

Акцентується увага на тому, що у багатьох країнах державні структури стимулюють розвиток лобіювання.

В сучасних соціально-економічних умовах трансформаційного розвитку, лобіювання виступає як інструмент представлення інтересів не політичних суб'єктів, а громадян, які знаходяться в скрутному становищі.

Історичний аналіз явища лобіювання на міжнародні арені показує, що, дійсно, лобісти були тісно пов'язані з політичною сферою.

Звертається увага на актуальні проблеми легалізації лобізму в Україні, шляхи вирішення яких полягають у створенні нормативної бази для лобізму та органів взаємодії влади з бізнесом.

 

The article analyzes the international experience of organizing and regulating lobbying in different countries. Favorable conditions for the formation of professional lobbying in the United States have been clarified.

The beginnings of lobbying should be sought in American practice, because the formation of professional lobbying in the United States is explained by the general liberal atmosphere, the pragmatism of the nation's political culture, compared to other, more conservative, countries. In the United States, interest groups have effectively abandoned the services of political parties. Instead, they are betting on lobbyists, as a result - a certain professional orientation has been formed.

 Emphasis is placed on the fact that in many countries, government agencies encourage the development of lobbying.

The process of lobbying interests involves establishing links between stakeholders to provide information on vulnerable populations in need of state support. Emerging interest groups represent the position of the population. Therefore, the activities of political interest groups have an impact on reaching consensus in society.

In the current socio-economic conditions of transformational development, lobbying acts as a tool to represent the interests not of political actors, but of citizens who are in a difficult situation.

Historical analysis of the phenomenon of lobbying in the international arena shows that, indeed, lobbyists were closely connected with the political sphere.

Attention is drawn to the current problems of legalization of lobbying in Ukraine, the ways to solve which are to create a regulatory framework for lobbying and government interaction with business.

It should be emphasized that in Ukraine there is no legal mechanism for regulating the institution of lobbying. In Ukraine, unfortunately, lobbying is in most cases exclusively shadowy. People who lobby in the realities of Ukraine usually use illicit methods of dialogue: providing illicit benefits, undeclared funding for politicians and civil servants, shady connections, behind-the-scenes conspiracies. Individuals who lobby the will of their customers pursue only their mercantile goals, while leveling the interests of business and society as a whole.

 

Ключові слова: зацікавлені групи, лобізм, лобістська діяльність, політичні інтереси.

 

Key words: interest groups, lobbying, lobbying activity, political interests.

 

 

Постановка проблеми у загальному вигляді. Актуальність теми обумовлена тим, що лобісти виконують функцію посередників між соціальними групами населення та органами публічної влади, інформуючи останніх про інтереси окремих соціальних груп громадян, стан справ у тих чи інших сферах життя.

Сучасне лобіювання інтересів громадян в органах влади можна трактувати як «соціальне», оскільки воно передбачає захист прав та свобод тих категорій, які не мають можливості подбати про свої інтереси самостійно. Будь-яка зацікавлена хоч у чомусь група осіб хоче бути почутою і хоче, наскільки це можливо, сама визначити свою долю. Тому професійні лобісти, представляючи інтереси таких категорій як малозабезпечені сім'ї, люди похилого віку, жінки, діти, дбають про те, щоб:

- представники владних структур зосередили увагу на актуальній соціальній проблемі;

- політичні партії представляли і дбали про інтереси вразливих категорій населення.

Тому процес лобіювання є важливим в демократичній країні, де сувереном виступає народ. Соціальні лобісти відстоюють інтереси громадян на політичному рівні, з метою забезпечити гарантії на законодавчому рівні.

Мета статті“ аналіз міжнародного досвіду процесу лобіювання інтересів громадян в органах влади.

Аналіз досліджень та публікацій. Дослідженням лобіювання та представнивнацтва інтересів громадян займалися такі науковці як В. Бебик, Д Д. Ємець, А. Зернова, А. Колодій, А. Комаровський, В. Корнієнко, В. Сергєєв, О. Скакун, В. Сумська, С. Телешун, В. Терещук, Є. Тихомирова, П. Толстих, В. Федоренко та ін.

Формулювання завдань. У процесі аналізу лобіювання інтересів громадян в зарубіжних країнах та в Україні були сформульовані завдання:

- розкрити зміст понять «групи інтересів»;

- вивчити міжнародний та вітчизняний досвід лобізму інтересів в органах публічної влади діяльності.

Виклад основного матеріалу дослідження.

Зарубіжний досвід організації та регулювання лобістської діяльності свідчить насамперед про те, що, зокрема, на Заході лобізм є важливим елементом демократії, узгодження інтересів, інструментом зворотного зв'язку між державою і групами інтересів.

Початок професійному лобізму поклав прийнятий у США в 1946 році спеціальний закон «Про регулювання лобізму». У 1995 році набув чинності Закон «Про розкриття лобістської діяльності», розроблений і прийнятий з урахуванням змінених історичних умов [9].

У багатьох країнах світу лобізм урегульований на рівні закону“ США, Канада, у ФРН“ на рівні підзаконних актів. У Росії лобізм не врегульований на загальнодержавному рівні, проте в Краснодарському краї з 1995 р. діє крайовий Закон «Про правотворчість», одна із глав якого носить назву: «Лобізм у законотворчості краю». У деяких країнах лобізм прирівнюється до корупції (Індія) [8].

Становлення професійного лобізму в США пояснюється загальною ліберальною атмосферою, прагматизмом політичної культури нації, порівняно з іншими, консервативнішими, країнами. У Сполучених Штатах групи інтересів фактично відмовилися від послуг політичних партій. Натомість роблять ставку на лобістів, як наслідок“ сформувалася певна професійна орієнтація [1].

В міжнародній практиці лобізм визначається як професія, яка має правові основи. Зокрема, в США професійні лобісти беруть участь у політичному процесі, присутні на слуханнях, пропонують стратегії рішень обговорюваних проблем.

Якщо в США адвокати, політологи й аналітики розглядають лобізм як основний вид своєї діяльності, то в європейських країнах“ як додаток до неї [1].

У Канаді, Австралії та Бразилії також існує правова база, що регулює лобістську діяльність. У деяких західноєвропейських країнах лобістська практика регулюється сукупністю законів, що регламентують, зокрема, статус депутатів, роботу виборних органів влади, діяльність добровільних асоціацій, проведення виборчих кампаній та референдумів.

В англійському парламенті є система спеціальних комітетів, основна функція яких полягає в контролі за відповідними міністерствами і відомствами. У Франції та Італії лобізм взагалі офіційно не визнаний.

Конституційно-правова основа лобіювання ФРН: Конституція ФРН, Федеральний закон «Про направлення петицій до Німецького Бундестагу», Кодекс поведінки члена Бундестагу, Федеральний Закон від 1972 р. про опублікування так званого «лобістського списку», Регламент діяльності федерального уряду“ підзаконні нормативно-правові акти, які визначають правові форми діяльності лобістів. Об'єктами лобіювання є правотворча діяльність парламенту та органів виконавчої влади Німеччини. Предметом лобіювання є нормативно-правові акти парламенту та органів виконавчої влади [9, с. 14]

Важливо зазначити: у багатьох країнах державні структури стимулюють розвиток лобіювання. Наприклад, у Великій Британії лобіювання заохочується самою процедурою законотворення. Перед розглядом законопроекту зацікавленим групам пропонується для дискусії так званий «зелений документ». За результатами дискусії видається «білий документ», що містить реакцію зацікавлених груп, лобістських організацій на «зелений документ» і є основою для законопроекту.

В Австрії, Франції, Голландії створено спеціальні інститути“ соціально-економічні ради, які мають досить чіткий юридичний статус і виконують роль своєрідних «лобістських парламентів».

Особливості лобіювання у Франції пов'язані зі значно важливішою, порівняно з іншими країнами Європи, роллю держави у регулюванні економічних відносин та з високим ступенем централізації прийняття рішень. Формально лобістська діяльність у стінах французького парламенту заборонена, але фактично вона здійснюється в обох палатах членами більш ніж 170 так званих співтовариств та дослідницьких груп, що спеціалізуються на розробці конкретних проблем та ідей з метою подальшого їх просування як законодавчих ініціатив, поправок до правових норм тощо.

Конституційно-правова основа лобіювання: XI Розділ Конституції Франції; Кодекс етики лобістів, положення Виборчого кодексу, які встановлюють принцип посадової несумісності особи, яка має представницький мандат [9, с. 14-15] .

Досвід зарубіжних країн показує суттєву різницю в суб'єктах лобіювання та об'єктах лобіювання. Наприклад, фізичні та юридичні особи (організації, підприємства) беруть на себе функцію лобістів в такій країні як США , а у Великобританії лобістською діяльністю займаються виключно юридичні особи; щодо Німеччини, то представленням та лобіюванням інтересів різних соціальних груп займаються  спілки та об'єднання. Щодо об'єктів лобіювання, то в Сполучених штатах ними виступають всі три гілки влади, а у таких країнах як Франція і Німеччина, вплив лобістів спрямований на органи виконавчиної влади, ніж законодавчої. Щодо предметів лобістького впливу, то в американській практиці це можуть бути і законодавчі ініціативи, і діючі закони, політична діяльність, нормативно-правове забезпечення, федеральні проекти, соціальні пільги та виплати тощо. А в Європі, лобістська діяльність поширюється на нормативно-правові акти.

Щодо вітчизняної практики, то лоюістами виступають окремі групи інтересів, які мають важелі впливу на різні гілки влади. Доцільно підкреслити розвиток саме соціального лобіювання в Україні, тобто захист та дбання про інтреси соцільно незахищених верств населення, представлення їх інтересів ні локальному та національному рівнях.

Погоджуємося з висновком І. Герасименка: «В Україні правовий механізм регулювання інституту лобізму фактично не існує. В Україні, на жаль, лобізм носить у більшості випадків виключно тіньовий характер. Люди, які належать до сфери лобіювання інтересів в українських реаліях, зазвичай використовують недозволені методи ведення діалогу: надання неправомірної вигоди, недеклароване фінансування політиків та державних службовців, тіньові зв'язки, кулуарні змови. Особи, які лобіюють волю своїх замовників, переслідують виключно свої меркантильні цілі, нівелюючи при цьому інтереси бізнесу та суспільства в цілому» [2].

Найбільш болючою є проблема лобіювання економічних питань, яка у більшості випадків є провідною в сучасному українському лобізмі. Саме матеріальні переваги та ресурси в сучасному політичному житті є головними об'єктами українського лобізму.

Констатуємо: лобізм в Україні сьогодні“ явище поширене. Але практично всі процеси відбуваються в тіні. Тому є необхідність легалізації лобізму.

У вітчизняній науці обговорювались питання можливої сфери легалізованої лобістської діяльності [3], аспекти лобістської діяльності окремих відомств [6] та органів місцевого самоврядування [4]. Однак в українській науці фактично відсутня детальна класифікація видів лобістської діяльності.

На думку науковця В. Нестеровича, легалізація полягає у створенні нормативної бази для лобізму і певних органів взаємодії влади з бізнесом. Все це передбачає певну складність, оскільки цю нормативну базу і систему органів необхідно створювати практично на порожньому місці і в атмосфері нерозуміння з боку як суспільства, так і окремих представників влади, адже з радянських часів ця взаємодія сприймається як корупція [5].

Наразі Україна починає робити лише перші кроки по впровадженню інституту лобізму в тому розумінні, в якому він існує і розвивається у світі. Згідно зі ст. 444 «Угоди про Асоціацію України з Європейським Союзом», Україна і ЄС беруть на себе зобов'язання по сприянню інституційного процесу розбудови організацій громадянського суспільства, в тому числі“ лобістської діяльності [2].

Перша спроба вітчизняних практиків дати правове тлумачення поняттю «лобіювання» зроблена у проекті закону України «Про лобіювання в Україні» (№ 3188 від 13.04.1999 р.), який містить одразу чотири визначення. Так, лобіювання“ це:

- «ефективний засіб безпосереднього впливу громадян та їх об'єднань на політичну та соціально-економічну ситуацію в країні, форма здійснення ними влади в Україні» (преамбула);

- «діяльність громадян і їх об'єднань будь-якого виду та форми, не заборонених законом зареєстрованих як лобісти, для легального впливу на органи законодавчої і виконавчої державної влади та органи місцевого самоврядування, метою якої є відстоювання інтересів різних зацікавлених верст та груп населення у здійсненні певної економічної, соціальної, культурної політики в Україні, сприяння у здійсненні державою протекціоністської політики на національному, регіональному, галузевому рівнях, формування адекватного інтересам лобістів правового поля, системи практичної реалізації відповідних політичних і соціально-економічних програм, формування певної громадської думки в державі» (ст. 1);

- «діяльність, спрямована на здійснення впливу на депутатів, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, на посадових осіб та інші об'єкти лобіювання, яка здійснюється лобістськими утвореннями, об'єднаннями та спілками лобістів через особисті зустрічі, письмові звернення, через засоби масової інформації або в інший законний спосіб» (ст. 2);

- «використовування не заборонених законодавством України засобів впливу на орган або представника влади для ухвалення рішення, що відповідає інтересам лобіста» (ст. 3) [7].

У Верховній Раді зареєстровано ще два законопроекти, спрямовані на врегулювання інституту лобіювання: «Про публічну адвокацію» (№ 5661 від 19.01.2017) та «Про забезпечення прозорості та законності комунікації з суб'єктами владних повноважень» (№ 7129 від 20.09.2017).

Таким чином, з розвитком нормального ринку настає період цивілізованого лобізму, що характеризується конкурентними методами впливу: PR і рекламні кампанії; ініціація експертних оцінок проектів адміністративних рішень; наявність інститутів лобізму у вигляді організацій і груп фізичних осіб, що займаються цією діяльністю на професійній основі.

Висновки. Процес лобіювання інтересів передбачає налагодження зв'язку між суб'єктами взаємодії щодо представлення інформації про вразливі категорії населення, які потребують підтримки держави. Групи інтересів, які з'являються, представляють позицію населення. Тому діяльність груп політичних інтересів має вплив на досягнення консенсусу в суспільстві.

Важливими є правові основи функціонування лобізму, зокрема як в США, оскільки державне регулювання лобізму дозволяє істотно понизити рівень криміналізації процесу взаємодії представників різних груп інтересів з представниками влади.

 

Література.

1. Газізов М. М. Концептуальні підходи до дослідження феномену лобізму /// Державне будівництво.  № 1/2015. - Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2015-1/doc/4/05.pdf.

2. Герасименко І. Як працює лобізм в Україні і на Заході. - Режим доступу: https://delo.ua/econonomyandpoliticsinukraine/institut-lobizmu-jogo-mehanizm-za-kordonom-ta-jogo-specifika-na-315496/.

3. Манжул К.В. Лобізм у законотворчій діяльності України [Текст]/ К.В. Манжул, І.І. Нікітчук // Бюлетин Міністерства юстиції України.  2005.  № 11.  С. 5-11.

4. Молодцов О.В. Асоціації органів місцевого самоврядування як суб'єкти лобіювання [Текст] / О.В. Молодцов // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. / голов. ред. С.М. Серьогін.  2002.  № 1 (7).  С. 183-192.

5. Нестерович В. Ф. Конституційно-правові аспекти лобіювання у правотворчому процесі України : автореф. дис.¦ канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 Конституційне право / В. Ф. Нестерович.“ К., 2008.

6. Порфімович О.Л. До питання запровадження правового регулювання вітчизняної лобістської практики [Текст] / О.Л. Порфімович // Укр. право.  2004.  № 1 С. 123-129.

7. Про лобіювання в Україні : проект Закону України від 13.04.1999 р. № 3188.“ Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=5838.

8. Шляхтун П.П. Політологія (теорія та історія політичної науки).“ Київ: Либідь, 2005. 576 c

9. Ємець Д. С. Реформування державного управління, зокрема на прикладі легалізації інституту лобізму. - Київ: НАДУ, 2008.

 

References.

1. Hazizov, M.M. (2015), Conceptual Approaches to the Study of Lobbying Phenomenon, Derzhavne budivnytstvo, vol. 1, available at: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2015-1/doc/4/05.pdf (Accessed 15 July 2017).

2. Herasymenko, I. (2016), How Lobbying Works in Ukraine and in the West, available at: https://delo.ua/econonomyandpoliticsinukraine/institut-lobizmu-jogo-mehanizm-za-kordonom-ta-jogo-specifika-na-315496/ (Accessed 15 July 2017).

3. Manzhul, K.V. and Nikitchuk, I.I. (2005), Lobbying in Lawmaking Activity of Ukraine, Biuleten' Ministerstva iustytsii Ukrainy, vol. 11, pp. 5-11.

4. Molodtsov, O.V. (2002), Associations of Local Self-Government Bodies as Lobbying Subjects, Aktualni problemy derzhavnoho upravlinnia, vol. 1 (7), pp. 183-192.

5. Nesterovych, V.F. (2008), Constitutional and Legal Aspects of Lobbying in Legislative Process of Ukraine, Abstract of Ph.D. dissertation, Law, Kyiv. nats. un-t vnutr. Sprav, Kyiv, Ukraine.

6. Porfimovych, O.L. (2004), On the Introduction of Legal Regulation in National Lobbying Practice, Ukr. Pravo, vol. 1, pp. 123-129.

7. Verkhovna Rada of Ukraine (1999), Draft LawœAbout Lobbying in Ukraine, available at: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=5838 (Accessed 15 July 2017).

8. Shliakhtun, P.P. (2005), Politolohiia (teoriia ta istoriia politychnoi nauky) [Political Science (Theory and History of Political Study)], Lybid, Kyiv, Ukraine.

9. Yemets, D.S. (2018), Reformuvannia derzhavnoho upravlinnia, zokrema na prykladi lehalizatsii instytutu lobizmu [Reforming Public Management Particularly on the Example of Lobbying Concept Legalization], NADU, Kyiv, Ukraine.

 

 Стаття надійшла до редакції 20.08.2017 р.