УДК 351:336

 

Д. А. Міщенко,

доктор наук з державного управління, професор кафедри фінансів,

Університет митної справи та фінансів

Л. О. Міщенко,

кандидат економічних наук, доцент кафедри фінансів,

Університет митної справи та фінансів

 

УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМУ УПРАВЛІННЯ БЮДЖЕТНИМИ ВИДАТКАМИ В УКРАЇНІ

 

D. A. Mishchenko,

PhD in Public Administration, Professor of the Department of Finance,

University of customs business and finance

L. O. Mishchenko,

PhD, Associate Professor, Department of Finance,

University of customs business and finance

 

IMPROVING THE MECHANISM OF BUDGET EXPENDITURES IN UKRAINE

 

У статті досліджено підходи вітчизняних науковців щодо визначення поняття «видатки бюджету». Відзначено, що під системою видатків бюджету розуміють сукупність підсистем правового, інформаційного і інституціонального забезпечення процесу розподілу і використання бюджетних коштів, параметри організації якого задаються методичним інструментарієм механізму управління видатками бюджету, а вектор розвитку визначається цілями бюджетної політики. Зазначається, що управління видатками державного бюджету – важлива складова бюджетної політики кожної країни, оскільки основна частка фінансових ресурсів держави перерозподіляється через державний бюджет. Від ефективності та раціональності планування й розподілу фінансового ресурсу залежить добробут та стабільність держави в цілому і кожного громадянина окремо. Здійснено аналіз видатків Державного бюджету України за функціональною класифікацією видатків за період 2013–2016 років. З’ясовано, що невідкладними заходами в процесі вдосконалення управління бюджетними видатками в Україні повинні бути:  скорочення бюджетного дефіциту; подальше здійснення бюджетної децентралізації, що сприятиме зміцненню фінансових основ місцевого самоврядування та демократичних засад розвитку суспільства; чітке дотримання бюджетно-податкового законодавства; чітке визначення грошового еквіваленту та складу соціальних послуг, які надаються державою у сфері освіти, охорони здоров’я і т.п.; удосконалення державного стратегічного планування шляхом розвитку середньострокового бюджетного прогнозування та планування; забезпечення прозорості у сфері державних фінансів; підвищення ефективності державного фінансового контролю. При цьому важливою вимогою розвитку системи державного фінансового контролю є створення автоматизованої інформаційно-аналітичної системи на основі сучасних технологій та з урахуванням європейських стандартів.

 

In the article the approaches of national scientists on the definition of "budget expenditures". It is noted that under the system of budget spending means a series of subsystems legal, informational and institutional support for the process and distribution of budget funds, the parameters of which are given methodological tools of management mechanism spending budget and vector of defined fiscal policy objectives. It is noted that public expenditure management - an important component of the budget policy of each country, as the bulk of the financial resources of the state is redistributed through the state budget. From the efficiency and rationality of planning and allocation of financial resources depends prosperity and stability of the country as a whole and each citizen individually. The analysis of expenditures of the State Budget of Ukraine for functional classification of expenditures for the period 2013-2016 years. It was found that immediate measures in the improvement of budget expenditures in Ukraine should be: reduce the budget deficit; Further implementation of fiscal decentralization that will strengthen the financial foundations of local government and the democratic foundations of society; strict adherence to budget and tax legislation; clear definition of cash equivalents and social services provided by the state in education, health, etc .; improving the state strategic planning through the development of medium-term budget forecasting and planning; transparency in public finances; improving the efficiency of state financial control. An important requirement of the system of state financial control is to create an automated information-analytical system based on modern technology and with European standards.

 

Ключові слова: видатки, бюджет, механізм, управління, функції, держава, бюджетне регулювання.

 

Key words: expenditure budget mechanism management functions, the state, budget management.

 

 

Вступ

Провідною складовою економічної системи сучасного суспільства є держава. Світовий досвід переконує, що без активної регулюючої місії державних інститутів не можливий динамічний розвиток економічної та соціальної сфер.

В економічному відтворенні роль держави різноманітна й багатопланова: стабілізація циклів ділової активності, розподіл доходів, визначення обсягів виробництва суспільних благ та інвестування, боротьба з виникненням монополій на ринку тощо. Для цього держава має могутній арсенал засобів щодо пом’якшення недоліків ринку: державні інвестиції, цінова, податкова, бюджетна, амортизаційна політика, діяльність різноманітних державних структур. З їх допомогою створюється конкретний механізм впливу на економіку.

Перед будь-якою державою постає певне коло завдань, на вирішення яких вона спрямовує свої матеріальні ресурси, ідеологічні та політичні зусилля. З усієї сукупності таких зусиль можна виділити певні їхні види, в яких проявляється сутність держави і без яких вона не може повноцінно діяти як головний елемент політичної системи суспільства. Ці види, або форми активності, держави стосовно навколишнього середовища, суспільства, інших держав класифікуються у вигляді її функцій.

Реалізація державних функцій – це складний і багатоплановий процес впливу держави, її відповідних структур на певне коло суспільних відносин. Різноманітність і особливості суспільних відносин зумовлюють існування у держави досить широкого кола відповідних функцій, реалізація яких потребує значних обсягів бюджетних коштів. Відтак, підвищення ефективності управління бюджетними коштами досі залишається актуальним.

Теоретичні засади та практичні аспекти бюджетних видатків в Україні досліджували у своїх роботах науковці Андрущенко В.Л., Василик О. Д., Галушка Є.О., Дєєва Н.М., Зварич М.А., Кириленко О.П., Луніна І.С., Опарін В.М., Панкевич Л.В., Пасічник Ю.В., Федосов В.М. Юрій С.І. та інші.

Про недосконалість системи управління видатками бюджету в Україні свідчать: збільшення витрат на обслуговування державного зовнішнього та внутрішнього боргу, невиконання намічених стратегічних і тактичних завдань, зниження рівня та якості життя населення. Процес управління видатками бюджету ускладнюють: політична нестабільність, загроза суверенітету і територіальної цілісності країни, дисбаланси фінансової системи, відсутність зростання реального ВВП, волатильність курсової політики. Досвід європейських країн свідчить, що і за умов політичної стабільності та успішному соціально-економічному їх розвитку питання підвищення ефективності видатків бюджету є досить важливими.

 

Постановка завдання

Метою статті є дослідження можливих напрямів подальшого удосконалення механізму управління бюджетними видатками в Україні на сучачному етапі розвитку.

 

Результати

Видатки бюджету відіграють важливу роль у формуванні соціально-економічної політики держави. В показниках видатків бюджету відображаються функції і завдання держави, рівень і напрям суспільного розвитку, взаємозалежність між економікою і фінансами країни, відносини даної країни з іншими державами.

Управління видатками державного бюджету – важлива складова бюджетної політики кожної країни, оскільки основна частка фінансових ресурсів держави перерозподіляється через державний бюджет. Від ефективності та раціональності планування й розподілу фінансового ресурсу залежить добробут та стабільність держави в цілому і кожного громадянина окремо.

Саме склад і структура видатків бюджету окремих держав дозволяють зробити висновки та узагальнення з приводу економічного, соціального і політичного стану розвитку на певний час.

Видатки бюджету беруть участь в розподільчих відносинах, які виникають між державою та юридичними і фізичними особами при перерозподілі фінансових ресурсів між галузями, регіонами, соціальними верствами населення. Саме через видатки бюджету відбувається виконання державою управлінської, оборонної, економічної та соціальної функцій, а також залагодження протиріч та врегулювання інтересів всіх членів суспільства [8].

Аналіз наукової літератури дозволяє стверджувати, що вітчизняні науковці мають деякі розбіжності щодо визначення поняття «видатки бюджету». Так, можна виділити як спільні риси, так і наявність різних характерних сутнісних ознак. Зокрема, більшість авторів висловлюють думку, що видатки бюджету – це економічні відносини, які виникають з певного приводу та між визначеними суб’єктами. Ряд науковців (Галушка Є.О., Клець Л.Є., Романенко О.Р.) концентрують увагу на тому, що ці відносини стосуються розподілу та використання фондів держави. При чому кожний автор по своєму визначає назву цього фонду – централізований фонд грошових коштів, просто централізований фонд, або кошти бюджетного фонду держави. Але тільки у визначенні Клець Л.Є. конкретизується спрямування цих коштів – на виконання функцій держави [5]. Ніколенко Ю.В. узагальнює всі подані вище визначення, зазначаючи і централізовані, і децентралізовані фонди для фінансування витрат суспільства [9]. У визначенні Артуса М.М. виділяється цільова сторона процесу розподілу видатків, зокрема їх використання за галузевим, територіальним та цільовим призначенням [8]. Досить схоже визначення у Мазуренко О.К., яка вважає, що суть видатків бюджету полягає у фінансуванні витрат із зазначенням цільового призначення (виконання державою функцій) [6].

В формулюванні Мочерного С.В., уточнюється, що суб’єктами цих відносин виступають держава, юридичні та фізичні особи, що здійснюють споживання і використання частини національного доходу [7].

Можна відзначити, що заслуговує на увагу також визначення професора Василика О.Д., яке дає більш узагальнене та абстрактне визначення видатків бюджету, оскільки, на думку вченого, вони являють собою «інструмент досягнення вищого критерію справедливості і корисності для кожного члена суспільств» [3]. Визначення видатків бюджету, яке надав Опарін В.М., ґрунтується на поєднанні багатьох аспектів: зазначення джерела надходження коштів, суб’єктів економічних відносин та цільового спрямування [2].

Під системою видатків бюджету слід розуміти сукупність підсистем правового, інформаційного і інституціонального забезпечення процесу розподілу і використання бюджетних коштів, параметри організації якого задаються методичним інструментарієм механізму управління видатками бюджету, а вектор розвитку визначається цілями бюджетної політики.

При визначенні сутності управління видатками бюджету слід відштовхуватись від понять «управління державними фінансами» і «бюджетний менеджмент». В своїх роботах українськи науковці обґрунтують необхідність вивчення управління фінансовими ресурсами і відносинами на рівні загальнодержавних фінансів і особливо її провідної ланки – бюджету. Так, Василик О.Д. зазначає, що під управлінням державними фінансами слід розуміти «сукупність форм і методів цілеспрямованого впливу держави на формування та використання централізованих і децентралізованих фондових ресурсів, що знаходяться в розпорядженні державних органів управління». Розкриваючи сутність та визначаючи складові бюджетного менеджменту, Опарін В.М. приходить до висновку, що «бюджетний менеджмент спрямований на управління бюджетними ресурсами й відносинами, які виникають у процесі руху бюджетних потоків» [8].

Федосов В.М. і Андрущенко В.Л., синтезуючи погляди західних економістів і їхні підходи до розуміння дефініцій «бюджетний менеджмент» і «бюджетне адміністрування», визначають бюджетний менеджмент як «сукупність заходів, форм і методів аналітичної, організаційної й оперативної діяльності персоналу фінансового відомства та інших державних інституцій щодо формування і витрачання (розасигнування) бюджетних коштів у поєднанні з розпорядчими і контрольними діями на всіх фазах бюджетного процесу» [2].

Будучи організаційним за своїм характером механізм управління видатками бюджету, виходячи із своєї економічної природи, має одночасно риси економічного впливу. Тому є сенс механізм управління видатками бюджету розглядати як складову бюджетного механізму.

Дія механізму управління видатками бюджету реалізується через процес розподілу та використання коштів бюджету. Параметри зазначеного процесу задаються процесуальними та матеріальними нормами бюджетного права, інформаційним і інституціональним забезпеченням. В той час як структурно вони утворюють відповідні елементи механізму управління видатками бюджету. Отже, процес розподілу та використання коштів бюджету і механізм управління видатками бюджету відрізняються між собою різними засобами їх відображення: перший задається у параметричній формі, а другий – у структурній [4].

Розглядаючи бюджетне регулювання через елементи механізму управління видатками бюджету, можна дійти висновку, що бюджетне регулювання – це сукупність методів, інструментів і важелів, за допомогою яких здійснюється вплив як на вхідні, так й на вихідні фінансові потоки. Отже, елементи механізму управління видатками бюджету виступають одночасно елементами бюджетного регулювання, але, якщо механізм управління видатками бюджету задає параметри процесу розподілу і використання коштів бюджету, то бюджетне регулювання визначає його якісну складову [4].

Аналіз видаткової частини Державного бюджету України свідчить про те, що  основними проблемними питаннями у здійсненні бюджетної політики є:

- недосконалість бюджетного законодавства; задекларований механізм середньострокового планування та прогнозування насправді не працює; головні розпорядники під час бюджетного процесу орієнтуються на складання якісних бюджетних запитів на один рік, складання прогнозу на наступні два роки за плановим відбувається без належних розрахунків та обґрунтувань;

- щорічно зростають видатки та дефіцит загального фонду державного бюджету. Незважаючи на суттєве зменшення кількості головних розпорядників бюджетних коштів (з 97 у 2011 р. до 83 у 2016 р.), і бюджетних програм (з 976 у 2011 р. до 475 у 2016 р.), видатки загального фонду державного бюджету за цей період зросли більш ніж у 2 рази, а дефіцит майже у 3,5 рази; також кожного року спостерігається збільшення державних запозичень.

Слід зазначити, що органами державної влади останніми роками було здійснено низку заходів спрямованих на удосконалення механізму управління бюджетними видатками. У зв’язку із  обмеженістю бюджетних ресурсів проводилася політика фіскальної консолідації. Бюджетні кошти в першу чергу спрямовувалися на підвищення обороноздатності держави, своєчасні виплати за борговими зобов’язаннями, фінансування соціальних функцій за принципом забезпечення жорсткої економії бюджетних коштів. Важливим чинником формування політики бюджетних видатків стало зменшення дефіциту державного бюджету для забезпечення збалансованості публічних фінансів та стабілізації макроекономічної ситуації. Видатки Державного бюджету України за 2015 р. проведені в обсязі 576,9 млрд грн, що на 146,7 млрд грн, або на 34,1 %, більше, ніж у 2014 р. На 2016 р. видатки державного бюджету були затверджені Верховною Радою України на рівні 682,7 млрд грн.

Найбільш суттєве зростання протягом досліджуваного періоду демонстрували видатки державного бюджету на оборону, що зрозуміло, з огляду на загрозу збройної воєнної агресії на сході держави. У 2014 та 2015 роках видатки на оборону збільшилися на 84,4 % і на 90,1 % відповідно [1].

 

Таблиця 1.

Видатки Державного бюджету України за функціональною класифікацією видатків за 2013–2016 рр.

 

В результаті проведеної бюдетної децентралізації спостерігалися зміни у структурі видатків місцевих бюджетів у напряму посилення їх інвестиційної спрямованості. Зростання самостійності місцевих бюджетів у здійсненні видатків підтверджується збільшенням питомої ваги фінансування самоврядних повноважень.

Видатки місцевих бюджетів без урахування трансфертів у 2015 р. збільшилися до 276,9 млрд грн, що на 53,4 млрд грн, або на 23,9 %, більше відповідного показника 2014 р. (223,5 млрд грн). За підсумками І півріччя 2016 р. вони були профінансовані у сумі 143,5 млрд гривень.

Позитивним фактором, що свідчить про бажання органів влади спрямовувати кошти на вирішення пріоритетних завдань бюджетної політики є зростання суми капітальних видатків. Обсяг капітальних видатків місцевих бюджетів за 2015 р. становив 32,2 млрд грн, що на 18,2 млрд грн, або у 2,3 раза більше, ніж у 2014 р. (13,9 млрд грн). Частка капітальних видатків у загальній структурі видатків місцевих бюджетів збільшилася до 11,5 % у 2015 р., що перевищує показник 2014 р. (6,2 %) [1].

Варто зазначити, що капітальне фінансування розвитку інфраструктури є одним із найбільш перспективних напрямів підвищення інвестиційного потенціалу регіонів. Вагомим його резервом є кошти Державного фонду регіонального розвитку, які спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку (у т.ч. проектів співробітництва й добровільного об’єднання територіальних громад), на створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків.

Удосконалення організації виконання видаткової частини бюджету в Україні потребує вирішення цілої низки проблем організаційного та законодавчого  характеру. Необхідним є створення інтегрованої інформаційно-аналітичної системи та єдиних телекомунікаційних мереж. Для того, щоб забезпечити ефективне управління ліквідністю єдиного казначейського рахунку в Україні слід включити у сферу управління й кошти Пенсійного фонду та позабюджетних соціальних фондів.

Щодо уточнень у законодавчій  базі, то варто зосередити зусилля у площині регулювання процесу державних закупівель та чіткого визначення в нормативно-правових документах ступенів та підпорядкованості розпорядників та одержувачів бюджетних коштів та розмежування повноважень і відповідальності за виконання бюджету між ними [8].

Необхідно пам’ятати, що рівень обґрунтування управлінських рішень залежить, насамперед, від повноти і достовірності вихідної інформації. Щоденно мати повні відомості про виконання видатків бюджету є можливим тільки на підставі даних обліку виконання всіх видів бюджетів, які функціонують в державі. Основною проблемою реформування обліку в бюджетних установах є відсутність єдиних підходів до розробки дієвих механізмів удосконалення системи обліку з урахуванням вимог міжнародних стандартів, недостатність розробленості питання переходу на єдині методологічні засади, а також створення уніфікованого організаційного та інформаційного забезпечення обліку. Удосконалення обліку, посилення його контрольних функцій за господарською та фінансовою діяльністю установи – основний шлях покращення дотримання фінансово-бюджетної дисципліни.

 

Висновки

Невідкладними діями в процесі вдосконалення управління бюджетними видатками в Україні повинні бути:  скорочення бюджетного дефіциту; подальше здійснення бюджетної децентралізації, що сприятиме зміцненню фінансових основ місцевого самоврядування та демократичних засад розвитку суспільства; чітке дотримання бюджетно-податкового законодавства; чітке визначення грошового еквіваленту та складу соціальних послуг, які надаються державою у сфері освіти, охорони здоров’я і т.п.; удосконалення державного стратегічного планування шляхом розвитку середньострокового бюджетного прогнозування та планування;  забезпечення прозорості у сфері державних фінансів; підвищення ефективності державного фінансового контролю. При цьому важливою вимогою розвитку системи державного фінансового контролю є створення автоматизованої інформаційно-аналітичної системи на основі сучасних технологій та з урахуванням європейських стандартів.

Можна стверджувати, що здійснювати процес контролю за видатками бюджету можливо лише за умови ефективної співпраці органів незалежного контролю з органами всіх гілок законодавчої та виконавчої влади, прозорістю та відкритістю процесів формування та використання державного і місцевих бюджетів, високої особистої відповідальності та компетенції всіх працівників державної влади

Важливо також, щоб бюджетно-податкові важелі забезпечення стабілізації фінансової системи та відновлення економічного розвитку були системно узгоджені з іншими інструментами реалізації реформ. Успішні реформи обов’язково позитивно позначаться на показниках бюджету.

Зміни у структурі видатків бюджету та реалізація визначених реформ не в змозі підвищити ефективність управління видатковою частиною бюджету без комплексного застосування елементів програмно-цільового бюджетування.

Однією з головних перешкод реалізації в повному обсязі програмно-цільового методу є труднощі з визначенням показників результативності виконання бюджетних програм. Паспортизація програм в Україні носить формальний характер, а відсутність інтегрованих показників результативності не дозволяє розрахувати отриманий соціально-економічний ефект від здійснених заходів. Таким чином, виникає потреба у розробці нових підходів щодо визначення методики оцінки виконання бюджетних програм.

 

Література.

1. Аналітична доповідь до Щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2016 році». – К. : НІСД, 2016. – 688 с.

2. Бюджетний менеджмент: підручник [Текст] / [В. Федосов, В. Опарін, Л. Сафонова та ін.]; за заг. ред. В. Федосова. – К.: КНТЕУ, 2004. – 864 с.

3. Василик О.Д. Державні фінанси України [Текст]: підручник / О.Д. Василик, К.В. Павлюк; Київський нац. ун-т ім. Тараса Шевченка. – 2-ге вид., перероб. та доп. – К.: Центр навч. літ., 2004. – 608 с.

4. Васютинська Л.А. Система видатків бюджету в умовах розвитку програмно-цільового управління [Монографія] / Л.А. Васютинська. – Одеса: Друк-Південь, 2014. – 192 с.

5. Клець Л.Є. Бюджетний менеджмент: термінологічний словник для студентів економічних спеціальностей [Текст] / Л.Є. Клець. – Краматорськ: ДДМА, 2007. – 236 с.

6. Мазуренко О. К. Статистика державних фінансів [Текст]: навч. посіб. / О.К. Мазуренко. – К.: КНЕУ, 2004. – 92 с.

7. Мочерний С.В. Економічна теорія [Текст]: навч. посіб. / С.В. Мочерний. – К.: Видавничий центр «Академія», 2005. – 640 с.

8. Набока Т.С. Управління видатками бюджету та напрямки його вдосконалення в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня  канд. екон. наук : спец. 08.00.08 – гроші, фінанси і кредит / Т. С. Набока. – Київ, 2015. – 20 с.

9. 193. Ніколенко Ю.В. Основи економічної теорії [Текст]: підруч. у 2-х кн./ За ред. Ю.В. Ніколенко. – К.: Либідь, 2005.

 

References.

1. National Institute for Strategic Studies (2016), “Analitychna dopovid do Schorichnoho Poslannya Prezydenta Ukrayiny do Verhovnoyi Rady Ukrayiny “Pro vnutrishnye ta zovnishnye stanovysche Ukrayiny v 2016 rotsi” [The analytical report to the Annual Message of the President of Ukraine to the Verkhovna Rada of Ukraine “On the internal and external situation of Ukraine in 2016”], NISD, Кyiv, Ukraine.

2. Fedosov, V. Oparin, V. and Safonovа, L. (2004), Byudzhetnyy menedzhment [Budget management], KNTEU, Kyiv, Ukraine.

3. Vasylyk, O.D. and Pawluk, K.V. (2004), Derzhavni finansy Ukrayiny [Public finances Ukraine], 2nd ed, Tsentr navc. lit., Kyiv, Ukraine.

4. Vasyutinskа, L.A. (2014), Systema vydatkiv byudzhetu v umovah rozvytku prohramno-tsilovoho upravlinnya [The system expenditures in the development of software-based management], Druk-Pivden, Odessa, Ukraine.

5. Klets, L.E. (2007), Byudzhetnyy menedzhment: terminolohichnyy slovnyk dlya studentiv ekonomichnyh spetsialnostey [Budget management: terminology for students of economic specialties], DDMA, Kramatorsk, Ukraine.

6. Mazurenko, D.C. (2004), Statystyka derzhavnyh finansiv [Government Finance Statistics], KNEU, Kyiv, Ukraine.

7. Mocherny, S.V. (2005), Ekonomichna teoriya  [Economic theory], Vydavnychyy tsentr “Akademiyapr”, Kyiv, Ukraine.

8. Nabokа, T.S. (2015), “Budget expenditure management and direction of its improvement in Ukraine”, Abstract of Ph.D. dissertation, Money, finances and credit, "National Kyiv Economic University of Vadym Hetman "Kyiv, Ukraine.

9. Nikolenko, Y. V. (2005), Osnovy ekonomichnoyi teoriyi [Fundamentals of Economics], Lybid, Kyiv, Ukraine.

 

Стаття надійшла до редакції 01.03.2017 р.