УДК 351

 

М. В. Сіцінська,

к. держ. упр.,

докторант кафедри державного управління і менеджменту

Національної академії державного управління при Президентові України

 

АНАЛІЗ МІЖНАРОДНОГО ДОСВІДУ У СФЕРІ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПИТАНЬ ПАРЛАМЕНТСЬКОГО КОНТРОЛЮ НАД РОЗВІДУВАЛЬНИМИ СЛУЖБАМИ

 

В статті проаналізовано досвід Румунії, Боснії і Герцеговини щодо законодавчого регулювання питань парламентського контролю над розвідувальними службами.

 

The paper analysed the experience of Romania, Bosnia and Herzegovina, on regulatory issues of parliamentary control over the intelligence services.

 

Ключові слова: міжнародний досвід, парламентський контроль, розвідувальні служби.

 

Key words: international experience, parliamentary control, intelligence service.

 

 

Вступ. Набуття Служби зовнішньої розвідки України статусу самостійного державного органу і виведення її зі складу правоохоронного органу є одним з основних кроків щодо реформування силових структур України відповідно до принципів демократичної правової держави. Організаційні заходи, які здійснюються службою зовнішньої розвідки находяться у контексті загальносвітової тенденції щодо посилення ролі розвідки у системах забезпечення безпеки і вдосконалення управління розвідувальної діяльності, що передбачає створення необхідних умов для здійснення ефективного демократичного цивільного контролю за її діяльністю.

Отже це означає, що серед багатьох інших важливих кроків нашої держави в період першочергових реформ, насамперед у сфері державного управління національної безпеки, можуть бути зацікавлені органи державної влади у здійсненні перегляду існуючих концепцій, доктрин, стратегій, законів і положень щодо їх реалізації. У цьому контексті свою користь могли б надати аналіз міжнародного досвіду у сфері законодавчого регулювання питань парламентського контролю над розвідувальними службами деякими країнами, які пережили такі самі трансформації перехідного періоду у минулому.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Разом з тим у науковій літературі констатується невисокий рівень обізнаності науковців у питаннях цивільного контролю над силовими структурами. Особливо це стосується аналізу міжнародного досвіду у сфері законодавчого регулювання питань парламентського контролю над розвідувальними службами. Деякі приклади позитивного досвіду у сфері законодавчих механізмів парламентського нагляду й контролю над розвідувальними службами, розкриті у посібнику “Демократичний цивільний контроль над сектором безпеки: актуальні джерела” розробленим Центром досліджень армії, конверсії та розброєння у співпраці з Женевським центром демократичного контролю над збройними силами.

Мета статті – проаналізувати досвід Румунії, Боснії і Герцеговини щодо законодавчого регулювання питань парламентського контролю над розвідувальними службами.

Виклад основного матеріалу. За 21 рік незалежності Україна пройшла тернистий шлях будівництва та реформування своїх силових структур. Саме досвід взаємодії із країнами сталої демократії та використання її цінностей і традицій надають помітного поштовху у напряму підтримки демократичного розвитку сектору безпеки і оборони України.

У цьому контексті свій досвід законодавчого регулювання питань парламентського контролю над розвідувальними службами, може надати Румунія, країна яка пережила у минулому такі самі трансформації перехідного періоду.

Отже, на основі контрольних повноважень Парламенту Румунії, відповідно до положень ст.61, Глава (4), і ст.64 Конституції Румунії, з урахуванням ст.8, Глава (3) Закону № 51 / 1991 щодо національної безпеки та згідно зі ст.3 Закону № 1 / 1998, що стосується організації та функціонування Служби зовнішньої розвідки, Парламент Румунії приймає закон “Про створення, організацію та роботу спеціальної парламентської комісії з контролю над службою зовнішньої розвідки”, яким передбачено законодавче регулювання питань парламентського нагляду за її діяльністю [1]. У цьому Законі визначено [1]:

У розділі I. Загальні положення:

• ст. 1. На дату прийняття цього закону було прийнято рішення про утворення Спеціальної парламентської комісії з контролю над Службою зовнішньої розвідки. Спеціальна парламентська комісія з контролю за діяльністю Служби зовнішньої розвідки, далі – Комісія, виконує свій мандат протягом законодавчого мандату, на який її було створено, та виконує свою роботу відповідно до положень цього Закону.

• ст. 2. Після обрання, члени Комісії складають наступну присягу під час спільного засідання обох Палат Парламенту наступного змісту:

“Я, _ , будучи членом Спеціальної комісії з контролю над Службою зовнішньої розвідки, присягаю відстоювати і захищати інтереси Румунії та поважати Конституцію і закони країни.

Я присягаю, що упродовж свого мандату, а також після закінчення його дії, я зберігатиму таємницю щодо документів, даних та розвідувальної інформації, що стали мені відомі під час виконання службових обов’язків, які визначаються цим законом.

Я присягаю, за власною ініціативою, що не буду співробітничати зі структурами, що належать до колишнього “Секурітате” (Департамент державної безпеки Румунії), і я не є ні співробітником Служби зовнішньої розвідки, ні будь-якої іншої розвідувальної служби”.

• ст. 3. Голосування по номінальному членству у Комісії та її управліннях здійснюється з дотриманням вимог ст.32 Регламенту Сенату та ст.69 Регламенту Палати Представників (перевиданий), на спільному пленарному засіданні Сенату і Палати Представників.

• ст. 4. Положення ст.2 не повинні бути інтерпретовані як заборона Комісії оприлюднювати свої рішення та результати, коли вона має згоду постійних секретаріатів обох Палат Парламенту.

• ст. 5. Припинення членства у Комісіях з питань оборони, правоохоронних органів та національної безпеки тягне за собою втрату членства у Комісії.

У розділ II. Прерогативи комісії зазначено:

• ст. 6. Комісія здійснює якісний, постійний контроль за діяльністю Служби зовнішньої розвідки та має право:

a) здійснювати аналіз і перевірку дотримання Службою зовнішньої розвідки Конституції та законів Румунії;

б) перевіряти, чи відповідають накази, інструкції та інші нормативні документи, видані Директором Служби зовнішньої розвідки, законам та Конституції Румунії, рішенням Вищої Ради Оборони країни та рішенням Уряду, які було прийнято з метою введення в силу рішень Вищої Ради Оборони країни;

в) здійснювати аналіз обґрунтованості бюджету Служби зовнішньої розвідки та перевірки його виконання, виходячи з перевірок, що проводяться компетентними органами;

г) заслуховувати особу, запропоновану Президентом Румунії на посаду Директора Служби зовнішньої розвідки, стосовно чого подається консультативне схвалення, яке направляється Президенту Румунії. Комісія може подати Президенту Румунії письмове повідомлення щодо відмови у призначенні на посаду Директора Служби зовнішньої розвідки;

д) перевіряти випадки виявлених у діяльності Служби зовнішньої розвідки порушень Конституції та інших законодавчих норм та приймати рішення щодо заходів, яких необхідно вжити для встановлення законності;

е) здійснювати аналіз, перевірку та врегулювання скарг громадян, які заявляють про порушення своїх законних прав і свобод внаслідок дій, вжитих Службою зовнішньої розвідки для збору відомостей в інтересах національної безпеки і оборони Румунії. Вона перевіряє та врегульовує будь-які інші скарги і відкриті звинувачення, що надходять на її адресу, пов’язані з порушенням закону Службою зовнішньої розвідки;

є) контролювати критерії добору та просування по службі особового складу Служби зовнішньої розвідки ;

ж) перевіряти хід просування інтересів Румунії та напрями роботи Служби зовнішньої розвідки, головним чином, щодо визначення, оцінювання, контролювання та усунення ризиків національній безпеці;

з) перевіряти рівень співпраці та сумісності між Службою зовнішньої розвідки та іншими інституціями сфери національної безпеки;

і) перевіряти хід співробітництва з подібними іноземними інституціями;

к) схвалювати проекти законів, пов’язані з діяльністю Служби зовнішньої розвідки;

л) виконувати будь-які інші функції, визначені рішеннями Парламенту Румунії.

• ст. 7. Виконуючи покладені на неї прерогативи, Комісія вимагає від Служби зовнішньої розвідки, через її Директора, документи, відомості та інформацію, та може заслуховувати осіб, пов’язаних з питаннями, що аналізуються.

• ст. 8. Служба зовнішньої розвідки повинна надати відповідь у встановлені в запитах Комісії строки та дати дозвіл на заслуховування осіб, яких викликає Комісія, зі згоди Директора Служби зовнішньої розвідки.

• ст. 9. Не підпадають під вимоги ст. 7 і 8 документи, відомості та інформація, які стосуються оперативних заходів, пов’язаних з національною безпекою, що тривають або плануються до виконання, розглядаються такими Комісією, за рекомендацією Вищої ради оборони країни, а також розвідувальні дані, що можуть призвести до розкриття дійсних особистостей оперативного персоналу, визначення джерел інформації, конкретних оперативних засобів і методів, використовуваних у розвідувальній роботі в межах, коли вони не протирічать Конституції та чинному законодавству.

• ст. 10. На запит постійних секретаріатів обох Палат або у разі необхідності, Комісія складає та надає їм свої звіти щодо отриманих даних і висновків про результати виконання покладених на неї прерогатив.

Розділ III. Робота комісії:

• ст. 11. Вимога щодо даних та інформації, необхідних Комісії, а також будь-яка їх передача у відносинах з Службою зовнішньої розвідки здійснюється Комісією через її Президента.

• ст. 12. На виконання своїх прерогатив, Комісія може викликати експертів Служби зовнішньої розвідки, визначених її Директором.

З метою виконання прерогатив, визначених у ст.6, Комісія може звертатись для проведення експертизи до спеціалістів з визначених питань, які працюють в органах державної влади у відповідній сфері.

Особи, яких запрошує Комісія відповідно до ст.2, повинні підписати зобов’язання щодо дотримання законодавчих норм із захисту державної та службової таємниці, а також щодо охорони відомостей та розвідувальної інформації, яка стане їм відома. Порушення положень абзацу 3 тягне за собою цивільну дисциплінарну або кримінальну відповідальність, залежно від обставин.

• ст. 13. Комісія може запрошувати на свої засідання постійні комітети обох Палат, Президентів Комісій з питань оборони, правоохоронних органів і національної безпеки, членів Вищої Ради Оборони країни, а також інших осіб.

• ст. 14. На виконання своїх прерогатив, покладених на неї відповідно до цього закону, Комісія приймає рішення більшістю голосів її членів.

• ст. 15. Робота і рішення Комісії становлять державну таємницю, якщо вони визнаються такими за законом, за винятком висновків, що містяться у її звітах, дозволених до оприлюднення постійними секретаріатами обох Палат.

Члени Комісії зобов’язані дотримуватись вимог законодавства щодо охорони державної таємниці, пов’язаної з усіма документами, даними та розвідувальною інформацією, які можуть стати їм відомими під час виконання їх прерогатив, забезпечуючи їх повний захист відповідно до чинного законодавства. Недотримання вимог абзаців 1 і 2 можуть, відповідно до Регламентів обох Палат, потягти за собою припинення членства в Комісії, доки справу не буде остаточно врегульовано, позбавлення депутатської недоторканності та початок кримінального переслідування щодо нього/неї відповідно до вимог закону.

• ст. 16. Випадки порушення положень ст.2 та 15, відповідно до вимог власної програми щодо захисту від витоку розвідувальної інформації, розслідуються Комісією Палати представників з юридичних, дисциплінарних питань та недоторканності, комісією Сенату з юридичних питань, призначень, дисциплінарних питань і перевірки (атестації), залежно від обставин, які надають постійним секретаріатам обох Палат висновки та пропоновані заходи, яких необхідно вжити.

• ст. 17. Президент, який головує на спільних засіданнях обох Палат, на яких питання, що розглядаються, відносяться до компетенції Комісії, може вимагати, від відомства, на вимогу депутатської групи, Президента Комісії та Директора Служби зовнішньої розвідки, щоб відповідна робота здійснювалась на закритих сесіях. Таке рішення приймається більшістю голосів від присутніх депутатів і сенаторів.

Таким чином, характер законодавчого регулювання питань парламентського контролю над Службою зовнішньої розвідки Румунії, надає приклади позитивного досвіду у сфері законодавчих механізмів парламентського нагляду й контролю над розвідувальними структурами.

Тепер, розглянемо досвід парламентського контролю Боснії і Герцеговини, який визначений в Законі “Про агентство розвідки та безпеки Боснії і Герцеговини” [2].

У ст.18 цього Закону зазначено, що Палата представників та Палата народів Парламентської асамблеї Боснії і Герцеговини спільно створюють Комітет з питань розвідки і безпеки для здійснення контролю за діяльністю Агентства. Комітет з питань розвідки і безпеки складається із 12 членів, призначених кожною з Палат у співвідношенні 6:6. Перед початком роботи у Комітеті призначені кандидатури отримують від Агентства повноваження на допуск до секретної інформації. Вимоги для отримання повноважень на допуск до секретної інформації для роботи у Комітеті визначаються спільною Колегією двох палат Парламентської асамблеї Боснії і Герцеговини.

У випадку, коли Агентство відмовляє обраному кандидатові у наданні допуску до секретної інформації, Колегія Парламентської асамблеї може вимагати від Агентства перегляду прийнятого рішення, якщо існують обґрунтовані сумніви щодо його законності. Якщо і після цього Агентство відмовляється надати обраному кандидатові допуск до секретної інформації, Колегія або призначає нового кандидата, або підтверджує призначення раніше обраного кандидата.

Що стосується, Голови Комітету з питань розвідки і безпеки, то він обирається з числа членів Комітету і представляє партію, яка представлена в одній із палат Парламентської асамблеї, але не входить до правлячої коаліції. Члени комітету обираються за принципом пропорційного представництва політичних партій, представлених у Палаті, а саме з представників усіх трьох етнічних груп країни (сербів, хорватів і боснійців).

Стаття 19 передбачає, що засідання Комітету з питань розвідки і безпеки проводяться не менше двох разів на рік. Голова Комітету може призначати засідання за власною ініціативою та за письмовою вимогою щонайменше семи членів Комітету відповідно до вимог його регламенту.

Засідання Комітету проводяться за зачиненими дверима, за винятком випадків, передбачених рішеннями Комітету. Обов’язки Комітету з питань розвідки та безпеки передбачають:

1. Здійснення контролю за дотриманням Агентством вимог чинного законодавства.

2. Організацію слухань з питань призначення Генерального директора і заступника Генерального директора Агентства та висловлювання оцінок відповідних призначень.

3. Аналіз інформації, наданої Головою Комітету, з питань, що входять до його компетенції, у тому числі про заходи, що здійснюються з метою вирішення проблем у роботі Агентства, виявлених в результаті перевірок, аудитів чи розслідувань.

4. Аналіз інформації, наданої Генеральним директором Агентства, щодо діяльності та витрат Агентства, особливо, що стосується витрачання коштів державного бюджету.

5. Аналіз інформації, наданої Генеральним інспектором відповідно до вимог ст.33 цього Закону.

6. Через Голову Комітету, вимагання від співробітників Агентства надання консультативної допомоги, необхідної для здійснення Комітетом своїх наглядових функцій.

7. Надання висновків щодо детального проекту бюджету Агентства.

8. Проведення перевірок діяльності Агентства відповідно до вимог ст.20 цього Закону. Перевірки здійснюються якщо:

− Комітет з питань розвідки та безпеки має підстави вважати, що Агентство виконує свої обов’язки з порушенням вимог законодавства, він може здійснити перевірку, у тому числі шляхом опитування співробітників Агентства та з наданням доступу до всіх необхідних документів Агентства;

− Комітет з питань розвідки та безпеки доходить висновку, що Агентство здійснює свою діяльність з порушеннями вимог законодавства, він може звернутися до Голови Комітету або Генерального директора Агентства з вимогою щодо вжиття необхідних заходів та проведення розслідування з метою визначення осіб, які мають нести відповідальність за ці порушення. Голова Комітету або Генеральний директор Агентства зобов’язані інформувати Комітет з питань розвідки та безпеки про результати такого розслідування;

− під час виконання своїх функцій Комітет з питань розвідки та безпеки може вимагати від Голови Комітету, Генерального директора та будь-кого із співробітників Агентства або будь-кого із співробітників Консультативного розвідувального управління надання інформації стосовно діяльності Агентства. Комітет з питань розвідки та безпеки також може вимагати від Голови Комітету або Генерального директора Агентства надання усної доповіді з питань, що стосуються діяльності Агентства.

У ст.21 зазначено, що в ході парламентського контролю, що здійснюється Комітетом з питань розвідки та безпеки, дія вимоги щодо надання інформації з боку Голови Комітету та Генерального директора Агентства не розповсюджується на інформацію, розголошення якої може завдати шкоди ключовим інтересам національної безпеки, пов’язаним із захистом джерел або процесами у конкретних справах, за винятком випадків, визначених у пункті 2 цієї статті.

Передбачено, що під час проведення Комітетом з питань розвідки та безпеки перевірки наявної інформації щодо порушення Агентством вимог чинного законодавства, Комітет з питань розвідки та безпеки, за згодою щонайменше семи із своїх членів, може вимагати від Голови Комітету та Генерального директора Агентства надання інформації, необхідної для здійснення контролю за дотриманням Агентством вимог чинного законодавства. Отримана у такий спосіб інформація може використовуватися виключно під час діяльності, передбаченої регламентом Комітету з питань розвідки та безпеки.

Стаття 22 констатує, що члени Комітету з питань розвідки та безпеки беруть на себе зобов’язання щодо нерозголошення інформації, що містить державну таємницю, до якої вони мають доступ під час роботи у складі Комітету, і мають дотримуватися цього зобов’язання й після закінчення терміну свого перебування у складі Комітету. Комітет може скасувати це зобов’язання у випадку, коли це необхідно для захисту інтересів суспільства. Таке рішення може прийматися за згодою щонайменше восьми членів Комітету.

Також, у ст.23 зазначено, що Комітет з питань розвідки та безпеки встановлює порядок захисту від несанкціонованого розголошення усієї секретної інформації, що надходить у розпорядження Комітету. Цей порядок підлягає узгодженню з Генеральним директором Агентства.

Визначено, що штатні працівники Комітету або Парламентської асамблеї отримують право доступу до будь-якої секретної інформації тільки за умови, якщо відповідна особа:

1. Погоджується у письмовому вигляді та під присягою дотримуватися встановлених Комітетом вимог секретності як під час перебування, так і після закінчення терміну перебування у складі Комітету або Парламентської асамблеї.

2. Отримує право доступу до секретної інформації згідно з вимогами, встановленими Комітетом та погодженими із Генеральним директором Агентства.

Висновок. Необхідність нових підходів до організації діяльності розвідувальних служб обумовлена тими серйозними змінами, які відбувалися останнім часом у світі та Україні, у визначенні імовірних загроз у сфері національної безпеки, а також розвитком і вдосконаленням всієї системи органів державної влади та ліквідацією дублювання в роботі її складових. Крім цього, зусилля спрямовуються на необхідність адаптації моделі побудови та діяльності силових структур України до нових умов, що складаються у зв’язку з реалізацією курсу держави на поступову інтеграцію в європейський і євроатлантичний простір, зміцнення співпраці у сфері регіональної і глобальної безпеки з сусідніми та іншими країнами в національних інтересах громадянина, суспільства, держави.

Перспективи подальших розвідок даної проблеми є аналіз міжнародного досвіду щодо створення в Україні незалежного інституту військового омбудсмена.

 

Список використаної літератури.

1. Демократичний цивільний контроль над сектором безпеки: актуальні джерела // Ф.Флурі, В.Бадрак – Центр досліджень армії, конверсії та роззброєння, Київ, 2011. – 428 с.

2. www.dcaf.ch/content/download/.../Reference_Book_DCAF_ua.pdf.

 

 Стаття надійшла до редакції 02.12.2012р.