УДК 352.075

 

О. В. Слобожан,

аспірант Інституту проблем державного управління та місцевого самоврядування Національної академії державного управління при Президентові України

 

УДОСКОНАЛЕННЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ЮРИДИЧНИХ СЛУЖБ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

 

У статті розкриваються питання нормативно-правового забезпечення діяльності юридичних служб в системі органів місцевого самоврядування, здійснено аналіз нормативних та інструктивних актів, що визначають особливості роботи юридичних служб, виокремлено напрями удосконалення нормативно-правового забезпечення функціонування юридичних служб на локальному рівні, на рівні інструктивно-методичних актів органів виконавчої влади, підзаконних актів та законів.

 

Ключові слова: юридична служба, органи місцевого самоврядування, нормативно-правове забезпечення, інструкція, положення.

 

In the article questions open up normatively legal providing of activity of legal services in the system of organs of local self-government, the analysis of normative and instructional acts which determine the features of work of legal services is carried out, directions of improvement are selected normatively legal providing of functioning of legal services at local level, at level instructional methodical acts of organs of executive power, pidzakonnikh acts and laws.

 

Key words: legal service, organs of local self-government, normatively legal providing, instruction, position.

 

 

Постановка проблеми в загальному вигляді та її зв’язок з важливими науковими та практичними завданнями. Органи місцевого самоврядування з метою дієвого виконання своїх повноважень та забезпечення постійно зростаючих потреб членів територіальних громад, мають постійно вдосконалюватись та змінювати напрацьовані роками організаційні стандарти, виробляти нові управлінські практики. Особливо це актуально на стадії розбудови правової держави, коли підвищується значення правових форм і методів муніципального управління. Все більше зростає роль юридичної служби (далі – ЮС) органів місцевого самоврядування, оскільки вона повинна бути основною ланкою охорони прав територіальних громад, забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, попередження правопорушень.

Практика діяльності ЮС свідчить про існування проблем в організації їх роботи, що безпосередньо впливають на якість управління місцевими справами та реалізації функцій і повноважень місцевого самоврядування в інтересах відповідних територіальних громад. Існує нагальна потреба в удосконаленні нормативно-правового забезпечення діяльності ЮС органів місцевого самоврядування на локальному рівні, на рівні інструктивно-методичних актів органів виконавчої влади, підзаконних актів та законів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій свідчить, що питання удосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування досить глибоко розкриті в роботах В.І.Борденюка, В.М.Литвина, А.Медвецького В.Тимощука, О.Черненко. В свою чергу, проблематика удосконалення нормативно-правової бази, що впливає на діяльність ЮС органів державного управління відображена в роботах В.Р.Барського, Д.В.Єремеєва, Л.В.Трофімової, Г.С.Одінцової.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми, що їм присвячується стаття. Фахівцями напрацьовано значний методичний потенціал щодо організації роботи ЮС в державних органах та приватному секторі. В той же час, питання упровадження механізмів та інструментів ефективного юридичного супроводу надання високоякісних адміністративних послуг органами місцевого самоврядування; подолання проблем організації діяльності ЮС щодо захисту інтересів територіальної громади; визначення оптимальних форм та методів діяльності ЮС в залишаються недослідженими. Удосконалення нормативно-правового забезпечення шляхом корегування наявних та запровадження нових організаційно-правових засад є одним з головних шляхів оптимізації діяльності ЮС органів місцевого самоврядування в умовах трансформації моделі місцевого самоврядування України. Саме від якості нормативно-правової бази залежить успіх реформування організаційно-функціональної структури ЮС та оптимізації їх кадрового забезпечення.

Формулювання мети та завдань статті. Мета дослідження – розробити практичні рекомендації щодо удосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності ЮС органів місцевого самоврядування. Для досягнення мети було поставлено наступні завдання: провести класифікацію нормативно-правових актів в сфері місцевого самоврядування за критерієм впливу на роботу ЮС; визначити складові нормативно-правового забезпечення роботи ЮС, що потребують поліпшення; виділити рівні державного управління та охарактеризувати заходи щодо удосконалення нормативно-правової бази, що впливає на якість роботи ЮС.

Виклад основного матеріалу дослідження з обґрунтуванням отриманих результатів. Питання удосконалення нормативно-правового забезпечення ЮС органів місцевого самоврядування включає його нормативне регулювання і виконання права як засобу управління стосовно сфери місцевого самоврядування. Ми розуміємо під цим також сприяння пошуку шляхів удосконалення існуючих та створення нових правових норм, необхідних для виконання принципово нових завдань в сфері місцевого самоврядування.

Основу цього процесу складають формування та удосконалення нормативно-правової бази як юридичного засобу досягнення реальної упорядкованості системи місцевого самоврядування.

Нормативно-правова база являє собою організаційно-функціональний образ системи місцевого самоврядування, виражений юридичною мовою і який відповідає її цільовому призначенню. При цьому правові норми забезпечують моделювання як самої системи місцевого самоврядування, так і її підсистем, нормування та формалізацію їх функціонально-організаційних структур.

В процесі дослідження нами запропоновано класифікацію нормативно-правових актів в сфері місцевого самоврядування за критерієм ступеня впливу на роботу ЮС:

1. Законодавство, що визначає засади та регулює суспільні відносини в сфері місцевого самоврядування. До цієї групи ми відносимо Конституцію України, Європейську хартію місцевого самоврядування, Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування» тощо. Це так звана група першого ступеню впливу. Її особливістю є те, що внесення змін (удосконалення) до законодавчих актів цієї групи є дуже тривалим та складним процесом.

2. Нормативно-правові акти, що визначають засади організації правової роботи в місцевому самоврядуванні та регламентують діяльність юридичних ЮС; здійснюють безпосередній вплив на процес формування та організації роботи ЮС органів місцевого самоврядування всіх рівнів.

В цій групі, ми виділяємо дві підгрупи за критерієм суб’єкту прийняття актів: а) підзаконні нормативно-правові акти прийняті на рівні органів державної влади, що мають рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування; б) акти прийняті в системі місцевого самоврядування.

На нашу думку удосконалення нормативно-правових актів цієї групи виглядає найбільш оптимальним кроком та суттєво, порівняно з іншими групами, впливає на ефективність організації правової роботи у відповідному органі місцевого самоврядування.

3. Нормативно-правова база, яку використовують у своїй діяльності ЮС органів місцевого самоврядування. До складу цієї групи відносяться галузеві нормативно-правові акти (у вигляді кодексів, законів, інших нормативних актів) за сферами суспільних відносин, що регулюються цивільним, трудовим, земельним, фінансовим законодавством тощо. Окрему підгрупу складають нормативно-правові акти процесуального характеру: кодекс адміністративного судочинства, цивільно-процесуальний, господарсько-процесуальний тощо. На перший погляд, ця група має найменший вплив на якість організації правової роботи в цілому та ефективність ЮС зокрема. Однак, це тільки на перший погляд, оскільки робота працівників ЮС в місцевому самоврядуванні має наскрізний характер та охоплює весь комплекс правовідносин всіх без виключення сфер життєдіяльності територіальної громади. Від якості нормативно-правової бази в окремій сфері суспільних правовідносин залежить напряму здатність ЮС забезпечувати високий рівень вирішення питань місцевого значення та задоволення інтересів територіальних громад.

На підставі наведеної класифікації ми виділяємо наступні складові нормативно-правового забезпечення роботи ЮС, що потребують удосконалення:

1) законодавство в сфері місцевого самоврядування, а також інші нормативно-правові акти, що відображають специфіку надання публічних (адміністративних) послуг та здійснення адміністративних процедур;

2) нормативно-правові акти, що регламентують порядок створення та організацію роботи ЮС;

3) державні стандарти діловодства, юридичного зокрема;

4) нормативно-правові акти, що регулюють трудові відносини в місцевому самоврядуванні.

Розглянемо більш детальніше заходи удосконалення нормативно-правового забезпечення ЮС органів місцевого самоврядування на різних рівнях.

На сьогодні більшість органів місцевого самоврядування самостійно визначають засади своїх відносин в системі «особа-влада», не враховуючи багатьох чинників таких відносин. На практиці застосування такого підходу веде до розширення визначених законом повноважень цих органів без їх чіткої регламентації. У більшості актів органів місцевого самоврядування, якими визначено засади їх взаємодії з особою, основна увага приділена правам відповідного органу та обов’язкам особи. В той же час права особи та процедури їх захисту визначаються схематично, а на сам орган покладаються мінімальні обов’язки [1].

На сьогодні питання, пов’язані з адміністративним провадженням в органах місцевого самоврядування, регулюють Конституція України, Закон України “Про звернення громадян”, укази Президента України спрямовані на забезпечення конституційних прав громадян на звернення та реалізацію цих прав, постанова Кабінету Міністрів України про затвердження типової інструкції з діловодства, інші акти Кабінету Міністрів України, а також низка актів органів місцевого самоврядування тощо.

Чинне законодавство, що регулює відносини в галузі місцевого самоврядування не досконале: по-перше, чітко не регулює відносини, що виникають у діяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб; по-друге, практично не визначає порядок діяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо надання якісних адміністративних послуг; по-третє, майже не регламентує процедури розгляду адміністративних справ. В адміністративному законодавстві саме процедурна частина є найменш розвиненою. На сьогодні, відсутнє поняття та визначення категорії «адміністративна послуга», що не сприяє підвищенню ефективності діяльності органів місцевого самоврядування.

Найголовніше, що законодавство не забезпечує практичну реалізацію принципу, закладеного в частині другій статті 19 Конституції України: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» [2]. Це в свою чергу, не дозволяє ЮС ефективно здійснювати свою роботу щодо забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що відсутність чітко врегульованих правил і процедур в діяльності органів місцевого самоврядування взагалі та ЮС в першу чергу створює труднощі у процесі правозастосування (як наслідок збільшуються спори і конфлікти) і потребує, на наш погляд, чіткої регламентації.

Так, Закон України «Про звернення громадян» не сприяє підвищенню ефективності діяльності ЮС органів місцевого самоврядування в системі «особа-влада», оскільки: 1) поширюється лише на громадян і залишає поза увагою звернення юридичних осіб; 2) не диференціює порядок розгляду звернень органами державної влади й місцевого самоврядування та недержавними інституціями; 3) надто поверхнево регулює процедурний аспект відносин щодо розгляду звернень громадян; 4) абсолютно не врегульовує «втручальні провадження» [13].

Отже, на сьогодні існує гостра необхідність прийняття законодавчого акту, який врегулював би відносини між органами влади та особою, оскільки вони або не врегульовані взагалі, або врегульовані переважно підзаконними нормативними актами. На нашу думку, таким нормативно-правовим актом має стати Адміністративно-процедурний кодекс. Його прийняття дозволить вперше на законодавчому рівні врегулювати багатоманітні процесуальні відносини в управлінській діяльності органів місцевого самоврядування.

Наступним кроком в удосконаленні нормативно-правового забезпечення ЮС без якого неможливе повноцінне запровадження Адміністративно-процедурного кодексу є прийняття закону про адміністративні послуги. Слід зазначити, що відповідні законопроекти неодноразово розглядалися в Парламенті, але були або відкликані або не включені до порядку денного.

Важливе значення для удосконалення нормативно-правового забезпечення ЮС має прийняття закону про нормативно-правові акти, оскільки буде: подолано хаотичність та еклектичність чинного законодавства сформованого в різні періоди на основі різних підходів до юридичної техніки, що дозволить вирішити проблеми лакун законодавства; визначено ієрархічність нормативно-правових актів та вирішено проблеми розв’язання правових колізій, коли у законах з подібним предметом правового регулювання присутні суперечливі норми; знято проблеми невідповідності норм різних галузей законодавства, оскільки буде запроваджено принципи пріоритетності актів у відповідній сфері правового регулювання; створено механізм, що дозволятиме уникнути труднощів у правозастосуванні пов’язаних із відсутністю затверджених правил законодавчої техніки; підвищено ефективність нормотворчої діяльності, в т.ч. на рівні місцевого самоврядування, шляхом запровадження дієвого контролю над якістю нормативно-правових актів на всіх етапах їх підготовки.

Важливе значення для удосконалення правової роботи мають Укази Президента України, які визначають основні пріоритети державної політики щодо місцевого самоврядування. Яскравим прикладом може слугувати Указ «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні», яким затверджено відповідну програму державної підтримки місцевого самоврядування [5]. Більшість положень цієї програми мають застаріли строки виконання й досі не реалізовані на практиці. Хоча однієї зі складових мети програми визначено «удосконалення правових засад місцевого самоврядування», але на жаль ця складова не знайшла свого відображення в основних заходах з реалізації програми.

Слід зазначити, що на сьогодні вищезазначена програма використовується як зразок при підготовці місцевих та регіональних програм підтримки та розвитку місцевого самоврядування, що фінансуються за рахунок відповідних місцевих бюджетів. В цих програмах затверджених на різних рівнях місцевого самоврядування також не приділено уваги проблемам удосконалення нормативно-правового забезпечення роботи органів місцевого самоврядування [3; 4].

В таких умовах доцільним, на наш погляд, є оновлення положень вищезазначеного Указу, а також закріплення в ньому завдань, передбачення заходів спрямованих на зміцнення законності та підвищення якості організації правової роботи на рівні місцевого самоврядування.

В продовження вищезазначеного виправданим, на наш погляд, є прийняття Указу про деякі заходи щодо зміцнення ЮС, в якому з метою підвищення рівня правового забезпечення, поліпшення якості підготовки проектів нормативно-правових актів, стимулювання залучення до зазначеної діяльності висококваліфікованих фахівців обґрунтувати рекомендації органам місцевого самоврядування щодо організаційно-правових засад роботи ЮС.

На сьогодні, основним нормативно-правовим документом, який визначає функціональні засади діяльності ЮС є Постанова Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 р. №1040 «Про Загальне положення про юридичну службу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, державного підприємства, установи, організації» [6]. Саме на основі положень цієї Постанови органами місцевого самоврядування розробляються та затверджуються відповідні Положення про ЮС. Однак, вищезазначена Постанова може лише частково слугувати в якості модельної або рекомендаційної для органів місцевого самоврядування. В Постанові не враховується специфіка діяльності органів місцевого самоврядування та системно-функціонально-цільова спрямованість їх ЮС [12].

Що стосується внесення постанов Уряду, що регламентують фінансове забезпечення органів місцевого самоврядування, визначають типові штати та умови оплати праці, кадрове забезпечення, то їх необхідно здійснювати у контексті норм Загального або Модельного положення ЮС. На нашу думку, доцільним є підвищення розмірів оплати праці посадовим особам місцевого самоврядування, а також запровадження принципу диференціації оплати праці працівників ЮС залежно від обсягу покладених обов’язків в незалежності від рівні органу місцевого самоврядування. Це сприяло би залученню професійних кадрів до роботи в ЮС, особливо на рівні села, селища та міста районного значення.

Окремо необхідно зупинитися на внесенні змін до Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, оскільки її пунктом третім рекомендовано органам місцевого самоврядування розробити і затвердити власні інструкції з діловодства відповідно до цієї інструкції [8].

Ще одним засобом удосконалення правового регулювання діяльності ЮС органів місцевого самоврядування є підготовка і прийняття Модельного положення про ЮС органу місцевого самоврядування. Необхідно зазначити, що у вітчизняній науці недостатньо досліджено потенційні можливості правого моделювання. Нормативно-правові акти, засновані на попередньо розробленій моделі, мають, на відміну від інших, більшу наукову обґрунтованість і практичну цінність.

В свою чергу, органи місцевого самоврядування потребують розробки Рекомендацій з питань організації загально-правової та нормотворчої роботи, які на сьогоднішній день взагалі відсутні і в більшості органів місцевого самоврядування ці питання комплексно не формалізовані та неврегульовані. Лише частково вони знаходять своє відображення в регламентах діяльності місцевих рад та їх виконавчих комітетів.

В умовах запровадження програмно-цільового методу бюджетування на рівні місцевого самоврядування [7; 10; 11] ще більше зростає необхідність розробки та затвердження рекомендацій щодо планування роботи ЮС. Слід зазначити, що на сьогодні такі документи в абсолютній більшості органів місцевого самоврядування відсутні, а робота ЮС за частковим виключенням нормотворчої діяльності взагалі не планується. Це призводить до помилок в організації правової роботи, порушення термінів виконання документів і саме головне до концентрації зусиль на вирішенні поточних другорядних проблем [12]. Необхідність планування роботи ЮС викликана вимогами нормативно-правових актів з програмно-цільового бюджетування – у разі відсутності в місцевому бюджеті відповідної бюджетної програми з організації правової роботи в органі місцевого самоврядування (в якій передбачено мету, завдання, виконавця, перелік заходів, обсяг витрат, критерії результативності та ефективності її виконання) заходи із загально-правової, договірної, претензійно-позовної та нормотворчої діяльності ЮС не можливо буде профінансувати.

Підсумовуючи вищевикладене, необхідно зазначити, що найголовніший крок в удосконаленні нормативно-правового забезпечення діяльності ЮС полягає у забезпечені відповідними інструктивно-методичними матеріалами та інструментарієм роботи ЮС на рівні відповідних органів місцевого самоврядування. Це можливо здійснити лише шляхом удосконалення відповідних локальних нормативно-правових актів.

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок. Отже, удосконалення нормативно-правового забезпечення ЮС органів місцевого самоврядування – процес створення і підтримки в необхідних межах конструктивних організаційно-функціональних характеристик системи місцевого самоврядування за допомогою впорядковуючого впливу нормативно-правових засобів. За умови здійснення переліченого комплексу заходів на різних рівнях управління будуть створені необхідні передумови переходу до юридичного супроводу діяльності органів місцевого самоврядування на якісно новий, сучасний рівень. На підставі аналізу роботи ЮС та виходячи з вищенаведеного, ми пропонуємо здійснити удосконалення нормативно-правового забезпечення ЮС за допомогою комплексу заходів на різних рівнях державного управління:

1. Верховної Ради України.

2. Президента України.

3. Кабінету Міністрів України.

4. Міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, в т.ч. із спеціальним статусом – Міністерства юстиції України, Міністерства соціальної політики, Національного агентства України з питань державної служби, Державної служби статистики України, Державної архівної служби України.

5. Нормативно-правові засади, у свою чергу, мають бути забезпечені відповідними інструктивно-методичними матеріалами та інструментарієм роботи ЮС на рівні відповідних органів місцевого самоврядування. Це можливо здійснити лише шляхом удосконалення відповідних локальних нормативно-правових актів.

 

Список використаних джерел

1.  Висновки міжнародної конференції «Кваліфікований правовий захист громадянина: принципи правової держави як складова частина європейської політичної ідентичності». – Режим доступу : //http://www.parlament.org.ua/content/print.php?action=news&ar_id=1546

2.  Конституція України. Частина перша. – Одеса : Студія «Негоціант», 2006. – 86 с.

3.  Офіційний сайт Дніпропетровської обласної ради. – Режим доступу :  http://oblrada.dp.ua/devel_program

4.  Офіційний сайт Косівської ради. – Режим доступу : http://kosivrada.if.ua/wp-content/uploads/downloads/2012/02/program.doc

5.  Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні : Указ Президента України № 749/2001 від 30.08.2001 р. // Офіц. вісн. України. – 2001. – 21 верес. – № 36.  

6.  Про Загальне положення про юридичну службу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, державного підприємства, установи, організації : Постанова Кабінету Міністрів України № 1040 від 26 лист. 2008 р. // Уряд. кур'єр. – 2008. – 18 груд. – № 238.   

7.      Про затвердження Основних підходів до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів : Наказ М-ва фінансів України № 805 від 02.08.2010 року. – Режим доступу : http://www.ibser.org.ua/UserFiles/File/Legislation/Budget/Dodatok_Nakaz_%23805

8.  Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України № 1242 від 30.11.2011 р. // Уряд. кур'єр. – 2011. – 27 груд. – № 242.  

9.  Про судовий збір : закон України № 3674-VI від 08.07.2011 р. // Відом. Верховн. Ради України. – 2012. – № 14.

10.     Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі : Розпорядження Кабінету Міністрів України № 538-р від 14.09.2002 р. // Офіц. вісн. України. – 2002. – 4 жовт. – № 58.  

11.     Про схвалення Концепції реформування місцевих бюджетів : Розпорядження Кабінету Міністрів України № 308-р від 23.05.2007 р. // Офіц. вісн. України. – 2007. – 4 черв. – № 38.

12.     Слобожан О. В. Сучасний стан розвитку юридичних служб органів місцевого самоврядування: оцінки експертного середовища / О. В. Слобожан // Організованість як ефективність державного управління : зб. наук. пр. ДоДУУ. – Донецьк : ДонДУУ, 2010. – Вип. 168. – ч. 2. – С. 198–214. – (Серія «Державне управління»)

13.     Тимощук В. До проблеми правового регулювання адміністративно-процедурних відносин / В. Тимощук. – Режим доступу : http://www.justinian.com.ua/article

14.     Трудовий кодекс : проект № 1108 від 04.12.2007 р. // Офіційний сайт Верховн. Ради України. – Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=30947

 Стаття надійшла до редакції 17.04.2012 р.