УДК 35.07:338.465

 

Т. О. Буренко,

 аспірант кафедри економічної теорії та історії економіки,

Національна академія державного управління при Президентові України

 

НЕОБХІДНІСТЬ СТВОРЕННЯ КОНЦЕПТУАЛЬНИХ ЗАСАД РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ В УКРАЇНІ

 

Анотація. У статті досліджуються причини різного сприйняття категорії “адміністративні послуги” в Україні та “публічні послуги” у світі. Також у статті пропонуються напрями концептуальних підходів для реформування системи адміністративних послуг в Україні.

 

Annotation. In the article reasons of different perception of category are probed “administrative services” in Ukraine and “public services” in the world. Also in the article directions of conceptual approaches are offered for reformation of the system of administrative services in Ukraine.

 

Ключові слова: Система адміністративних послуг, концептуальні засади реформування системи адміністративних послуг, новий публічний менеджмент.

 

Key words: System of state administrative services, conceptual principles of reformation of the system of administrative services, new public management

 

 

Постановка проблеми

Адміністративні послуги є важливим інструментом здійснення державного управління, а їх системний розвиток правомірно розглядати як одну з ключових умов вдосконалення функціонування всіх органів влади. Гальмування проведення адміністративної реформи в Україні породжує збільшення випадків деструктивної діяльності у більшості органів виконавчої влади – виконання переважно функцій поточного управління. Тобто, органи виконавчої влади орієнтуються на процес діяльності, а не результат, а тому націлені на надання адміністративних послуг, а не розробку політики. 

Тому існує нагальна потреба у закріпленні основних концептуальних засад подальшого вдосконалення функціонування системи адміністративних послуг, як складової всієї системи державного управління. Враховуючи, що адміністративні послуги складають значну частину в інструментах державного управління, вдосконалення системи адміністративних послуг важливо проводити через реформування.  

Концептуальним засадам розвитку системи адміністративних послуг приділяли увагу теоретики-науковці і практики державного управління. Однак, адміністративні послуги розглядались переважно з точки зору адміністративного права чи державної служби. Дослідженню адміністративних послуг як економічної категорії, що була адаптована до потреб державного управління в рамках концепції сервісної держави, поки що не приділяється достатньо уваги. Саме через це назріла необхідність в розробці та подальшій реалізації концептуальних засад інституційного реформування  системи адміністративних послуг в Україні.

  Аналіз останніх досліджень і публікацій

До проблем впорядкування системи адміністративних послуг привертається увага як науковцями, так і практиками. Через неоднозначність визначень основних категорій сфери адміністративних послуг відсутнє чітке цілісне розуміння проблеми її подальшого розвитку. Хоч у законодавстві і вживається категорія “система адміністративних послуг”, досі не існує комплексних розробок з даної проблематики. Тому впорядкування адміністративних послуг носить несистемний характер та націлене на виконання окремих завдань (наприклад, спрямування коштів від надання платних адміністративних послуг небюджетними установами до Державного бюджету України).   

Європейський вектор розвитку нашої країни вніс у широкий вжиток нові категорії, серед яких найчастіше вживаються: публічне управління, публічне адміністрування, публічна служба, публічні послуги. Науковці розглядають проблеми відповідності вживання таких категорій в умовах функціонування державного управління України [7]. Однак на сьогодні ці категорії ще викликають наукові дискусії щодо можливості та правомірності вживання в умовах України. Загальновживаною категорією залишається “адміністративні послуги”.      

Досить ґрунтовні підходи до розгляду проблем розвитку послуг держави пропонують Н. Плахотнюк [6, С. 96-112] та В. Мельниченко [6, С. 127-142]. Вони досліджують питання організаційної та функціональної структури виконавчої влади, вдосконалення механізмів взаємодії публічної адміністрації з громадянами, а також інших аспектів функціонування органів влади та надання ними послуг.   

Розгляду проблем методологічного характеру з питань забезпечення  всебічного реформування саме системи адміністративних послуг приділяється не достатня увага. Так, С. О. Кравченко [5] розглядає поняття реформування публічної адміністрації та адміністративну реформу як складові процесів державно-управлінських реформ. Звичайно, адміністративні послуги, як інструменти державного управління, мають вдосконалюватись в контексті державно-управлінських змін. Однак, масштаби розповсюдження дозвільних процедур, ліцензування, реєстраційних дій та інших адміністративних послуг, дозволяють говорити про першочерговість проведення реформування саме у цій системі.  

У зарубіжних наукових джерелах саме така система є фокусом чи не першочергової уваги держави. Адміністративні послуги досліджуються під кутом зору їх спроможності мінімізувати трансакційні та трансформаційні витрати в країнах [3].  

Невирішені раніше частини загальної проблеми

Недостатня увага приділяється питанням внутрішньої організації органів влади при наданні адміністративних послуг та проблемам координації такої діяльності на національному рівні. Формулювання завдань органів влади у їх положення на кшталт “в межах повноважень органу” спонукає їх до неповного виконання своїх функцій або дублювання завдань інших органів. А відсутність розділення функцій вироблення політики та її реалізації між органами влади не сприяє припиненню неналежного виконання ними своїх обов’язків.

Розробка загальних принципів реформування системи адміністративних послуг та теоретичних засад подальшого її функціонування є нагальною потребою сьогодення.

Мета статті

Виявити можливі виклики та загрози, що зумовлюють необхідність подальшого реформування системи адміністративних послуг в Україні та запропонувати напрями формування концептуальних підходів до подальшого їх розвитку.

 

Виклад основного матеріалу

 Система адміністративних послуг є складовою державного управління, що в свою чергу, є суспільним явищем [1, С. 10]. Тому реформування адміністративних послуг варто розглядати як різновид суспільних реформ.

Процес реформування має декілька стадій – підготовка, проведення реформи, моніторинг та аналіз отриманих результатів, удосконалення плану проведення реформи. Чи не головною стадією реформування є її підготовка – визначення концепції та підготовка плану дій [5, С. 53]. Отже, від точності визначення концептуальних засад реформування залежить кінцевий результат проведення реформи.

В Україні сьогодні діючою є Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, затверджена розпорядженням КМУ у 2006 році. Однак, вона не досконала, а багато положень цього розпорядження так і не були виконані. Подальше прийняття нормативних документів Уряду з даної проблематики внесло суперечності у сприйняття основних категорій сфери адміністративних послуг, тому Концепція потребує актуалізації.

  Звертаючись до світового досвіду реформування державного управління, варто відзначити концепцію врядування (governance), в рамках якої було впроваджено модель нового публічного менеджменту (new public management). Теоретичні засади цих концепцій були висвітлені у працях Д. Осборна, Т. Геблера, Г. Пітерса, Р.Родеса [4, с. С.17]. Вони базувались на використанні в державному управлінні принципів функціонування бізнесу: забезпечення споживачів якісними послугами на основі залучення недержавних ресурсів та включення громадян у процеси вироблення державної політики. Однак, варто відзначити, що в їх основі лежить ідея сервісної держави – надання послуг громадянам. А ця модель впроваджувалась за умов функціонування ринку.   

В рамках цієї концепції основними напрямами проведення реформ у державному управлінні були:

· децентралізація, дерегуляція, дебюрократизація;

· реорганізація структури державного управління за функціональним принципом;

· відкритість, публічність, підзвітність державного сектора;

· демократизація державного сектора, зміна традиційного правового статусу державних службовців (через запровадження системи контрактів).

Загальною тенденцією проведення адміністративних реформ у світі можна назвати послаблення впливу центральної влади в державах, наближення надання публічних послуг до споживачів, запровадження елементів менеджменту в практичну діяльність державного управління.

В Україні, на відміну від інших країн світу, процеси становлення державності, введення концепції сервісної держави відбувалось одночасно із становленням ринкових відносин. Досвід інших країн був перенесений без належного наукового осмислення передусім фахівцями у економічній, соціальній, гуманітарній сферах. Тому категорія “адміністративна послуга” часто сприймається як бізнес-послуга державних установ для населення та використовується як додаткове фінансування органів, що їх надають. А вдосконалення системи адміністративних послуг розглядається переважно з правової точки зору – відносин держави та фізичних і юридичних осіб, як категорія адміністративного права. Така ситуація призводить до негативних наслідків – постійне збільшення фінансового навантаження на фізичних і юридичних осіб за рахунок надання платних послуг державних установ та загрози збільшення випадків прояву корупції.   

Отже, для подальшого вдосконалення системи адміністративних послуг є потреба проведення реформування на основі позитивного іноземного досвіду, адаптованого до сучасних реалій України. Для цього варто виробити комплекс ідей, моделей, підходів, принципів такого реформування.

Основною ідеєю реформування може бути поступова заміна адміністративних послуг іншими інструментами державного управління. Переважна більшість адміністративних послуг стосуються регулювання економічної сфери, тому, наприклад, ліцензування окремих видів економічної діяльності можуть бути замінені на інші економічні заходи – зміни в бюджетно-податковій, грошово-кредитній політиці, тощо.

Крім того, під системою адміністративних послуг варто розглядати комплекс із вироблення політики щодо цих послуг та надання послуг. Розмежування цих функцій між органами влади припинить практику запровадження нових регулювань за допомогою платних адміністративних послуг для додаткового фінансування окремих органів влади. Також варто законодавчо закріпити віднесення до системи адміністративних послуг дозвільної системи, системи ліцензування, реєстраційних дій тощо.   

Підходами до реформування цієї системи можуть бути:

запровадження збору статистичних даних про кількість та якість наданих послуг;

підрахунок ефективності наданих послуг (за принципом вигоди-витрати) та ефекту (соціального, економічного) від впровадження кожного виду послуги.          

Основою формування такого комплексу можуть бути загальні принципи державного управління [1 С. 45], системний та ситуаційний підхід [2, C.50-53]. Для успішного проведення реформування сфери адміністративних послуг в Україні не варто звертатись до досвіду інших країні та копіювати практики та технології. Це може завдати шкоди та призвести до небажаних результатів.

Отже, через відсутність виваженої адаптації світового досвіду реформування в межах моделі нового публічного менеджменту в нашій країні адміністративні послуги переважно сприймаються як додаткове до Державного бюджету України фінансування органів влади, а не як категорія в контексті концепції сервісної держави. Неналежне осмислення системи адміністративних послуг як об’єднання законодавчо виокремлених системи ліцензування, дозвільної системи, реєстрації тощо призводить до нагромадження нормативних документів, що суперечать один одному та існуванню заплутаних процедур надання таких послуг.       

Запропоновані ідеї, підходи, моделі, принципи окреслюють напрями  вироблення концептуальних засад подальшого реформування системи адміністративних послуг.

 Перспективи подальших розвідок

Для проведення реформування системи адміністративних послуг доцільним є дослідження подальших організаційних змін у системах державного управління країн Європи, Азії, США, Росії для пошуку можливих шляхів адаптації їх досвіду для України.  

Також важливим є дослідження щодо можливих напрямів, моделей делегування повноважень з надання адміністративних послуг державним підприємствам, установам, організаціям для надання адміністративних послуг в Україні.

 

Література

1. Бакуменко В.Д. Надолішній П.І. Теоретичні та організаційні засади державного управління: Навч. посіб. – К.: Міленіум, 2003. – 256 с. С. 10

2. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – 320 с. C.50-53.

3. Бернс Дж. Мак-Грегори. Трансакционные и трансформационные стимулы к труду работников госуправления (ответ 25 стран). – Перевод с англ. – М.: ИМТФиМАТ. – 2006. – 542 с.

4. Державне управління: основи теорії, історія і практика: Навчальний посібник / В.Д. Бакуменко, П.І. Надолішній, М.М.Іжа, Г.І. Арабаджи / за заг. ред. Надолішнього П.І., Бакуменка В.Д. – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. – 308 с.

5. Кравченко С.О. Державно-управлінські реформи: теоретико-методологічне обґрунтування та напрями впровадження: монографія. – К.: НАДУ, 2008. – 296 с.

6. Реформа публічного управління в Україні: виклики, стратегії, майбутнє: Монографія / Нац. акад. держ. упр. При Президентові України; Відп. редактор І.А.Грицяк. – К.: “К.І.С.”, 2009. – 240с.

7. Науково-методологічний семінар “Понятійно-категоріальний апарат публічного управління”: Режим доступу: www.academia.gov.ua

Стаття надійшла до редакції 19.11.2010 р