УДК 341.17:061.1ЄС:347.99:351.9

 

В. О. Кротінов,

Заступник Голови Ленінського районного суду м. Донецька,

викладач кафедри кримінального права і процесу

Донецького національного університету

 

СУТНІСТЬ ТА ОСОБЛИВОСТІ КОНТРОЛЮ СУДУ ЄС В СИСТЕМІ ЄВРОПЕЙСЬКОГО УПРАВЛІННЯ

 

 

Стаття розглядає сутність та специфіку контролю Суду ЄС в системі європейського управління. Розкривається роль Суду ЄС в розробці європейських стандартів управління, взаємодія національного та наднаціонального судового контролю.

 

The article describes the nature and specifics of the EU Court of Justice control in european administration system. It shows the role of the Court of Justice in the development of European standards of administration, the interaction of national and supranational judicial control.

 

Ключові слова: європейське управління, Суд ЄС, контроль, державне управління, внутрішній ринок, стандарти, реформи.

 

Keywords: european administration, EU Court of Justice, control, public administration, internal market, standards, reforms.

 

 

Постановка проблеми. Особливий статус Суду ЄС, який полягає у наднаціональному характері прийнятих ним рішень, породжує низку специфічних відносин, пов’язаних із впливом цієї інституції в системі європейського управління, яка функціонує в Європейському Союзі на союзному та національному рівнях. Європейська інтеграція України, а також необхідність здійснення судової реформи в Україні потребують вивчення досвіду взаємодії органів державного управління держав-членів ЄС з його наднаціональними (союзними) інституціями, зокрема і судовою. В цьому контексті постають питання сутності, змісту та особливостей контролю Суду ЄС в системі європейського управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. В державах-членах Європейського Союзу тема взаємодії національних та наднаціональних органів влади досліджується досить широко, про що свідчать численні публікації з нарізно манірніших проблем цього важливого питання. Багато науково-методичної літератури існує про судову систему Європейського Союзу, і зокрема такого її ключового елемента, як власне Суд ЄС.

В Україні ця тематика лише починає набирати свого розроблення й актуальності, що пояснюється, напевно, передусім традиційною інертністю сприйняття “всього зарубіжного” стосовно судоустрою, судочинства тощо. Тим не менше, ці питання вивчаються в першу чергу такими вітчизняними фахівцями з міжнародного права, як І. М. Яворська, Т. М. Анакіна, Т. В. Комарова.

В контексті державного управління окремі питання, пов’язані з європейським судоустроєм, основними засадами його побудови та функціонування, особливостями судочинства тощо є предметом уваги таких вітчизняних науковців, як В. Баштанник, В. Говоруха, І. Грицяк, В. Копійка, Я.Малик, В.Муравйов, І.Нагорна, О.Рудік, В. Стрельцов, та ін..

Невирішені раніше частини загальної проблеми. В Україні досі не досліджувались проблеми взаємодії органів державного управління з наднаціональною судовою інституцією ЄС, незважаючи на те, що членство в ЄС передбачає здійснення наднаціонального судового контролю у визначених сферах за діяльністю органів державного управління. Створення наднаціональних органів управління в Європейському Союзі справило значний вплив на функціонування всієї системи європейського управління. Адже, виникли нові форми відносин між наднаціональними та національними органами управління. Цікавим в цьому контексті є місце Суду ЄС у відносинах з органами державного управління держав-членів ЄС.

Мета: визначити сутність та особливості контролю Суду Європейського Союзу в системі європейського управління.

Виклад основного матеріалу. За словами вітчизняного дослідника європейської інтеграції І. А. Грицяка “Європейський Союз є великомасштабною соціальною системою, у якій такому її ключовому складнику, як європейське управління притаманна природа державного управління, що має своїми витоками і державну сутність національних систем управління, і міждержавний характер стосунків на наднаціональному рівні” [2, с. 54]. Європейське управління визначається при цьому як “правила, процедури й дії суб’єктів управління, тобто інституцій, органів, відомств та агенцій Союзу під час виконання їхніх завдань, що стосуються способів, за допомогою яких вони реалізують власні повноваження відповідно до природи, цілей, функцій, структури і принципів Європейського Союзу на основі відкритості, ефективності й незалежності” [2, с. 69].

Таким чином, система європейського управління передбачає, що суб’єктами виступають інституції, органи, відомства та агенції Європейського Союзу, а об’єктами – сфери та галузі суспільного життя, що знаходяться в межах компетенцій ЄС, на які, відповідно, спрямована діяльність суб’єктів під час виконання їх завдань для досягнення цілей Європейського Союзу. Частина завдань виконуються на національному рівні, тобто урядами держав-членів ЄС, проте вони дедалі більше зазнають впливу інституцій ЄС шляхом розширення кола компетенцій ЄС та поглиблення інтеграційних процесів. Особливості інституційної системи ЄС роблять її ефективною в управлінській діяльності, і пов’язані вони, в першу чергу, з наявністю законодавчих, виконавчих та судових органів, які тісно взаємодіють з національними органами влади. При цьому, за слова І. А. Грицяка [3], вони наділені функціями різного характеру, а тому не можуть бути чітко віднесеними до однієї гілки влади і, одночасно, є взаємозалежними. Так, основними інституціями ЄС засновницькі договори [7, с. 22] визначають: Європейський Парламент, Європейську Раду, Раду, Європейську Комісію, Суд Європейського Союзу, Європейський Центральний Банк, Рахункову Палату. 

Суд ЄС відповідно до ст. 19  ДЄС [7, с. 27] складається з Суду, Суду загальної юрисдикції та спеціалізованих судів, а до повноважень Суду ЄС належать: прийняття рішень за позовами, які подають уряди держав ЄС і винесення попередніх рішень щодо тлумачення права ЄС. Завдяки останньому відбувається взаємодія між національними судами держав ЄС та Судом ЄС. Таким чином, сьогодні судова система ЄС складається із Суду ЄС та національних судових систем.

Контроль за правильним застосуванням законодавства ЄС в кожній державі здійснюють національні суди, але існує ризик, що суди в різних країнах можуть тлумачити законодавство ЄС по-різному. Частина 3 ст. 19 ДЄС допомагає розв’язати цю проблему вказуючи, що суди та трибунали держав ЄС можуть звертатись до Суду ЄС із запитами про попередні рішення щодо тлумачення законодавства Союзу або чинності актів, ухвалених установами ЄС. Цікаво те, що такі попередні рішення не є обов’язковими до виконання, а радше мають статус поради національним судам. При цьому Суд ЄС наділений правом вимагати від урядів надання всієї інформації, яку він вважає необхідною для розгляду відповідної справи. В цьому полягає суть взаємодії національного та наднаціонального судового контролю.

Сутність контролю Суду ЄС у сфері європейського управління розкривається, передусім, у формуванні передумов для виконання курсу розвитку Європейського Союзу, для забезпечення реалізації завдань засновницьких договорів[1], для того, щоб органи влади діяли відповідно до своїх повноважень, а також щоб виконувались європейські принципи управління.

Так, в контексті виконання курсу розвитку ЄС та забезпечення реалізації завдань засновницьких договорів Суд ЄС має юрисдикцію стосовно виконання урядами країн ЄС зобов’язань за засновницькими договорами згідно ст. 259 ДФЄС [7, с. 161], щодо виконання урядами країн ЄС зобов’язань відповідно до Статуту Європейського інвестиційного банку, щодо виконання національними центральними банками зобов’язань згідно з засновницькими договорами та статутом ЄСЦБ та ЄЦБ відповідно до ст. 271 ДФЄС [7, с. 165] та ін. Якщо Суд ЄС визнає, що уряд не виконав зобов’язання за засновницькими договорами, то держава зобов’язується виконати рішення Суду, інакше на неї може бути накладено штраф або пеня.

Контроль Суду ЄС за діяльністю державних органів управління в межах своїх повноважень відіграє визначальну роль особливо, коли мова йде про трансформаційні періоди, які передбачають перетворення суспільних відносин, розробку механізмів вдосконалення системи державного управління. Така ситуація склалась в ЄС під час формування внутрішнього ринку ЄС, який би передбачав безперешкодне пересування товарів, осіб, капіталу і послуг між країнами, які є його членами, що вимагало від держав зняти усі внутрішні торгові бар’єри, які є дискримінаційними за своєю суттю. Не зважаючи на те, що усі держави ЄС, офіційно прийняли такі умови, досі уряди країн демонструють винахідливість та особливу кмітливість з метою встановлення заходів, еквівалентних дискримінаційним обмеженням. Виявляти та усувати подібні порушення вдається саме з допомогою Суду ЄС.

Деякі дослідники вважають, що втілення ідеї внутрішнього ринку вдалось завдяки рішенням Суду ЄС, який здійснював контроль за належним виконанням державами законодавства ЄС та своїх повноважень. Наприклад, у випадку, коли ФРН заборонила ввезення будь-якого пива, яке містить добавки (справа Beer Purity), Суд ЄС встановив, що уряд ФРН у цьому випадку був непослідовним і допускав аналогічні добавки в інших продуктах. Тому Німеччина відповідно до рішення Суду ЄС була змушена усунути такі обмежувальні заходи на імпорт пива і, по-суті, відкрити свій ринок для цього товару [8, с. 38].

Необхідність реформування органів державного управління постали перед європейськими державами з 1992 року, коли вони утворили на основі Європейських Спільнот Європейський Союз. Саме цей відбулось розширення компетенцій ЄС та розробка і втілення нових спільних політик (зовнішньої, безпекової, оборонної, співпраця в сфері юстиції та внутрішніх справ). На порядок денний постали важливі питання типу: які судові органи ‑ національні чи наднаціональні, ‑ мають право контролювати виконання законодавства в нових сферах компетенцій ЄС, в межах спільних політик.

Так, 2003 року виникла цікава справа Олександра Дорі, яка полягала в тому, що громадянин Німеччини відмовлявся від проходження строкової військової служби, вважаючи, що цим держава порушує його право на працю, а також дискримінує на основі статі. Суд ЄС виніс рішення, яке в першу чергу, визначило, що законодавство ЄС не регулює вибір держав щодо їх військової організації для захисту їхньої території або суттєвих інтересів [9, с. І-2523]. З цього випливає, що Суд ЄС не може здійснювати контроль за управлінням сферами оборони та безпеки держави, не зважаючи на те, що країни ЄС впроваджують спільні оборонну і безпекову політики.

Усі ці зміни вимагали від держав ЄС проводити реформи органів державного управління, виробляти спільні підходи до формування системи державного управління тощо. Саме завдяки практиці Суду ЄС були вироблені основні принципи державного управління, які згодом були систематизовані та викладені в межах програми SIGMA в документі “Європейські принципи державного управління” [6, с. 8]. Серед них виокремлюють наступні принципи [1, с. 8-14]:

- правової впевненості та передбачуваності. За словами англійського правознавця В. Кернза вони спрямовані на те, щоб забезпечити захист очікувань особи у тих випадках, коли вона “переконана, що досягне певного результату, якщо буде діяти відповідно до норм правової системи” [4, с. 76]. Суд ЄС ввів цей принцип у право ЄС під час розгляду справи Staff Salaries, яка полягала в тому, що Комісія ЄС оскаржила нові критерії нарахування платні службовцям ЄС, прийняті Радою ЄС. Суд ЄС підтримав позицію Комісії і відновив встановлені раніше критерії, а нові розміри платні, встановлені Радою, були визнані недійсними. Головною мотивацією Суду ЄС “був той факт, що рішення, скасоване Радою, створило певні обґрунтовані очікування з боку зацікавлених працівників” [4, с. 76];

- відкритості та прозорості, які дають можливість отримати доступ до прийнятих управлінських рішень та розкриваються через справи Суду ЄС у сфері захисту прав людини, рівності перед законом тощо. Сьогодні лише половина компаній держав ЄС відзначає, що вони можуть отримати оперативну допомогу від своїх урядів, якщо перед ними постають проблеми ринкової діяльності в інших державах ЄС, та що вони добре поінформовані про свої права на внутрішньому ринку;

- підзвітності, який передбачає контроль за дотриманням верховенства права органами державного управління, а Суд ЄС в даному випадку контролює відповідність управлінської діяльності принципу верховенства права ЄС. Цей принцип був виведений та підтверджений низкою судових рішень, проте держави не одразу змогли його повністю сприйняти. Наприклад, французька адміністративна юстиція наполягала на тому, що акти адміністративного права, які є конституційними за національним законодавством, не можуть бути підпорядковані принципу верховенства права ЄС, а відповідно не підлягають контролю з боку Суду ЄС. Тільки рішенням Державної ради Франції вдалось подолати цю проблему;

- продуктивності й ефективності. Тут можна згадати справу Francovich, яка стосувалась шкоди, завданої Італією неімплементацією директиви ЄС. У цьому випадку компанія, що найняла заявників на роботу, мала сплатити їм певну винагороду, але, збанкрутувавши, вже не змогла цього зробити. Заявники порушили справу проти Італії з тих причин, що вона не імплементувала директиву, яка надає захист працівникам у разі банкрутства їх роботодавця. Контроль Суду ЄС щодо виконання принципів ефективності та продуктивності є надзвичайно важливим особливо в контексті того, що порушення імплементаційних механізмів країнами ЄС з 2004 року зросла більше як на 40% порівняно з 2003 роком, коли було зафіксовано 1600 випадків.

Не менш важливу роль контроль Суду ЄС відіграє в процесі орієнтації органів управління на забезпечення прав і свобод, законних інтересів громадян та вироблення механізмів, які  б дали можливість їх захищати. Проте Суд ЄС не одразу отримав свої контрольні функції у сфері прав і свобод людини. На початку його створення, вважалось, що правовий порядок спільнот[2] ґрунтується виключно на економічних засадах, тому будь-яка спроба звернутись до Суду ЄС із позовами у сфері захисту прав людини зустрічала спротив і розглядалась як така, що підлягає компетенції Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) [4, с. 77]. Проте вже 1969 року Суд ЄС вперше  послався на основні права людини під час розгляду справи Strauder v Ulm. З часом Суд ЄС розробив каталог основних прав людини, який, однак, не отримав сили нормативного документу. Під час реформи засновницьких договорів 1985 року – прийняття Єдиного європейського акту – уряди держав ЄС під впливом практики Суду ЄС підтвердили, що дотримання прав людини є одним  із загальних принципів, основоположних для Європейського Союзу. 2010 року до засновницьких договорів була додана Хартія основоположних прав ЄС, яка стала джерелом первинного права. Таким чином були максимально розширені повноваження Суду ЄС у сфері прав людини аж настільки, що виникло питання співвідношення рішень Суду ЄС і ЄСПЛ.

Ефективний судовий контроль є також підґрунтям для розвитку високорозвинутої, демократичної держави. Адже ці поняття розкриваються, в першу чергу, через місце особи в державі, форму взаємовідносин між органами влади та особою, захищеністю прав і свобод людини тощо.

Висновки. Отже сутність контролю Суду ЄС в системі європейського управління полягає у формуванні передумов для виконання курсу розвитку Європейського Союзу, для забезпечення реалізації завдань засновницьких договорів[3], для того, щоб органи влади діяли відповідно до своїх повноважень, для виконання європейських принципів управління, для орієнтації органів управління на забезпечення прав і свобод, законних інтересів громадян та вироблення механізмів, які б дали можливість їх захищати, а також для створення демократичної держави.

Особливості контролю Суду ЄС полягають в тому, що Суд ЄС здійснює контроль за діяльністю і союзних, і державних органів управління, при чому в останньому випадку – паралельно із державними судовими органами, та виключно в межах повноважень ЄС, закріплених в засновницьких договорах.

Перспективи подальших розвідок. Надалі вбачається за доцільне проводити дослідження особливостей контролю Суду ЄС за дотриманням європейських стандартів управління державами ЄС.

 

Список використаних джерел

1. Грицяк І.А. Європейське управління: теоретико-методологічні засади: Моногр. – К.: Вид-во „К.І.С.”, 2006. – 413 с.

2. Грицяк І.А., Говоруха В.В., Стрельцов В.Ю. Правова та інституційна основи Європейського Союзу: Підручник (З грифом МОН України) За заг. ред. М.Бойцуна, І.Грицяка, Я.Мудрого, О.Рудіка, Л.Прокопенка, В.Стрельцова. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр»,  2009. – 620 с. – (Серія «Бібліотека державного службовця у галузі європейської інтеграції»).

3. Мельник А. Ф. Державне управління: підручник/ А. Ф. Мельник, О.Ю.Оболенський, А. Ю. Васіна ; за ред.. А. Ф. Мельник. – К. : Знання, 2009. – 582 с.

4. Установчі договори Європейського Союзу (консолідовані версії) / пер. Державного департаменту з питань адаптації законодавства, за заг. ред. Олени Зеркаль. – К. : «Ніка-Прінт», 2010. – 416 с.

5. Нагорна І. В. Державне управління в країнах-членах ЄС: навч. посіб./ І.В.Нагорна / за заг. ред. М. Бойцуна, Я. Мудрого, О. Рудіка. - К. : Вид-во «Міленіум», 2009. - с.124. – (Серія «Бібліотека державного службовця місцевих органів влади в галузі європейської інтеграції»).

6. Кернз В. Вступ до права Європейського Союзу: Навч. посіб: Пер. з англ. / В. Кернз. — К.: Т-во "Знання", КОО, 2002. — 381 с. — (Європейське право).

7. OECD (1999), “European Principles for Public Administration”, Sigma Papers, No. 27, OECD Publishing. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://dx.doi.org/10.1787/5kml60zwdr7h-en

8. Й. Тачинська. Право внутрішнього ринку ЄС: навч. посібн. / Й. Тачинська, О. Ільченко. – К. : ІМВ КНУ імені Тараса Шевченка, 2005. – 143 с.

9. Judgment of 11. 3. 2003 — Case C-186/01.  [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47546&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=234166