УДК 351

 

В. В. Дубицький,

здобувач Інституту законодавства Верховної Ради України

 

МОДЕРНІЗАЦІЙНИЙ ПОТЕНЦІАЛ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

 

V. V. Dubitsky,

seeker of the Institute of legislation of the Verkhovna Rada of Ukraine

 

THEIR POTENTIAL FOR MODERNIZATION OF CIVIL SERVICE OF UKRAINE

 

Стаття присвячена проблематиці модернізації української державної служби. Розкриваючи сутність такого кардинального її осучаснення, автор пропонує розробити Концепцію модернізації державної служби та затвердити Програму її реалізації.

 

The article is devoted problems of modernization of ukrainian public service. An author exposes essence of such its cardinal modernization and suggests to develop Conception of modernization of public service and assert Program of its realization.

 

Ключові слова: модернізація державної служби,  Концепція модернізації державної служби, Програма реалізації Концепції модернізації державної служби, оцінка здатності держслужбовців до сприйняття модернізаційних ідей.

 

Keywords: modernization of public service,  Conception of modernization of public service, Program of realization of Conception of modernization of public service, an estimation of ability of public servants is to perception of modernization ideas.

 

 

Постановка проблеми. Сучасний етап функціонування Української держави все більше переконує у тому, що результативність започаткованих реформ перш за все залежить від результативності модернізації державної служби як важливого посередницького інституту у форматі “держава – громадяни – держава”.

Аналіз наукових праць з проблематики статті свідчить про те, що зарубіжні теоретики й практики сфери державного управління вважають синонімічними поняття “осучаснення держави” й “осучаснення державної служби”, оскільки  розглядають ці два процеси у нерозривній єдності та взаємообумовленості.

Саме тому метою статті є аналіз потенціалу модернізаційного процесу вітчизняної державної служби.

Виклад основного матеріалу. Однією з головних умов успішної модернізації державної служби є формування нового покоління кваліфікованих управлінців. З цією метою, на нашу думку, необхідно розробити та законодавчо врегулювати механізми:

- що гарантують професійним і добросовісним державним службовцям посадову стабільність та можливості кар’єрного зростання;

- прозорого й об’єктивного функціонування системи конкурсного відбору кандидатів на державну службу, що дозволить залучити фахівців-професіоналів, орієнтованих на чесну та результативну професійну діяльність;

- звільнення з державної служби у випадку  отримання державним службовцем низької оцінки за результатами щорічного оцінювання професійної діяльності;

- розширення можливостей професійної освіти чиновників з умовою обов’язкової роботи у сфері державної служби протягом 5 років після завершення навчання.

Важливими спонукальними мотивами надходження на державну службу для більшості державних службовців є перспективи самореалізації та соціального визнання. Виходячи з цього, необхідно створити систему послідовного, адекватного заохочення й винагородження державних службовців за бездоганну службу. Процес проходження і просування кожного державного службовця на державній службі має мати планомірний, соціально справедливий, відкритий характер, заснований на його професійних досягненнях та заслугах.

З метою підвищення компетентності державних службовців, розвитку практичних навиків, що забезпечують якісне вирішення поставлених завдань, необхідно сформувати ефективну, стійку, безперервну систему їх професійно-професіонального розвитку. Саме тому сучасна система безперервної професійної підготовки має передбачати:

- організацію системи регулярної цільової підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців;

- розробку та ухвалення стратегії навчання державних службовців, інших нормативних правових актів, що регламентують організаційно-правові форми професійної підготовки державних службовців, порядок, періодичність, терміни, умови професійного навчання й інші питання;

- визначення пріоритетних напрямів та планів додаткового професійного навчання державних службовців, виходячи з перспективних цілей і завдань державних органів;

- створення загальної, інтегрованої в інформаційну систему управління людськими ресурсами на державній службі, бази даних щодо професійного розвитку державних службовців;

- формування державного замовлення на навчання державних службовців;

- конкурсний відбір освітніх програм;

- впровадження інноваційних моделей освіти і нових форм учбового процесу з використанням передових інформаційно-комунікаційних технологій, зокрема технологій дистанційного навчання, проведення учбових занять в мережевому режимі. Важливим, у зв’язку з цим, є створення міжвузівської корпоративної системи “Електронний університет державних службовців” для корпоративного навчання й самостійної підготовки державних службовців;

- оцінювання й управління якістю професійної освіти державних службовців.

Подальшому забезпеченню професіоналізації державних службовців служитиме створення тісної взаємодії у форматі “Національне агентство з питань державної служби – Національна академія державного управління при Президентові України - інших учбові заклади, що надають освітні послуги у сфері державного управління”.

Одним з пріоритетів по вдосконаленню системи професійної підготовки державних службовців повинен стати розвиток співпраці з провідними зарубіжними освітніми й науково-методичними центрами, що спеціалізуються у сфері державної служби. регулярне підвищення кваліфікації повинне стати юридично обов’язковою частиною проходження служби кожним співробітником державного органу впродовж всієї його кар’єри, враховуватися при оцінці і стимулюванні його діяльності.

Необхідна подальша робота щодо підвищення ефективності діяльності Національного агентства з питань державної служби як уповноваженого державного органу державної служби, спрямованого на удосконалення координації діяльності державних органів, розробку і проведення послідовних заходів щодо розвитку української державної служби.

Ми вважаємо, що Національного агентство зобов’язане проводити постійну роботу з формування дієвого резерву кадрів з числа кандидатів на посади, представляти на обговорення громадянського суспільства - через соціальні мережі - їх ділові й особисті якості, враховувати результати громадської думки при виробленні пропозицій щодо висунення на відповідальні пости. З метою посилення механізмів управління державною службою доцільно розширити повноваження Національного агентства з питань державної служби щодо вживання заходів за виявлені порушення законодавства у сфері державної служби.

Підрозділи по роботі з персоналом повинні перейти від вузько спрямованої практики кадрового діловодства до вирішення сучасних завдань щодо реального управління людськими ресурсами, професійно задіяними на державній службі.

На наш погляд, оцінка здатності держслужбовців до сприйняття модернізаційних ідей нині є особливо важливою. Така важливість пояснюється тим, що саме від них багато в чому залежить реалізація не лише політико-економічного курсу, виробленого президентом та урядом, а й  реформування Української держави в цілому.

Як свідчить проведений нами аналіз, модернізаційний потенціал української державної та муніципальної служби нині, як правило, оцінюється невисоко. Дійсно, у своєму сучасному вигляді вона мало нагадує “ідеальну бюрократію”, описану на початку ХХ ст. М.Вебером. Нагадаємо, що він визначав бюрократію як організацію з пірамідальною структурою влади, яка використовує силу дії універсальних і безособових правил для підтримання цієї структури, і яка приділяє головну увагу раціоналізованим аспектам управління.

Оскільки саме така раціональна державна служба дійсно здатна реалізовувати модернізаційні проекти на високому професійному рівні, необхідно, на нашу думку, виділити з державної служби найбільш динамічний модернізаторський прошарок для надання сучасного імпульсу необхідним перетворенням.

При цьому необхідно брати до уваги той факт, що більшість держслужбовців здатна підтримати такі перетворення, не проявляючи при цьому власної ініціативи. Очевидно, що після досягнення реального ефекту від позитивних змін, база активних прихильників модернізації може істотно розширитися, у тому числі і за рахунок активнішого залучення більшої кількості держслужбовців - прихильників процесу осучаснення державної служби.

У зв’язку з цим, важливо й необхідно, на наш погляд, виділити основні прошарки державних службовців – залежно від їх ставлення до модернізації державної служби. Серед основних ми вважаємо такі прошарки:

- Активні прихильники системних - глибинних і сутнісних - перетворень. Маючи високу професійну підготовку, вони готові творчо використовувати сучасний передовий досвід з урахуванням національної специфіки державної служби. Як правило, вони складають “пасіонарну” меншість, яка ініціює та проводить масштабні заходи щодо як реорганізації, так і оновлення інституту державної служби.

- Переконані супротивники реформ, апологети усталеної системи. Як свідчить проведене нами дослідження, супротивниками модернізації є корумпована частина бюрократії, що де-факто приватизувала різні державні сфери і тому побоюється втрати своє привілейоване положення у разі позитивного впровадження модернізаційних заходів. Причому не варто зменшувати й небезпеку притаманного їй інстинкту самозбереження, за якого здоровий консерватизм підміняється махровою реакцією.

- Прагматики. Несхильні генерувати ідеї, вони, тим не менше, здатні забезпечувати стабільне функціонування державних інститутів у період глибинних трансформацій. Оскільки такий прошарок є найчисленнішим, він і складає основу державної служби в усіх країнах.

Виділення таких прошарків серед усього загалу корпусу державних службовців має стати не самоціллю, а передумовою успішності усього процесу оновлення державної служби, оскільки врахування можливостей кожного прошарку дозволить залучити позитивний потенціал та нейтралізувати можливі негативні прояви.

Крім цього, необхідно враховувати, що активну модернізаційну функцію виконує передова частина держслужбовців, яка, вийшовши за межі особистих та корпоративних інтересів, вирішує завдання загальнонаціонального масштабу. Таким чином, відбувається розшарування державної служби, у процесі якого інтереси її динамічних та архаїчних груп стають протилежними.

Наведемо кілька прикладів із зарубіжного досвіду здійснення процесів осучаснення національної державної служби. Прикладами таких процесів може слугувати Японія й Туреччина, у яких лідерами модернізаційних процесів при переході від крайньої відсталості до індустріального суспільства стали “державні люди”, тобто офіцери й чиновники. Модернізація в рамках індустріального суспільства повоєнної Німеччини проводилися з меншою участю держслужбовців, оскільки державну службу цієї країни взагалі довелося створювати заново. У той же час у повоєнній Італії та Франції активну модернізаційну роль відіграли не тільки політики, а й держслужбовці, що брали участь у Русі Опору. У модернізації Індії істотну роль зіграли як консолідовані політики різних регіонів, так і чиновники, виховані ще в традиціях британської державної служби. У таких різних модернізаційних процесах, що відбувалися в Кореї і Китаї, роль держслужбовців була надзвичайно вагомою, оскільки у Кореї значна частина політиків в 50-і рр. ХХ ст. була залучена у корупційні відносини, а в маоїстському Китаї політика була невід’ємною від держави. Модернізація на етапі трансформації індустріального суспільства в постіндустріальне в США і Великобританії (часи Рейгана і Тетчер) ініціювалася політиками. Хоча в цих країнах демократичні традиції міцно вкорінені, адже політичний клас був здатний висувати зі своїх лав осіб, готових та здатних до продукування інноваційних рішень.

Питання про характер модернізації є одним з ключових для сучасного етапу функціонування Української держави. Як свідчить аналіз, нині складається консенсусне розуміння того неспростовного факту, що модернізація повинна носити комплексний характер, що окремими частковими технологічними поліпшеннями не можна вивести державу і країну на конкурентоздатний рівень з провідними світовими гравцями, створити ефективну інноваційну економіку, неможливу без вільного суспільства.

Інша справа, що питання про масштаби і темпи сутнісного оновлення залишається дискусійним. Тим не менше, все більшої  популярності набирає уявлення про те, що економічні зміни повинні обов’язково доповнюватися адміністративними й політичними трансформаціями, без яких вони набудуть статусу “косметичного ремонту” сучасної ситуації.

Зауважимо, що оновлення державної служби немислиме без реформування держави з метою її докорінної модернізації. Воно постає неминучим викликом сьогодення, про що свідчить зарубіжний досвід здійснення реформування держави у демократичних країнах, зацікавлених у належному функціонуванні державної машини та її відповідності потребам суспільства. Так, наприклад, у Франції модернізація держави була започаткована у 80-90х рр. ХХ ст. розгортанням реформи держави[1] шляхом запровадження двох знакових як для Французької держави, так і для французького суспільства процесів: децентралізації та деконцентрації. Заслуговує на увагу той факт, що головною метою проведення цієї реформи, яка, до речі, триває й нині, є осучаснення державної машини з метою її наближення до громадян (а не громадян до неї) шляхом проведення низки реформ в усіх сферах суспільного буття, спрямованих на поліпшення якісних характеристик життя пересічних французів.

При цьому важливо наголосити на тому, що результати кожного етапу реформи держави знаходять реальне відображення в удосконаленні соціального буття пересічних французів. Наведемо кілька таких конкретних результатів: створення будинків державних послуг у малонаселених місцях; скорочення терміну оформлення деяких видів документів; удосконалення діяльності пошти як посередника між громадянами та державними органами; удосконалення органами влади процедури прийому громадян  тощо.

Реформування Української держави можливе, на нашу думку, за умови  розробки на національному рівні нової парадигми управлінської теорії, продиктованої сьогоденням і майбуттям не лише державної служби та державного управління, а й Української держави в цілому. Її підґрунтям має стати пріоритетне врахування у змісті:

- обов’язковості поєднання вітчизняної науки державного управління з практикою його реалізації;

- оновлення понятійного апарату сфери державного управління із обов’язковим запровадженням у понятійний обіг як науки, так і практики державного управління низки сучасних понять;

- професіоналізації неповторної творчої особистості державного службовця як безперервного процесу професійно-особистісного “розгортання” його потенціалу та кар’єрної “траєкторії” у професійній діяльності на державній службі.

Результатом модернізації вітчизняної державної служби має стати її перетворення на сучасний високоінтелектуальний духовно-культурний соціальний інститут, у якому особистість державного службовця має бути визнана основним суб’єктом. Такий підхід неминуче і обов’язково забезпечить стабілізацію апарату органів державної влади на основі [1; 2]:

по-перше, підвищення професіоналізму й компетентності державних службовців;

по-друге, безперервного удосконалення ними професійної майстерності та набуття соціально значимих сучасних рис;

по-третє, об’єктивного стимулювання ефективності й результативності управлінської праці у сфері державного управління;

по-четверте, посилення морально-етичної складової професійної діяльності чиновників усіх ієрархічних рівнів;

по-п’яте, збереження та примноження інституційної пам’яті як обов’язкової передумови накопичення позитивного вітчизняного досвіду служіння на державній службі.

Говорячи про модернізацію державної служби, необхідно також усвідомити, що нині мова має обов’язково йти не про посилення управляючого впливу держави, а про її готовність до участі у реальному соціальному партнерстві та взаємодії з метою досягнення соціального консенсусу у форматі “держава – орган державної влади – державний службовець – громадянин”.

Наслідком такого партнерства має стати публічність та відкритість не лише державних органів, а й державних справ для суспільної, громадянської дискусії, яка за таких умов набуває значимості важливого засобу й ресурсу напрацювання оптимальних, тобто ефективних та результативних, політико-управлінських рішень, спрямованих передусім на удосконалення соціального буття пересічних українців. Таке розуміння служитиме підґрунтям реалізації принципу співробітництва як основи осучаснення сфери державного управління та системи державної служби.

Висновки. Таким чином, для ефективного й результативного вирішення існуючих на державній службі проблем і заради досягнення поставленої мети й виконання чітко окреслених завдань, необхідно, на нашу думку:

1. Розробити Концепцію модернізації державної служби та затвердити Програму реалізації Концепції модернізації державної служби, в якій передбачити цільові показники, очікувані результати, об’єми й джерела фінансування, конкретні заходи щодо дій виконавців та відповідальних за її реалізацію, розрахованих на короткостроковий і середньостроковий періоди до 2015 року.

2. Запровадити механізм моніторингу й оцінювання за участю громадянського суспільства  здійснюваних модернізаційних заходів для: своєчасного виявлення можливих проблем, визначення шляхів їх вирішення, контролю відповідальності посадових осіб за результати виконання намічених заходів.

3. Започаткувати оцінювання здатності держслужбовців до сприйняття модернізаційних ідей на державній службі як потенціалу здійснення її осучаснення.

4. Напрямами подальших досліджень може стати подальше вивчення таких проблем:

- Дебюрократизація як протидія збільшенню дисфункцій апарату державного управління й латентних (прихованих) відносин у його структурах.

- Модернізація державної служби та зниження рівня корупційності в органах державної влади.

- Механізми подолання бюрократизму та підвищення рівня ефективності державної служби.

 

Список використаних джерел:

1. Пашко Л.А. До проблеми усвідомлення сучасної сутності управлінської культури // Менеджер. Вісник Донецького державного університету управління. – 2009. – № 2(40). – Донецьк, 2009. – С. 122 – 129.

2. Пашко Л.А. Людські ресурси у сфері державного управління: теоретико-методологічні засади оцінювання: Автореф. дис. д-ра н. держ. упр. – К., 2007. – 36с.

3. Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления /Под ред. Л.В.Сморгунова. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. – 384 с.

4. Кнорринг В.И. Основы искусства управления: Учеб. пособие. – М.: Дело, 2003. – 328с.

5. Про державну службу : Закон України від 17.11.2011 р. № 4050-17 [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/4050-17.

6. Про правила етичної поведінки : Закон України від 17.05.2012 р. № 4722-17 // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4722-17.

7. Про Стратегію державної кадрової політики на 2012-2020 роки: Указ Президента України від 1 лютого 2012 року № 5/2012 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/45/2012.