УДК 352/354. 332.2
С. В. Левцов,
Начальник Головного управління Держкомзему України в Миколаївській області,
магістр державного управління
РОЗМЕЖУВАННЯ ТА ВИКОРИСТАННЯ ЗЕМЕЛЬ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАСНОСТІ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ
У статті висвітленні питання формування підходів до трактування сутності поняття “землі публічної власності”, здійснено аналіз основних засад їх розмежування та використання у світлі завершення процесу земельної реформи в Україні.
Ключові слова: децентралізація управління, земля, землі публічної власності, державна власність, комунальна власність, розмежування земель.
The article covering the issue of forming approaches to the investigation of the "land of public property”, analysing basic principles of their differentiating and using in the light completions of process of the landed reform in Ukraine.
Key words: the decentralization management, land, the land of public property, state ownership, communal ownership, delimitation of land.
Вступ. Формування цивілізованого, прозорого, а не тіньового земельного ринку – головна мета держави в світлі реформування та удосконалення земельних відносин в Україні, забезпечення принципів вільного вибору форм і методів господарювання, вирішення питань дотримання економічних інтересів громадян та соціальної справедливості. Загальновідомо, що об’єктами права власності Українського народу виступають земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України [3]. Тобто з прийняттям Конституції України виникає необхідність у відмежуванні земель, які належать державі, від земель, які перейшли у власність територіальних громад.
З цього приводу Земельний кодекс України ( 2002 р.) створив широку законодавчу основу для вирішення проблем, які виникають у процесі реформування земельних відносин. Кодекс не лише розкрив положення, які регулюють питання комунальної власності на землю, а й передбачив одноразову масову передачу частини земель державної власності у власність територіальних громад сіл, селищ та міст, чи у їх спільну власність шляхом проведення процедури розмежування земель державної та комунальної (тобто публічної) власності (далі - ЗПВ).
А тому, потребує нагального вирішення питання запровадження поряд із державною й іншого виду власності - комунальної власності на землі населених пунктів, як інституту гарантування прав територіальних громад .
Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій свідчить, що проблемам розмежування земель державної та комунальної власності присвятили свої роботи як вітчизняні, так і зарубіжні вчені: М.Баймуратов, М.Бехер, М.Воскобійник, С.Гущик, Л.Гунько, В.Кампо, П.Кулинич, В.Зіммерманн, А.Мартин, Н.Маслова, А.Махінова, Л.Мілімко, А.Мірошниченко, А.Муховиков, А.Підручний Н.Прохорова, В.Погорілко, А.Ріпенко, В.Семчик, І.Солоненко, А.Третяк, В.Циплухіна, Ю.Шаров, М.Шульга та інші.
Разом з тим, враховуючи динамічність перетворень у сфері управління земельними ресурсами, малодослідженим аспектом є проблематика із розмежування та використання ЗПВ.
Мета та завдання дослідження полягають у проведенні аналізу основних положень наукових праць, нормативно-правових актів та реалізації сучасних напрямів державної політики, які регулюють відносини щодо розмежування та використання ЗПВ, визначенні та обґрунтуванні основних напрямів їх подальшого розвитку на регіональному рівні на прикладі Миколаївської області.
Результати. Щорічним Посланням Президента України до Верховної Ради України «Модернізація України – наш стратегічний вибір» визначено, що реформування земельних відносин і заснована на ньому перебудова усієї системи організації аграрного виробництва мають особливе значення як щодо створення умов для ефективного використання потужного ресурсу зростання національної економіки, так і щодо поліпшення умов життя та праці значного прошарку населення України [8].
За час проведення земельної реформи, яка триває в Україні з 1990 року, відбулася демонополізація державної форми власності на землю. Відповідно в Земельному кодексі України від 18 грудня 1990 р. (в первісній редакції) і в Законі України “Про власність” сформувався новий правовий інститут, який встановлював умови і порядок надання землі громадянам у довічне володіння, який, однак, не набув необхідної правової завершеності у зв’язку з введенням Законом від 30 січня 1992 р. поряд з державною та колективною, передбачено ще й існування приватної форми власності на землю. Тому в Земельний кодекс України 18 березня 1992 р. були внесені істотні зміни і доповнення, які формально засвідчили повноцінність інституту права приватної власності в Україні. Ч.3 ст. 78 Земельного кодексу України (в редакції 2001 року) задекларовано, що земля може перебувати у приватній, комунальній та державній (тобто публічній) власності [9].
В.І. Семчик та П.Ф. Кулинич розглядають право власності на землю як публічну (державна і комунальна) і приватну (власність фізичних і юридичних осіб) категорії [2]. На думку науковців публічною власністю на землю, є власність про яку можна говорити тільки у випадку, коли йдеться про землю, як об’єкт надбання українського народу, що пов’язано з правом на всю територію, яку займає Україна і яка обмежена кордонами з іншими країнами, на яку поширюється державний та народний суверенітет.
На думку Л.В.Мілімко землями публічної власності є землі загального користування населених пунктів (при цьому слід взяти до уваги погляд Р.Б. Шишки, який, підтримуючи думку В.О.Рибакова, зазначає, що існує два типи власності: публічна (державна, комунальна і власність народу) та приватна (приватна у власному сенсі) [11, с. 383–384].
Основним завданням суспільної (публічної) власності на землю є забезпечення та обслуговування земельних інтересів суспільства в цілому чи окремих його частин - територіальних громад [12].
Тому одним із найбільш проблемних питань є механізм використування ЗПВ.
Складна ситуація спричинена тим, що в Україні бракує комплексного підходу до розвитку земельного законодавства, послідовності щодо заходів землеустрою. При цьому дублюються функції Державного агентства земельних ресурсів України іншими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування, що призводить до численних порушень земельного законодавства, в частині необґрунтованої зміни цільового призначення земель сільськогосподарського призначення, масової забудови родючих земель без урахування вимог планування територій та законодавчого принципу пріоритетності використання таких земель для сільськогосподарського використання, низького рівня ефективності використання зазначених земель, а також розмежування ЗПВ чому бракує як матеріальних ресурсів, так й відповідних стимулів.
Погоджуючись із позицією О.С.Комарової, постає питання щодо того, хто є власником тих земель, на розпорядження якими уповноважені сільські, селищні, міські ради, внести ясність у яке може Закон України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» від 05.02.2004. Ст. 1 цього закону містить визначення поняття «розмежування земель державної та комунальної власності», сутність якого полягає у здійсненні організаційно-правових заходів щодо розподілу земель державної власності на землі територіальних громад і землі держави, а також щодо визначення і встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок державної та комунальної власності.
Сьогодні очевидними є дуже помітні диспропорції щодо розмежування ЗПВ. За даними Держземагентства в Україні підлягає розмежуванню понад 29 млн. гектарів земель державної власності. З моменту прийняття Земельного кодексу України органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади прийнято 4061 рішення щодо розмежування ЗПВ на площу майже 8 млн. гектарів. На нинішньому етапі у відповідності до прийнятих рішень замовлено ще 1030 проектів землеустрою щодо розмежування ЗПВ на загальну площу 1,6 млн. гектарів. Із загальної кількості замовлених проектів землеустрою затверджено лише 73 проекти на загальну площу 166 тис. гектарів.
Заслуговує на увагу й той факт, що на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 року № 743-р «Про схвалення Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року», розпорядження Миколаївської обласної державної адміністрації від 14 вересня 2006 року № 287-р «Про порядок розроблення та виконання обласних цільових програм» розроблено Програму розвитку земельних відносин у Миколаївській області на 2011-2014 роки, яку відповідно до пункту 16 частини першої статті 43 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, враховуючи статтю 8 Земельного кодексу України, з метою підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин було затверджено Миколаївською обласною радою.
На сьогодні в області питання щодо розмежування, володіння і використання землі залишається проблематичним і таким, що вимагає невідкладного вирішення. Складна ситуація, що склалася у сфері земельних відносин, спричинена насамперед відсутністю:
- зваженої державної земельної політики та механізмів її реалізації;
- безсистемністю у розв’язанні проблем, що виникають під час проведення земельної реформи в Україні поряд із реформуванням відносин власності на майно, запровадженням нових організаційно-правових форм господарювання;
- ігноруванням проблеми комплексного підходу до розвитку сільських територій у процесі проведення земельної реформи;
- дублюванням функцій Держкомзему іншими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та ін..
Проведений аналіз свідчить, що у Миколаївській області станом на 01.07.2012 загальна площа на якій необхідно виконати роботи з розмежування ЗПВ становить 919,6 тис. гектарів. З них уже розмежовано 357,08 тис. га, що становить 0,04 % від загальної кількості земель, що підлягають розмежуванню.
У 2008 році розпорядженням голови облдержадміністрації від 31.12.2008 № 565-р затверджено проект розмежування земель у межах сіл Кринички, Новогригорівка, Новоселівка, Трихатське Криничанської сільської ради Миколаївського району.
Державним підприємством «Миколаївський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» укладено 4 договори, на загальну суму171,825 тис. грн., з яких проплачено 154,659 тис. грн. за рахунок коштів місцевих бюджетів, що складає 90% від загальної вартості укладених договорів, у тому числі:
- 2 договори з Рибаківською сільською радою на проведення робіт з розмежування ЗПВ у межах с. Рибаківка та с. Лугове Березанського району Миколаївської області за кошти місцевих бюджетів, що надходять в порядку відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, на загальну суму 99,008 тис. грн., з яких проплачено 99,008 тис. грн. (100% від загальної вартості договорів);
- 1 договір з Добренською сільською радою на проведення робіт з розмежування ЗПВ у межах с. Добре Баштанського району Миколаївської області за кошти місцевого бюджету на загальну суму 48,294 тис. грн., з яких проплачено 48,294 тис. грн. (100 % від загальної вартості договору);
- 1 договір з Доброкриничанською сільською радою на проведення робіт з розмежування ЗПВ у межах с. Добра Криниця Баштанського району Миколаївської області за кошти місцевого бюджету на загальну суму 24,523 тис. грн., з яких проплачено 7,357 тис. грн. (30% від загальної вартості договору)
У 2010 році розпочато роботи з розмежування ЗПВ у межах міста Первомайськ. Ці роботи виконуються за рахунок коштів місцевого бюджету, сума договору становить 315,8 тис. грн. на площу 1770 га ПП «Геліос».
Головними причинами такого стану щодо процесу розмежування ЗПВ в Україні, довгий час була недосконалість Закону України від 05.02.2004 № 1457-IV «Про розмежування земель державної та комунальної власності», основними недоліками якого визнані:
- неузгодженість вимог Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» та вимог Земельного кодексу України;
- заплутаність повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо прийняття рішень та вирішення спорів при розмежуванні ЗПВ (Наприклад, формування земель комунальної власності в межах адміністративного району за межами населених пунктів, по суті, вимагає погодження відповідного проекту землеустрою усіма органами місцевого самоврядування, що володіють об’єктами комунального майна у районі, що малоймовірно здійснити на практиці, адже майно може належати територіальним громадам з інших районів або навіть областей, перебувати у спільній власності територіальних громад. На практиці, подекуди, зустрічаються об’єкти нерухомого майна, окремі частини яких одночасно належать як органам державної влади, так і місцевого самоврядування)[5];
- нечіткість критеріїв віднесення земель до державної власності;
- дискреційність критеріїв виділення земель державної власності, що пов’язується із складністю ідентифікації відповідних ділянок (територій), їх меж та ін.
Крім того слід зазначити, що на думку вітчизняних науковців А.Г.Мартина, А.І.Підручного та чий науковий підхід поділяє і автор статті, у нових умовах переходу економіки України до ринкових відносин і децентралізованого управління необхідно здійснити розмежування ЗПВ в Україні за такими принципами [4]:
- забезпечення безпеки держави;
- поєднання державних і місцевих інтересів;
- забезпечення рівності права власності на землю територіальних громад та держави;
- безоплатності;
- досягнення збалансованого співвідношення економічних та екологічних інтересів суспільства, забезпечення раціонального використання та охорони земель.
Німецький учений Віллі Зіммерманн констатує, що історія ЗПВ - це історія співвідношення сил у суспільстві, історія відносин між державою і громадянським суспільством шляхом делегування повноважень з управління ЗПВ на місцевий рівень (децентралізація). ЗПВ часто вважають загальнопоширеним (тобто безкоштовним) природним благом, оскільки ці землі, з точки зору місцезнаходження, використання та доступності комунікацій є багатством та обмеженим і цінним статком [1].
У цьому контексті пропонуємо виділити окремі положення, які окреслюють рамкові умови легітимного і підзвітного управління та використання ЗПВ:
1. Правове регулювання відносин щодо використання ЗПВ шляхом створення необхідних умов для поєднання і реалізації інтересів усіх суб'єктів земельних відносин через законодавче закріплення питань адміністративної компетенції (інституційного мандату) державних органів, відповідальних за управління ЗПВ.
Зосередити в одному відомстві - Державному агентстві земельних ресурсів України як провідній інституції у земельній політиці держави, такі ключові інструменти її реалізації як: координація проведення земельної реформи, ведення земельного кадастру та державної реєстрації земельних ділянок, здійснення моніторингу, землеустрою, розроблення правових, економічних механізмів регулювання земельних відносин, розвитку земельного ринку, здійснення міжнародного співробітництва.
2. Сприяти виконанню органами місцевого самоврядування важливих контролюючих, адміністративних та дорадчих повноважень у межах територіальної громади: виділення, оренда, викуп земельних ділянок, контроль за використанням комунальних земель, вирішення земельних спорів та ін..
Особливістю правового статусу органів місцевого самоврядування є те, що вони, як і органи державної влади, уповноважені, згідно зі ст. 13 Конституції України, здійснювати права власника на землю та інші природні ресурси як об’єкти права власності Українського народу.
Проте прийнятий на пленарному засіданні Верховної Ради України 07.09.2012 проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо розмежування земель державної та комунальної власності» (реєстраційний № 10043) у другому читанні та в цілому як закон, передбачає спрощення процедури розмежування ЗПВ. Тобто пропонує відмовитися від розроблення проектів землеустрою щодо розмежування ЗПВ та провести це розмежування за принципом «в силу закону». Тобто, з дня набрання чинності цим законом землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими. В той же час, органи місцевого самоврядування зможуть реалізувати своє право власності на земельні ділянки лише після здійснення державної реєстрації такого права. Крім цього, надходження доходів до місцевих бюджетів від продажу земельних ділянок або прав на них припиняться (статті 29 і 71 Бюджетного кодексу України). Тому з метою забезпечення приписів статті 95 Конституції України щодо справедливого розподілу суспільного багатства, на наш погляд, законопроектом мали б бути передбачені компенсаційні механізми у зв’язку із суттєвим зменшенням доходної частини місцевих бюджетів.
Також окремі положення законопроекту потребують удосконалення та законодавчого регулювання відносин, пов’язаних із розмежуванням ЗПВ. Відповідні зміни пропонується внести до Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, Земельного кодексу України, законів України «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації», «Про Раду Міністрів Автономної Республіки Крим», «Про банки і банківську діяльність», «Про землеустрій», «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» та ін.. законодавчих актів», «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності», «Про державну експертизу землевпорядної документації», «Про Державний земельний кадастр».
Висновки. Таким чином розмежування та використання ЗПВ з одного боку – це той вид ефективного публічного управління, який інтегрований до земельної політики держави, сприяє реформуванню її публічного сектору, реалізації фіскальної реформи шляхом забезпечення поваги до прав людини, верховенства права та підвищення добробуту суспільства, а з іншого – таке одномоментне розмежування за визначеними законом критеріями може спричинити внутрішню колізію норм Земельного кодексу України в частині зміни юридичного підходу до встановлення повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо реалізації ними прав власності на землю.
Проведене дослідження дає змогу дійти висновку, що основне завдання земельного законодавства повинне полягати у правовому забезпеченні балансу публічних інтересів у використанні землі, комплексній стратегії дій, зваженій методології реформ, раціональній інфраструктурі управління, які мають бути складовими єдиної стратегії земельної політики держави.
Підґрунтям для подальших досліджень слугує питання посилення державного регулювання ринкових земельних відносин, введення системи дієвого контролю за додержанням земельного законодавства, використанням та охороною земель через започаткування функціонування інституту громадських інспекторів, що також надасть змогу налагодити механізми взаємовідносин між суб’єктами управління земельними ресурсами на регіональному рівні.
Список використаних джерел
1. Ефективний прозорий менеджмент земель публічної власності: досвід, керівні принципи та інструментарій [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.myland.org.ua/userfiles/file/ZimmermannML.pdf.
3. Конституція України від 26.06.1996 № 254-к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України від 23.07.1996 1996 р., № 30, стаття 141
4. Мартин А.Г. Розмежування земель державної та комунальної власності: організаційно-методичний механізм / А.Г. Мартин, А.І.Підручний // Землеустрій і кадастр. – № 3. – 2008. – С. 26-36.
5. Мартин А.Г. Розмежування земель державної та комунальної власності: нова концепція / А.Г. Мартин, С.Гущик, Л.Гунько // Земельний портал України : режим доступу з екрану: http://zsu.org.ua/index.php/poker-school/101-2011-12-07-12-24-09
6. Махінова А. М.Особливості визначення поняття та змісту права приватної власності на землю / А.М. Махінова // Юридичний журнал № 9 / 2006: Режим доступу: http://justinian.com.ua/article.php?id=2390
7. Мілімко Л.В. Окремі аспекти використання земель загального користування населених пунктів / Л.В. Мілімко // Право та управління: електронне наукове видання [Електронний ресурс] / Національний університет державної податкової служби України; гол. ред.: П.В. Мельник. – 2011. – № 1. – с. 268-275. Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals. – Заголовок з екрана.
8. Модернізація України – наш стратегічний вибір / Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. – 2011.: Режим доступу: http://www.president.gov.ua/docs/Poslannya_sborka.pdf
9. Правові аспекти інституту права приватної власності на землю // Офіційний сайт Головного управління Держкомзему у Тернопільській області: http://zem.te.ua/144
10. Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо спрощення процедури розмежування земель державної та комунальної власності № 9104 від 6 вересня 2011 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/
12. Шульга М.В. Земельне право України / М. В. Шульга, Г. В. Анісімова, Н. О. Багай, А. П. Гетьман // За ред. М. В. Шульги. К.: Юрінком Інтер, 2004. - 368 с.
Стаття надійшла до редакції 14.08.2012 р.
ТОВ "ДКС Центр"