УДК 351

 

М. В. Кондрашова,

к. держ. упр., доцент Академії муніципального управління

 

СТРАТЕГІЧНИЙ ПІДХІД ДО РОЗВИТКУ МЕХАНІЗМІВ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА В УКРАЇНІ

 

Marina V. Kondrashova,

PhD in Public Administration., Associate professor of the Academy of Municipal Management

 

STRATEGIC APPROACH TO THE BUILDING OF THE PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN UKRAINE

 

Запропоновано до реалізації стратегію розвитку механізмів реалізації державно-приватного партнерства в Україні. Встановлено, що така стратегія дозволяє більш глибоко зрозуміти природу змін, сутність нових проблем і оцінити потенціал можливостей і, що не менш важливо, обґрунтувати пропозиції про формування інституційних структур, які повинні забезпечити розвиток системи державно-приватного партнерства. Зазначено, що вдосконалення вітчизняної системи державного управління розвитком державно-приватного партнерства має стати безперервним процесом, який покликаний внести докорінні зміни в економіку Україні, стимулювати розвиток підприємництва та підвищити рівень публічного характеру управління.

 

A strategy for implementation of mechanisms for implementing public-private partnership in Ukraine. It is established that such a strategy can more deeply understand the nature of change, the essence of new problems and assess potential opportunities and, not least, to justify the proposal for the formation of institutional structures must provide system development public-private partnership. It is noted that the improvement of the national system of state management of the development of public-private partnership should be a continuous process, which aims to make radical changes in Ukraine's economy, stimulate entrepreneurship and improve the management of public nature.

 

Ключові слова: стратегія розвитку механізмів, реалізація державно-приватного партнерства, стратегічний підхід.

 

Keywords: Strategy development mechanisms, the implementation of public-private partnerships, strategic approach.

 

 

Вступ

На сьогодні концептуальні підходи суб’єктів державно-приватного партнерства до процесу взаємодії часто надмірно поляризовані. Це означає, що концепти ініціатора проекту державно-приватного партнерства (ДПП) (в Україні, як правило, це держава), відрізняються від концептів представників сфери підприємництва, а ті, в свою чергу, від концептів безпосередніх одержувачів продукту ДПП- проекту (представників громадянського суспільства). Сьогодні система вітчизняного державно-приватного партнерства недосконала: ДПП- концепти ґрунтуються переважно на трендах минулих періодів і сьогодення, і не відповідають та враховують вимоги майбутнього; управління ДПП - процесами здійснюється за наявності великої кількості проблемних ситуацій і внутрішніх протиріч; не налагоджена система тестування та контролю життєздатності проекту ДПП за різними критеріями (ефективність, витратність, зручність, актуальність); горизонтальні зв’язки між партнерами не прозорі; процедури узгодження їх інтересів не уніфіковані. Також, для вітчизняної практики характерна реалізація серійних ДПП-проектів у форматі якої-небудь однієї галузі, а їх реалізація здійснюється або за моделями 80- 90 -х рр. XX століття , або за дорогими індивідуальними проектами.

Крім того, до перешкод на шляху розвитку вітчизняної системи ДПП відносяться: недосконалість законодавчої бази; відсутність привабливих для інвесторів проектів; відсутність органів державної  влади , відповідальних за ініціацію і реалізацію проектів тощо.

Головна перешкода для розвитку ДПП на думку державних органів влади - висока вартість фінансування; на думку кредитних організацій - низька кредитоспроможність регіонів; на думку експертів Фонду Східна Європа (ФСЄ),  діяльність якого орієнтована на встановлення та посилення партнерства між неурядовими організаціями, місцевою владою, бізнесом та іншими зацікавленими сторонам - відсутність добре опрацьованих і привабливих для інвестування проектів, а також недостатня кількість гравців на ринку для забезпечення конкурентоспроможності; на думку приватного інвестора - неповнота і недосконалість законодавчої бази. На наш погляд , до найбільш важливих перешкод на шляху розвитку вітчизняної ДПП - системи відноситься низька якість державного управління . Це пояснюється прямою залежністю розвитку системи державно-приватного партнерства від розвитку системи державного управління .

Сучасні наукові дослідження та урядові документи [1; 2; 3] показують, що сфера підприємництва в цілому готова вирішувати ключові проблеми соціально – економічного розвитку. Але при цьому для забезпечення даної співпраці необхідно створити сприятливі умови для його розвитку, оскільки іншого способу забезпечення масштабності розв’язання суспільних проблем немає. Бізнес не може не брати участь в рішенні тих задач, які формулює держава. Проте, для взаємодії влади і бізнесу необхідне створення сприятливих умов для зростання підприємницької активності. Для досягнення вищезазначеної мети необхідне розв’язання  наступних завдань: розвиток партнерських відносин між органами державної влади і підприємницькою сферою; реалізувати комплекс заходів щодо подолання і усунення адміністративних бар’єрів на шляху розвитку  підприємницької активності; підсилити прозорість рішень органів державної влади через впровадження механізму громадської участі у підготовці і обговоренні нормативних і законодавчих актів, регулюючих сферу підприємництва; активізувати розвиток партнерських відносин між представниками держави і підприємництва; забезпечити взаємодію держави і підприємництва на рівні науки через впровадження нових  інноваційних розробок.

Результати

Відповідно до теорії управління, складність керуючої системи зростає експоненціально разом із зростанням складності керованої системи. Проблема пошуку методів ефективного вирішення  суспільно важливих проблем через інститут державно-приватного партнерства вимагає узагальнення сучасних концептуальних та прикладних підходів.

Тому автором було розроблено стратегію розвитку механізмів реалізації державно-приватного партнерства в Україні. Стратегічний підхід до розвитку механізмів реалізації державно-приватного партнерства в Україні відображає сукупність взаємопов’язаних за цілями, завданнями та строками реалізації рішень, спрямованих на розвиток вітчизняної системи державно-приватного партнерства. У Стратегії враховані основні бар’єри на шляху широкого застосування ДПП в Україні і сформульовано 12 пропозиції щодо їх реалізації.

Пропозиція 1: Посилити вітчизняну нормативно-правову базу ДПП, уніфікувати нормативно-правові акти щодо державно-приватного партнерства, розширити застосування технології краудсорсіга в законотворчій діяльності - (колективний відбір оптимальних рішень ) - технологія, що передбачає безпосередню участь представників громадянського суспільства та підприємництва в розробці законодавчих актів.

Пропозиція 2. Для запуску ДПП- проектів здійснити «комплексне структурування», що орієнтоване на зняття не тільки нормативних та економічних бар’єрів, але і організаційних. Так, на думку О. Іваницької «патології суб’єкту управління «виліковуються» виголошенням чітких правил гри та їх суворим дотриманням, тому потрібна послідовна сумісна робота органів державного управління , представників  підприємництва та експертного співтовариства, що дозволить визначити прості для розуміння і реалістичні для виконання правила роботи.

Пропозиція 3: Створити систему управління розвитком державно-приватного партнерства  на основі заснування Центрів - ДПП, стандартизувати структуру і функції регіональних центрів розвитку ДПП, метою яких є підвищення ефективності та якості  державного управління розвитком державного-приватного партнерства.

Також слід вже існуючі регіональні-Центри ДПП трансформувати і перекваліфікувати з «малофункціональних» (такі, що здійснюють лише оцінку проектів та написання рекомендацій для органів державного управління) в « багатофункціональні » ( такі, що здійснюють консультаційну підтримку, що орієнтована на сприяння розвитку ринку ДПП на ринково-партнерських принципах ) центри, за допомогою розширення напрямів їх діяльності. Для ефективної роботи центрів ДПП на першому етапі необхідно правильно вирішити питання його підпорядкування тому чи іншому центральному органу виконавчої влади. Оскільки на теперішній час в структурі Міністерства економіки України існує департамент інвестиційної та інноваційної діяльності та розвитку державно-приватного партнерства, центр з підтримки ДПП доцільно було б створити на базі зазначеного департаменту. Виходячи із завдань центру та майбутньої перспективи, його слід підпорядкувати Кабінету Міністрів України. Така зміна якісно підвищить статус державної підтримки розвитку ДПП в Україні, що на сьогодні є вкрай важливо.

Функції Центру з розвитку ДПП можуть змінюватися в широких межах у залежності від того, що потрібно керівництву організації. Центр може мати деякі з таких функцій:

1. Стандартизація:

- методології управління проектами;

- документообігу.

2. Просвітництво та консультації.

3. Забезпечення кадрами.

4. Робота з ресурсами:

- планування ресурсів;

- управління ресурсами.

5. Управління портфелем проектів.

6. Аналітична:

- моніторинг та аналіз проектів;

- ризик-менеджмент;

- експертиза проектів.

7. Управління інформацією:

- стандартна база даних;

- ведення архіву.

8. Управління комунікаціями:

- комплексна інформаційна підтримка державної політики.

В рамках даної рекомендації варто виділити досвід лідерів за ефективністю розвитку та управління інститутом державно-приватного партнерства . Це досвід Великобританії , Німеччини , Португалії та Франції.

Так, у Великобританії з 2000 р. функціонує спеціалізована державно-приватна компанія Partnerships UK  - свого роду акціонерне товариство (частка держави - 49 % , бізнесу - 51 %). Головний напрямок діяльності Partnerships UK  - робота з Урядом Великобританії щодо  розвитку політики ДПП та стандартизації контрактів. Крім даної організації , система управління ДПП у Великобританії включає в себе: Консультативну раду, Правління Partnerships UK (9 директорів), Комітет аудиту (внутрішній контроль ) і Національне контрольне управління (контролює ДПП-проекти).

У Німеччині з 2002 р. функціонує спеціалізована група з ДПП при Міністерстві фінансів (PPP Task Force at the NRW Finance Ministry) . Також в систему управління ДПП входять: на регіональному рівні - Регіональне міністерство фінансів і Спеціалізовані групи з ДПП; на муніципальному рівні - Органи управління муніципалітетом .

У Португалії з 2003 р. функціонує Центр розвитку ДПП ( Parpubliса ) - структурний підрозділ Міністерства фінансів. Даний Центр здійснює контроль і нагляд за ДПП- проектами; дає рекомендації з їх технічного і економічного обґрунтування; пропонує можливі шляхи їх оптимізації . Варто відзначити , що штат співробітників Центру налічує всього лише 7 осіб .

У Франції з 2005 р. функціонує Центр розвитку ДПП (МАРРР), який є структурним підрозділом Міністерства фінансів. Даний Центр відповідає за всі ДПП- проекти , що реалізуються в країні, але його діяльність зводиться не до самостійної реалізації проектів, а до консультування державних організацій - замовників; підготовці методичних рекомендацій для допомоги міністерству у процесі розробки політики щодо розвитку ДПП; публікації інформаційних бюлетенів. В даному центрі працює лише 6 осіб.

Отже, при формуванні інституційної системи державно-приватного партнерства слід взяти до уваги досвід світових лідерів з реалізації ДПП. Але при цьому слід пам’ятати про те , що кожна з представлених країн володіє власною структурою державного управління, а також власним досвідом розвитку системи державно-приватного партнерства, тому копіювання окремих елементів ДПП- системи недопустимо. Отже, при оптимізації вітчизняної системи державно-приватного партнерства в цілому, і окремих її елементів зокрема, необхідно враховувати особливості розвитку партнерських відносин як на державному рівні , так і на рівні окремих регіонів.

Пропозиція 4. Забезпечити односпрямованість векторів  державної і регіональної політики, орієнтуючи їх на розв’язання основних інституційних завдань розвитку вітчизняної системи ДПП. Для узгодження державної і регіональної політики слід: створити карту технологічної модернізації національної економіки, що враховує конкурентні переваги і ресурсні обмеження усіх регіонів, і обґрунтувати конструктивні напрями державної підтримки учасників ДПП, що має бути надана тим ДПП- проектам, шанси на успіх яких оцінюються як високі. Наприклад , підтримка з боку держави в Австрії, Канаді та Фінляндії здійснюється у вигляді фінансового стимулювання, а у Великобританії, Німеччині , США та Франції - у вигляді урядових контрактів.

Пропозиція 5: Запровадити практику попереднього інноваційно -маркетингового прогнозування, планування, моделювання та макетування, що заснована на сучасних концепціях розвитку, надійному аналізі ситуацій і алгоритмів прийняття державних управлінських рішень, що поліпшують діяльність ДПП. Якісне поетапне планування ДПП- проектів (що включає розробку техніко-економічного обґрунтування (ТЕО)  експертиза проектів та їх обов’язки подальший моніторинг дозволять правильно сформувати інституційну схему проекту, структурувати фінансування проекту, і успішно його реалізувати. Динамічне соціально-об’єктне моделювання і макетування дозволить протестувати рішення на практичному макеті з метою подальшої оптимізації конкретного ДПП- проекту .

Пропозиція 6: Розробити систему державного страхування проектів державно-приватного партнерства.При розробці вітчизняної системи страхування ризиків, слід провести аналіз зарубіжних систем. Сьогодні різні міністерства Голландії займаються оцінкою власного досвіду в ДПП- проектах і розробкою стандартних договірних умов, що включають конкретні заходи щодо підвищення ефективності страхування для DBFM- проектів (Design  Build Finance Maintain).

Пропозиція 7: Розробити етичний кодекс суб’єктів державного-приватного партнерства, для стимулювання культури їх взаємодії. Етичний кодекс ДПП являє собою детальний перелік принципів, якими повинні керуватись органи державного управління, представники підприємництва та громадянського суспільства при реалізації проектів державно-приватного партнерства. Слід зазначити , що етичні норми повинні включати: вимоги до компетенції кожного з учасників партнерства; відносини між партнерами; особливості розв’язання суперечок і конфліктів; наслідки порушення положень кодексу.

Пропозиція 8: Організувати комунікативний майданчик як інституційний інструмент державного управління для обговорення рішення проблем партнерства, знаходження консенсусу інтересів його учасників. Для цього, наполягти на участі всіх зацікавлених осіб у визначенні основних завдань при вирішенні проблем партнерства. Після визначення державних пріоритетів, необхідно роз’яснити ці цілі і завдання широкої громадськості і встановити загальні зобов’язання серед основних зацікавлених осіб (посадові особи, інвестори, експерти тощо). Варто органам державної влади залучати зацікавлених осіб у спільну діяльність з консультативним органом більш вищого рівня. Ним може бути Рада з ДПП. Такий захід дозволить офіційно закріпити запропоновані спеціалістами рекомендації. Це дозволить організувати двохстороннє звернення, а також сприятиме підвищенню прозорості та транспарентності процесу партнерства. В рамках даної рекомендації слід розширити застосування краудсорсинга, що дозволить через Інтернет ініціювати в країні безперервний діалог про основні завдання у сфері державно-приватного партнерства.

Пропозиція 9: Створити пул (з Онлайн класифікатором ) типових ДПП- проектів, згрупованих за галузевою та регіональною ознаками.

Пропозиція 10: Застосовувати передові технології державного управління - форсайт в розробці окремих ДПП- проектів; ввести освітній курс з державно-приватного партнерства, застосовувати критеріальний апарат оцінки проектів і програм.

Пропозиція 11: Реалізуючі імператив державного управління розвитком державно-приватного партнерства, створити єдиний інтернет - портал, що містить вичерпну інформацію про наявність вільних площадок, наявних об’єктів інфраструктури, а також про плани щодо їх розвитку із зазначенням конкретних термінів та необхідних фінансових вкладень .

Сучасне державне управління  у сфері реалізації державно - приватного партнерства функціонує в умовах високої складності, невизначеності й динамічності навколишнього соціально-економічного середовища. Зростання загального рівня інформатизації дає змогу отримати практично миттєвий доступ до будь-якої  інформації, зумовлює необхідність формування  єдиного інформаційного простору і створення  єдиної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи державних органів України.

Пропозиція 12. Систематизувати дослідження зарубіжного досвіду ДПП допомогою технології бенчмаркінгу.

Висновки

Реалізація запропонованої стратегії як інструменту державного управління дозволить:

- забезпечити сталий розвиток вітчизняної системи державного-приватного партнерства ;

- вийти на рівень показників ефективності ДПП- проектів  країн-лідерів розвитку системи державно-приватного партнерства;

- змінити тенденцію до дивергенції реалізованих ДПП- проектів;

- сформувати широке коло конкурентоспроможних, активних учасників партнерства.

Отже запропонована Стратегія дозволяє більш глибоко зрозуміти природу змін, сутність нових проблем і оцінити потенціал можливостей і, що не менш важливо, обґрунтувати пропозиції про формування інституційних структур, які повинні забезпечити розвиток системи державно-приватного партнерства. Слід зазначити, що вдосконалення вітчизняної системи державного управління розвитком державно-приватного партнерства має стати безперервним процесом, який покликаний внести докорінні зміни в економіку Україні, стимулювати розвиток підприємництва та підвищити рівень публічного характеру управління.

 

Література.

1. Семенченко А. Організаційно-правові механізми державного управління розвитком електронного урядування в Україні: порівняльний аналіз та науково-методологічні підходи щодо їх удосконалення / А. Семенченко // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. - 2013. - № 1. - С. 55-74.

2. Руденко Н.Г. Перспектива впровадження та ефективного функціонування електронного уряду в Україні / Н.Г. Руденко // Європейські перспективи. - 2013. - № 4. - С. 202-205.

3. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні» від 15 травня 2013 р. № 386-р [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.pfu.gov.ua/pfu/control/uk/publish/article?art_id=211179&cat_id=92996.

 

References.

1. Semenchenko, A. (2013) “Organizational and legal mechanisms of state administration by development of electronic management in Ukraine: comparative analysis and scientifically-methodological approaches in relation to their improvement”, Visnyk Natsional'noi akademii derzhavnoho upravlinnia pry Prezydentovi Ukrainy, vol. 1, pp. 55-74.

2. Rudenko, N.H. (2013) “A prospect of introduction and effective functioning of electronic government is in Ukraine”, Yevropejs'ki perspektyvy, vol. 4, pp. 202-205.

3. The official site of the Сabinet of Ministers of Ukraine (2013), “About the acceptance of Strategy of development of informative society in Ukraine”, available at: http://www.pfu.gov.ua/pfu/control/uk/publish/article?art_id=211179&cat_id=92996 (Accessed 24 June 2013).

 

Стаття надійшла до редакції 20.01.2015 р.