УДК: 353.2

 

Ю. Г. Королюк,

доцент, кандидат фізико-математичних наук,

докторант Національної академії державного управління при Президентові України

 

ЗАКОНОМІРНОСТІ ТА ПРИНЦИПИ РЕГІОНАЛЬНОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ

 

Regional governing system regularities and principles

 

Анотація. У роботі проведено теоретико-методологічне обґрунтування основних закономірностей та принципів регіональної системи управління. Побудовано схему їх впливу на її формування та функціонування.

Ключові слова: регіональне управління, система регіонального управління, механізми регіонального управління.

 

Annotation. The article shows the theoretic and methodological argumentation of key regional governing system regularities and principles. We have made the scheme of their influence on the regional governing system formation and functioning.

Keywords: regional governing, regional governing system, regional governing mechanisms.

 

 

Постановка проблеми в загальному вигляді та її зв’язок із важливими науковими та практичними завданнями. Реалізація дієвого управління соціально-економічним розвитком регіону вимагає об’єктивного аналізу множини властивостей складових елементів системи регіонального управління. Актуальності набуває не тільки дослідження організаційних аспектів суб’єкта та об’єкта зазначеної системи, її ресурсного наповнення, проблем розвитку тощо, але й закономірностей та принципів їх взаємодії. Розробка та впровадження ефективного інструментарію без розкриття змісту фундаментальних чинників, що визначають функціонування системи регіонального управління приречена на невдачу.

Аналіз останніх досліджень та публікацій, у яких започатковане розв’язання даної проблеми і на які спирається автор, виділення невирішених частин загальної проблеми, яким присвячується стаття. Проблеми регіонального розвитку та управління широко висвітлюються багатьма зарубіжними вченими: А.Вебером, І.Ізардом, А.Льошою, Е.Маркузеном, А.Маршаллом, Й.Г.фон Тюненом, Дж.Фрідманом, М.Фрідменом, Й.Шумпетером; вітчизняними і російськими: В.Н.Амітаном, С.І.Бандурою, Б.В.Буркинським, З.С.Варналієм, В.Є.Воротіним, З.В.Герасимчуком, О.Г.Гранбергом, Б.М.Данилишиним, М.І.Долішнім, С.І.Дорогунцовим, С.М.Злупкою, Г.О.Ковальовою, О.Б.Коротич, В.М.Лексіним, А.Г.Мазурою, В.К.Мамутовою, В.П.Мікловдою, А.Ф.Мельником, М.М.Миколайчуком, О.Ф.Новіковою, Г.І.Оніщуком, М.Д.Прокопенком, Я.О.Побуркою, В.А.Поповкіним, В.К.Симоненком, В.С.Фатєєвою, О.В.Кузнєцовою, М.М.Некрасовим, Л.Г.Червовою, М.Г.Чумаченком, О.М.Швецовою, Р.І.Шніпером та ін.

Однак, незважаючи на чисельні праці, присвячені регіональним проблемам та шляхам їх розв’язання,  малодослідженими в теоретичному аспекті залишаються питання взаємозв’язку принципів та закономірностей регіональної системи управління, їх впливу на взаємодію її елементів і функціонування механізмів управління.

Метою роботи є теоретико-методологічне обґрунтування основних закономірностей та принципів регіональної системи управління.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. У першу чергу, обумовимо поняття „закономірність” як внутрішній і необхідний, всезагальний і істотний зв’язок предметів та явищ об’єктивної реальності; міцне, тривале, повторюване, відносно рідко змінне, ідентичне у прояву; одна з степеней пізнання людиною єдності і взаємозв’язку явищ. „Принцип” – це певне правило, сформульоване на основі пізнання законів чи закономірностей чинити саме так [1] чи, більш вдаліше, однак не суперечливе тлумачення, – основні правила, положення та норми поведінки, за якими діють учасники державного управління за умов, що склались у суспільстві; визначають вимоги до системи, структури, організації та процесу державного управління [2, с. 50]. Фактично, „закономірності” відображають об’єктивний, незалежний від нас стан справ, а „принципи” – суб’єктивний, однак бажаний і свідомо передбачуваний.

Система регіонального управління є складним і поліструктурним утворенням. ЇЇ функціонування, з одного боку, повинне бути соціально орієнтованим, з іншого – адаптованим до сучасних ринкових умов. В силу зазначеного, як підкреслює М.О.Соколов [3, с. 8-9], виникаючі при цьому внутрішні суперечності механізму реалізації державної регіональної соціально-економічної політики можуть бути подолані тільки за умови дотримання ряду принципів: законності; територіальної цілісності; соціальної орієнтованості; екологічної рівноваги; субсидіарності; урахування особливостей соціально-економічного розвитку регіонів; пріоритетності; системності й комплексності; територіального поділу праці. Крім того, запропонований механізм управління такою системою повинен забезпечувати формування та ефективне функціонування інституціональних умов ринкових перетворень, дію економічних інструментів ринкової конкуренції.

Беручи за мету встановити ті об’єктивні закономірності та принципи, що мають місце у системі регіонального управління, слід у повній мірі погодитися із твердженням Г.В.Атаманчука [4], у відповідності до якого розкриття змісту будь-яких явищ відбувається, перш за все, із методології їх пізнання та опису. У цьому відношенні найважливіші інтелектуальні відкриття ХХ ст.: загальна організаційна наука (тектологія), кібернетика, теорія систем, соціологічна наука, синергетика та ін. – являють собою, відносно сутності державного управління, інструментарій його розкриття як суспільного явища, що продовжує розвиватися. Такий інструментарій дозволяє виявити у державному управлінні багато нових якостей, сторін, взаємозв’язків. Однак він, природно, не змінив і не міг змінити його сутності, яка визначається взаємодією суспільства як змісту держави і його форми.

У свою чергу, розкриття особливостей (у т.ч. закономірностей та принципів) функціонування системи регіонального управління вимагає органічного взаємодоповнення двох аспектів: теоретичного і прикладного. Погоджуємось з О.Г.Степановим, що [5, с. 37]: „…окрім виявлення і опису великих закономірностей державної економічної участі дані питання повинні опрацьовуватися до рівня рекомендацій регіональній владі з ціллю визначення стратегії розвитку, реалізації регіональної і місцевої економічної політики, аналізу інвестиційного потенціалу регіону”. У цьому, власне, і полягає ключове завдання сучасних досліджень і напрацювань аналізу регіональних процесів, що здійснюються на науковій підставі із різностороннім врахуванням об’єктивних і суб’єктивних факторів та умов.

Система регіонального управління, завдяки природній складності, перебуває під дією багатьох закономірностей об’єктивної реальності та принципів, що повинні їй нав’язуватися. До одного із головних принципів її функціонування варто віднести потребу розробки та налагодженого функціонування державного регулюючого механізму. Мова йде про той факт, що держава здійснює регулювання територіального розвитку за допомогою спеціально розроблених механізмів і політики, а не адміністративними засобами. Головний зміст регулювання полягає у тому, що вся система регіонального управління розвивається не стихійно.

Ще одним аспектом, який підтверджуює необхідність принципу регулювання в системі регіонального управління є об’єктивний наслідок переходу до ринкової економіки, що призвів до обмеження прямого впливу на господарчі суб’єкти регіону з боку органів регіонального управління.

Безпосереднє управління, в прямому розумінні даного поняття, можливе тільки по відношенню до організацій та підприємств державної форми, власності і те тільки у допустимих межах. Вплив же на господарюючі суб’єкти інших форм власності (а також організації з визначеною долею державної власності) може бути тільки опосередкованим. Тим не менш, постановка задачі щодо організації регіонального управління розвитком регіону залишається правомірною, оскільки усі розміщені на території регіону організації і відомчі структури так чи інакше беруть участь в життєдіяльності та розвитку регіону, що потребує певної координації їх діяльності, зусиль, ділової активності – себто наявності певного механізму управління [6, с. 61].

Як зазначалось, керуючі впливи суб’єкта управління, як і весь механізм регіонального управління, базується на тих чи інших законах та закономірностях, зокрема економічних. Вказане дозволяє стверджувати про детермінізм процесів управління, що визначає ще одну з принципових закономірностей функціонування системи регіонального управління.

Серед сукупності наявних принципів та закономірностей регулювання також слід зазначити дієвість та унікальність економічних та правових підходів. Зокрема, об’єктивна необхідність саме правового та економічного підходу до регулювання в системі регіонального управління пояснюється Л.М.Кузьменко наявністю властивостей системності [7, c. 105].

В.Є.Воротін, Я.А.Жаліло та ін. до головних принципів побудови системи регулювання регіонального розвитку відносять винятковість та логічну послідовність. Принцип винятковості означає, що держава впливає лише на ті процеси (явища), що не можуть перебувати під впливом приватного сектору або громадських організацій. Принцип логічної послідовності полягає у поступовій заміні адміністративних та прямих методів регулювання економіки регіону на економічні, пропагандистські та непрямі методи регулювання, а також у заміні директивного планування на переважно індикативне чи регулятивне тільки в результаті створення для цього відповідних соціально-економічних передумов (формування виробничої, фінансової та соціальної інфраструктури, існування різноманітних форм власності господарюючих суб’єктів) та відповідного врегулювання ситуації у правовому полі [8, с. 79-80].

У ряді праць [6; 8; 9] зазначається про фундаментальний вплив на регіональне управління процесів децентралізації та централізації. У наукових колах визнано наявність взаємозв’язку цих явищ, що дає підстави стверджувати про те, що дані процеси безумовно займають місце принципу функціонування системи регіонального управління. На підтвердження зазначеного варто навести думку Н.Р.Нижник та ін. [9, с. 18]: „Механізм взаємодії централізації і децентралізації є таким, що для самостійності органів державного управління, компетенції та відповідальності їх первинних ланок вони є не просто бажані й корисні елементи, а й неодмінна умова здійснення управління, його конструктивності та ефективності”.

Функціонування системи управління не можна виокремити від процесу цілеформування. Питання цілеформування в управлінні взагалі, а у державному особливо, належить до переліку найбільш актуальних. Сутність управління вимагає налагодженого механізму цілеформування, а у ньому – логічного руху від більш абстрактного загального передбачення до конкретного прогнозування (у різних моделях і варіантах), від нього до програмування з використанням сучасної математичної і іншої методології та методики, а надалі і до планування – обрання належного порядку дій і його неухильного втілення в життя. Як зазначають з даного приводу Б.І.Герасимов, Л.С.Тишина, Н.В.Зенчева [10, с. 57-58.]: „…відмова від планування (при усій умовності багатьох елементів) означає відмову від цілеформування у державному управлінні, і як наслідок, від самого управління як такого, так як у подібних випадках на перше місце виступають стихійні механізми з абсолютно непередбачуваними наслідками”. Однак, враховуючи вагомий потенціал самоорганізації мова може йти не про жорстко обумовлену заплановану поведінку елементів системи регіонального управління, а скоріш про цільове спрямування процесів самоорганізації у бажане русло розвитку, яке приведе до порівняно довготривалої стабільності [11, c. 119].

У свою чергу, торкаючись самоорганізаційних аспектів системи регіонального управління, слід обумовити низку синергетичних принципів процесу управління складними системами, зокрема соціально-економічними [11]:

1. Управління за своїм змістом системне. З цим пов’язана та обставина, що управлінські рішення, які приймаються в одних частинах системи, здійснюють вплив на рішення, прийняті в інших. Управління сучасними соціальними процесами пов’язане з низкою взаємопов’язаних проблем. По-перше, сучасна соціальна реальність складна, суперечлива і динамічна. По-друге, процеси, що мають місце у сучасному соціумі, володіють прискореним характером. По-третє, зросла роль особистості у соціальних процесах, що посилює напруженість не тільки тих, хто приймає управлінські рішення, але й тих, хто втілює їх у життя. Управління складними системами (великими корпораціями, територіями тощо) завжди здійснюється колективами людей, що приймають і реалізують рішення. При цьому навіть результати роботи людей, що підготували інформацію, думка яких, здавалось би, не враховувалась при прийнятті рішення, все одно здійснюють вплив на кінцевий результат.

2. Поширений у науці підхід до управління, згідно якого результат керуючої дії прямо пропорційний прикладеним зусиллям (що відповідає схемі „керуюча дія → бажаний результат”), має місце тільки у випадку, коли керована система знаходиться у рівноважному стані з оточуючим середовищем і внутрішніми процесами. Однак, коли система знаходиться у сильно нерівноважному стані – вона підпорядковується законам нелінійного характеру (відгук системи не пропорційний силі впливу на неї).

3. У нелінійних системах можливе явище, що отримало назву резонансного збудження. Резонансний, хоч і слабкий вплив призводить до більшого ефекту, ніж сильний, однак не узгоджений із системою.

4. Задача суб’єкту регіонального управління в ситуації невизначеності – спробувати зберегти стабільність системи з одночасним розгортанням пошуку нових альтернатив. В умовах кризи можливість управлінського впливу на процеси самоорганізації особливо актуальна. Тим не менш, мова йде не тільки про те, щоб нові рішення входили в резонанс з „віджитими” традиціями. Вони повинні бути націленими на стимулювання активності нових соціальних сил, на перспективні норми і принципи організації, на цінності, які можуть забезпечити суспільству розвиток.

Окрему групу принципів становлять принципи узгодження глобальних та локальних цілей, обґрунтованості та обмеженості ресурсів. Бажаний результат заданої якості необхідно отримати при мінімальних затратах, перевищення ресурсів в порівнянні з мінімально необхідним та достатнім – недопустимо [12, с. 215].

Поєднання новизни, оригінальності, нетрадиційності мислення із компетенцією в цілому і по окремих проблемах міждисциплінарності залучених фахівців, становить ще один принцип, що дозволяє пропонувати нові дієві та ефективні рішення. Крім цього, принципом є органічна цілісність суб’єктивного та об’єктивного, свобода вибору рішень, здійсненність та максимум користі [12, с. 216].

У процесі функціонування системи регіонального управління, зокрема при зростаючому впливі зовнішніх факторів, слід зауважити, що вкрай важливою характеристикою виступає адаптація її складових. Потреба адаптації обґрунтовується, на думку В.Я.Афанасьєва, для відповідної реакції на внутрішні і зовнішні можливості та вимоги. Вона надає гнучкості системі управління, яка зазнає оновлення і сприяє росту та розвитку у цілому [12, с. 52-53].

Висвітлюючи властивість розвитку та спрямованість на нього усіх елементів системи регіонального управління, слід окремо обумовити динамічний характер її функціонування. Дану особливість пов’язуємо із низкою об’єктивних ефектів: затримкою у реалізації процесу управління, затримкою у поширенні інновацій в середовище елементів системи, інерційністю поведінки системи в цілому та механізму управління зокрема.

Р.Г.Маннапов та Л.Г.Ахтарієва виокремлюють ще одну динамічну особливість функціонування системи регіонального управління: наявність залежності між повнотою реалізації накопиченого потенціалу і якістю регіонального управління. Дана залежність має прояв у наступному: чим вище професійний рівень регіонального управління, тим краще використовується і примножується наявний потенціал регіону. Таким чином, ступінь реалізації власного потенціалу регіону визначається рівнем регіонального управління [13, с. 49].

Узагальненням принципів ефективного використання потенціалу слід визначити необхідність орієнтації на фінансову та ресурсну самодостатність функціонування системи регіонального управління. Одним з шляхів дотримання такого спрямування є розвиток процесів самофінансування (забезпечення потреб простого і розширеного відтворення виробництва за рахунок власних коштів регіональної економіки [14, с. 4]). Зрозуміло, що мова йде скоріш не про пропагування закритості системи регіонального управління, а про спрямування її елементів на ефективне та дієве, однак раціональне (відповідно концепції сталого розвитку) використання та відтворення внутрішнього ресурсу.

Безперечно, керуючий вплив суб’єктів на об’єкт системи регіонального управління здійснюється у рамках закономірностей управління: планування, організації, контролю. Враховуючи системність даного процесу, механізм впливу на керований об’єкт можна поділити на кілька типів [15, с. 11-12]:

- управління складом системи;

- управління структурою;

- інституційне управління (управління допустимими множинами і нормами діяльності);

- мотиваційне управління (управління перевагами та інтересами);

- інформаційне управління (управління інформацією, що володіють активні елементи суб’єкту на момент прийняття рішень);

- управління порядком функціонування (управління послідовністю отримання інформації і вибору стратегії).

Узагальнюючи, слід підкреслити, що множина тлумачень та спроб аналізу закономірностей і принципів функціонування системи регіонального управління, процесу регіонального управління та його механізму перебуває на стадії становлення. Об’єктивною причиною зазначеного є, безумовно, міждисциплінарна складність предмету дослідження. Однак, вагомі напрацювання з даного напрямку вимагають систематизації фундаментальних закономірностей (у т.ч. на підставі індукційного аналізу) та обґрунтування на їх основі бажаних принципів будови та розвитку системи регіонального управління.

Результат систематизації наведених закономірностей та принципів функціонування і розвитку системи регіонального управління зображено на рис.1. Очевидно, що наведені закономірності не можуть претендувати на повноту, а тільки відображують сучасний стан теоретичного усвідомлення процесів функціонування регіональної системи (саме з таких міркувань передбачено зв’язок між блоком „Закономірності” і „Система регіонального управління” (рис.1)). Нижня частина рис.1 відображає виявлені принципи системи регіонального управління, які безумовно повинні базуватися на закономірностях (передбачено зв’язком між блоком „Закономірності” та „поєднання теоретичного та прикладного”). Зважаючи, що система регіонального управління – це динамічна система, якій притаманний розвиток, на рис.1 умисно було уникнено відображення ієрархічного взаємозв’язку між принципами (окрім блоку „Принципи” та „поєднання теоретичного та прикладного”).

 

Висновки. Система регіонального управління, завдяки своїй складності, перебуває під дією багатьох закономірностей об’єктивної реальності та принципів, що мають і повинні їй нав’язуватися. У свою чергу, розкриття особливостей (у т.ч. закономірностей та принципів) функціонування системи регіонального управління вимагає органічного взаємодоповнення двох аспектів: теоретичного і прикладного.

До одного із головних принципів функціонування системи регіонального управління, варто віднести потребу розробки та налагодженого функціонування державного регулюючого механізму. Мова йде про той факт, що держава здійснює регулювання територіального розвитку за допомогою спеціально розроблених механізмів і політики, а не адміністративними засобами. Головний зміст регулювання полягає у тому, що цілісна система регіонального управління розвивається не стихійно.

Поряд з цим, вагоме місце у дієвому функціонуванні системи регіонального управління займає комплексне поєднання принципів: законності, субсидіарності, міждисциплінарності, територіального поділу праці, урахування особливостей об’єкту, узгодженості глобальних та локальних цілей, обґрунтованості та обмеженості ресурсів, соціальної орієнтованості, пріоритетності, логічної послідовності, територіальної цілісності, синергії, екологічної рівноваги, системності і комплексності, фінансової та ресурсної самодостатності, цілісності суб’єктивного та об’єктивного та ін.

Становлення та розвиток системи регіонального управління обумовлюють об’єктивні закономірності, що не залежать від процесу їх пізнання, однак є важливими для врахування. Зокрема слід виділити такі: динамічний характер функціонування, обмеження прямого впливу на господарчі суб’єкти регіону з боку органів регіонального управління, закономірність винятковості, наявність механізму взаємодії централізації та децентралізації, детермінізм процесів управління, пріоритетність правового та економічного підходу до регулювання, самоорганізація, закономірності процесу управління, адаптація та ін.

Як перспективи подальших досліджень слід визначити актуальність науково-практичного аналізу динаміки функціонування та складу механізму(ів) регіонального управління, у т.ч. із врахуванням виявлених у даній роботі принципів та закономірностей.

 

Список використаних джерел

1. Кондаков Н. И. Логический словарь-справочник изд.2. / Н. И. Кондаков. ― М.: Наука, 1975. ― 720 с.

2. Нижник Н. Р. Системний підхід в організації державного управління : [Навч. посібник] / Н. Р. Нижник, О. А. Машков; За заг. ред. Н. Р. Нижник. ― К.: УАДУ, 1998. ― 160 с.

3. Соколов М. О. Вдосконалення управління регіональним соціально-економічним розвитком в умовах транзитивної економіки : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д-ра. екон. наук: 08.02.03 "Організація управління, планування і регулювання економіки" /  М. О. Соколов; Харк. нац. ун-т ім. В.Н.Каразіна. — Х., 2006. — 26 с.

4. Атаманчук Г. В. Синергетические аспекты государственного управления / Г. В. Атаманчук // Глобализация: синергетический подход / Под общ. ред. В. К. Егорова. М.: Изд-во РАГС, 2002. ― С. 220 ― 229.

5. Степанов А. Г. Государственное регулирование экономики региона [Текст] : научное издание / А. Г. Степанов. ― М. : Финансы и статистика, 2004. ― 239 с.

6. Маннапов Р. Г. Организационно-экономический механизм управления регионом: формирование, функционирование, развитие [монография] / Р. Г. Маннапов, Л. Г. Ахтариева. ― М.: КНОРУС, 2008. ― 352 с.

7. Кузьменко Л. М. Методологічні основи управління розвитком економіки регіону / Л. М. Кузьменко. ― Рукопис. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 08.02.03 "Організація управління, планування і регулювання економіки". ― НАН України. Ін-т економіки пром-сті. — К., 2004. — 381 с.

8. Державне управління регіональним розвитком України : [Монографія] /за ред. В. Є. Воротіна, Я. А. Жаліла. ― К.: НІСД, 2010. ― 288 с.

9. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація : [Монографія] / Кол. авт. ; Відпов. ред. ― проф. Н. Р. Нижник. ― К.: УАДУ при Президентові України, 1997. ― 448 с.

10. Герасимов Б. И. Организационно-экономический механизм формирования региональных программ социально-экономического развития (на примере Тамбовской области) : [монография] / Б. И. Герасимов, Л. С. Тишина, Н. В. Зенчева ; Под науч. ред. д-ра эконом. наук, проф. Б. И. Герасимова. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2002. ― 148 с.

11. Пугачева Е. Г. Самоорганизация социально-экономических систем: Учеб.пособие / Е. Г. Пугачева, К. Н. Соловьенко ― Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2003. ― 172 с.

12. Афанасьев В. Я. Механизмы управления развитием региона : [монография] / В. Я. Афанасьев. ― М. : «Луч», 2001. ― 336 с.

13. Маннапов Р. Г. Современные закономерности, принципы, задачи и механизм регионального управления / Р. Г. Маннапов, Л. Г. Ахтариева // Вестник Челябинского государственного университета. ― 2009. ― № 3. ― С. 47 ― 56.

14. Бречко О. Теоретичні аспекти фінансового механізму державного регулювання економіки регіону [Текст] / О. Бречко // Наука молода. ― 2004. ― № 2. ― [Електронний ресурс]. ― Режим доступу : http : www.library.tane.edu.ua/images/ nauk_vydannya/9Cr4HW.pdf.

15. Новиков Д. А. Состояние и перспективы теории активных систем / Д. А. Новиков // Управление большими системами. ― 2004. ― Выпуск 9. М.: ИПУ РАН. ― С. 7 ― 26.

Стаття надійшла до редакції 08.09.2011 р.