УДК 351:338;65

 

М. А. Юхненко,

аспірант, старший викладач кафедри фінансів, обліку та оподаткування,

Донецький державний університет управління, м. Маріуполь

 

ЗНАЧЕННЯ КАЗНАЧЕЙСЬКОЇ СЛУЖБИ У РОЗБУДОВІ ІНСТИТУТУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

 

M. A. Yukhnenko,

a graduate student, assistant of finance, accounting and taxing,

Donetsk State University of Management (Mariupol city)

 

THE VALUE OF TREASURY IN THE DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF PUBLIC ADMINISTRATION IN UKRAINE

 

У статті охарактеризовано та змістовно описано значення казначейської служби у розбудові інституту державного управління в Україні. Зазначено, що через швидко змінювані умови існування інститутів державного управління й фінансів, казначейська служба має унікальну можливість докорінної зміни моделі фінансових результатів державного регулювання. На підставі цього у статті наведено опис нового підходу до характеристики значення казначейської служби у розбудові інституту державного управління в Україні. Він заснований на систематизації формальної і неформальної практики, соціально-адміністративних передумовах децентралізації влади та механізмах, які її забезпечують, й загальній системі фінансових відносин, у яких казначейська служба відіграє ключову роль у міжнародних валютних та боргових операціях. У якості доказової бази систематизовано статистичну інформацію по різних напрямах участі держави у фінансових відносинах. Результатом дослідження став підхід до характеристики значення казначейської служби у розбудові інституту державного управління в Україні (за формально-неформальними характеристиками) у вигляді матриці.

 

In paper the value of treasury service in development of institute of public administration in Ukraine are characterized and substantially described. It is noted that because of quickly changing living conditions of institutes of public administration and finance, the treasury service has a unique possibility of basic change of model of financial results of state regulation. On the basis of it, in paper value of treasury service is given in development of institute of public administration in Ukraine the description of new approach to the characteristic. It is based on systematization of formal and informal practice, social and administrative prerequisites of decentralization of the power and mechanisms which provide it, and the general system of the financial relations in which the treasury service plays a key role in the international currency and debt transactions. As evidential base there are systematized statistical information on various directions of participation of the state in the financial relations. Approach to the characteristic value of treasury service in development of institute of public administration in Ukraine (on formal and informal characteristics) in the form of a matrix became result of a research.

 

Ключові слова: казначейство, державне управління, фінансовий апарат, державне управління, підприємництво, фінансово-кредитне забезпечення.

 

Keywords: treasury, public administration, financial unit, public administration, business, financial and credit support.

 

 

Постановка проблеми у загальному вигляді

Із актуалізацією проблеми планування та управління фінансовими ресурсами публічних фінансів за їх локалізації в межах країни або територіальної громади значення казначейської служби у розбудові інституту державного управління в Україні зростає. Передовсім це торкається функцій працівників казначейства, можливостей і перспектив адміністрування фінансових потоків в межах централізованих фондів. Значення й результативність цих процесів стає більш вагомими за сучасних умов активного залучення України до світових процесів глобалізації та регіоналізації. Результативність державного управління нині не залежить тільки від внутрішніх умов співіснування суб’єктів фінансових або господарських відносин. Значний вплив здійснюють іноземні або міжнародні капіталовкладники, чиї фінансові інтереси із нагромадженням частки внесків у діяльність об’єкту капіталовкладення із часом проявляється в інших формах, проявах та обсягах. Відтак змінюються формальні та неформальні характеристики інституту державного управління в країні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблематика розбудови інституту державного управління є наразі актуальною. Її вирішенню присвячені праці багатьох вітчизняних науковців у різних сферах прикладення наукових теорій. Зокрема, проблематиці впливу бюджетного планування на соціально-економічний розвиток України присвячені наукові праці Зубенко В.В., Самчинської І. В., Рудик А. Ю. та ін. [2,11]. Значенню та функціям роботи органів державного казначейства в системі державного управління та бюджетного виконання й права приділено увагу Боронос В.Г., Лукашевим О. А., Мітрофановою Д. К. та інш. [1,7,8]. Змісту та перспективності методичної та технологічної модернізації бюджетного процесу, покращенню якості управління у державному та фінансовому секторах присвячено праці Кириленко  О.П., Колосової В.В. та інш. [6,9].

Метою статті є опис нового підходу до характеристики значення казначейської служби у розбудові інституту державного управління в Україні у період зміни концепції державного планування та управління фінансовими ресурсами держави та територіальних громад.

Виклад основного матеріалу дослідження

Найважливішою умовою успішного існування будь-якого інституту є передбачуваність соціально-економічних дій і поведінки учасників процесу, за відсутності якого можливі дезорганізація та розпад. У ХХІ ст. така ситуація для інституту державного управління виключена. Поточна практика державного управління в Україні має донині невипробувані форми власної реалізації. Задекларована у 2014 р. бюджетна децентралізація передбачає зміни системи державотворення, особливо в контексті бюджетних та фінансових взаємовідносин. І у даному разі актуальним постає питання значення органів казначейської служби як державних інституцій фінансового апарату управління у процесах розбудови інституту державного управління в Україні у період децентралізації влади та повноважень. Світова практика доводить відсутність оптимальної або ідеальної формули, структури та моделі управління в державі на основі бюджетної децентралізації. Наразі, методологічно органи казначейської служби працюють на наступних засадах (формальні характеристики):

жорстке фінансове управління публічними фінансами країни в межах бюджетної системи;

адміністративне та фінансове супроводження бюджетних розписів на виконання фінансового плану країни;

закритість інформації про фінансові притоки та відтоки щодо касового виконання бюджету, стану публічних фінансів країни;

ретельний підбір кваліфікованого персоналу із наданням останнім державної присяги.

Об’єктом казначейського фінансового управління стали грошові надходження до бюджету за такими джерелами (табл. 1).

 

Таблиця 1.

Доходи зведеного бюджету України за джерелами надходження, %

Складено за даними [3-5,10]

 

Як видно із даних представленої таблиці, останні роки виконання бюджету України є достатньо проблемними для бізнесу. За такого високого податкового навантаження рівень довіри бізнесу до інституту державного управління є низьким (неформальна характеристика результативності інституту державного управління). Останні роки (2010-2015 рр.) є особливо значущими. Світовою науковою спільнотою визнано, що індикатором довіри бізнесу до інституту державного управління є фінансові результати функціонування малого бізнесу в країні, частка яких йде на формування централізованих фондів (табл. 2).

 

Таблиця 2.

Характеристика основних джерел формування доходів місцевих бюджетів в Україні, %

Складено за даними [10]

 

Інституційно-правовими структурами реалізації міжбюджетних відносин є Міністерство фінансів України, місцеві фінансові органи, Державна казначейська служба України, територіальні управління державного казначейства України. Тому, адміністрування податків як складова бюджетного механізму має бути зорієнтована на економічне стимулювання бізнесу та соціуму, які кількісно та якісно формують фінанси в державі (неформальні позитивні дії). Для малого бізнесу в Україні понад 20 років існує спрощена система оподаткування, яка дещо змінилася за змістом та соціально-економічною суттю: якщо із започаткуванням єдиного податку в Україні переслідувалась мета податкового стимулювання малого бізнесу, то нині – це тільки податковий регулюючий інструмент (формальний важіль, залежно від політики застосування – позитивно-негативного впливу). За цей час єдиний податок із загальнодержавного став місцевим, хоча бюджетний механізм перерозподілу коштів завжди передбачав реверсне фінансування. Його кошти йшли і продовжують йти на розвиток територіальних громад, які його сформували та формують. Як видно з даних табл. 2, податкове навантаження на малий бізнес із роками зростає. Кількісно це позначається на результатах роботи бізнесу – скорочується їх чисельність (формальний важіль, залежно від політики застосування – позитивно-негативного впливу). Бюджетний моніторинг інших бюджетоутворюючих податків дає підстави стверджувати про піковість (циклічність) податкових надходжень до державного бюджету  впродовж 2011-2016 рр. у березні, серпні та грудні кожного аналізованого року. Найбільшого розміру частка податкових надходжень досягла у 2016 р. Нормативно (формальний важіль) зміни відбулися через:

 

Таблиця 3.

Нормативні зміни механізму моніторингу та контролю в системі державного управління публічними фінансами

 

Особливої уваги заслуговують об’єкти адміністративного та фінансового супроводження бюджетних розписів на виконання фінансового плану країни, - це суми податкових надходжень за результатами функціонування бізнесу у країні, фінансові потреби державних та місцевих органів влади й управління в контексті виконання ними делегованих народом владних повноважень та фінансові виплати державним і соціальним інституціям, які за Конституцією України забезпечують права громадян, дотримуються виконання соціальних норм та здійснюють виплати соціальних гарантій. Між названими об’єктами існує прямий зв'язок. Він полягає в рівні задоволення суспільства (неформальний важіль) поточною державною політикою у сфері фінансів, податків, господарювання тощо, який матеріально має форму макроекономічного показника валового внутрішнього продукту. Його динаміка дає підстави стверджувати, що утворений суспільством сукупний суспільний продукт спрямовується на задоволення поточних потреб населення країни. Формально ж, за Податковим кодексом України, визначається база оподаткування у кожному випадку акту купівлі-продажу. Формуючи та сплачуючи податкові платежі, бізнес насичує бюджет країни коштами, перерозподіл яких йде на виконання двох інших об’єктів управління. Зворотній зв'язок у даному разі є відсутнім. Збільшені соціальні потреби (різного виду соціальні виплати) сучасного соціуму не можуть наситити ринок ліквідними коштами у запитаному бізнесом обсязі. І це пов’язано із тим, що попит не функціонує на принципах розширеного відтворення. За цими принципами працює виробництво. З’ясування цих зв’язків і дисбалансу дозволяє сформулювати головну мету функціонування органів казначейської служби, яка полягає у постійній підтримці фінансової пропорційності у виконанні задекларованих визначальними правовими актами України прав та гарантій громадян та бізнесу. Постійна підтримка фінансової пропорційності  можлива у разі, якщо (формальні характеристики):

бюджет країни є профіцитним;

існує відкрита конкурсна система прямого або опосередкованого фінансування проектів;

контрольна функція за цільовим використанням бюджетних коштів покладена на надавача, а не розпорядника.

Тим не менш, матеріальна відповідальність за цільове використання коштів в Україні поки залишається за розпорядником бюджетних коштів, який має відповідну статтю витрат у бюджеті підзвітного підприємства чи установи. Але доцільність окремих дій, які супроводжуються бюджетними витратами, якість закуплених запасів або виконаних робіт поки залишається поза зоною уваги урядовців (результат неформальних дій).

Ще одним джерелом видатків бюджету є зовнішнє фінансування за участю міжнародних фінансових інститутів (табл. 4).

 

Таблиця 4.

Виконання плану фінансування видатків бюджету України міжнародними фінансовими інститутами, %

Складено за даними [6]

 

Стосовно участі міжнародних фінансових інститутів у фінансуванні державного бюджету та виконання Україною зовнішніх фінансових зобов’язань, слід відзначити наступну тенденцію (табл. 5).

 

Таблиця 5.

Фінансові притоки та відтоки по бюджетним зобов’язанням України (січень-червень 2009-2016 рр.), млрд грн

Складено за даними [2, 6, 10]

 

Відповідно, наразі в Україні спостерігаються два важливих процеси: бюджетна децентралізація в Україні на фоні зростання державної фінансової залежності від зовнішніх суб’єктів та зміни, які наразі методологічно генеруються і мають відбутися у найближчій перспективі відносно системи адміністрування та зміни функцій окремих державних інституцій, зокрема казначейської служби в Україні. Якщо аналізувати рівень виконання планових значень, то можна представити негативну тенденцію зовнішнього фінансування. Однак порівняння 2015 р. із 2010 р. (взятим за базисний) дозволило встановити значне зростання виділяємих сум.

 

Таблиця 6.

Залучені в економіку України кошти міжнародних організацій та фінансових інститутів [6, с. 11], млн дол. США

 

Системні дослідження вітчизняних науковців доводять перспективність зростання питомої ваги видатків зведеного бюджету України в освіту, соціальний захист та соціальне забезпечення [6, 11]. Зазначимо також, що згідно Методики формування спроможних територіальних громад (далі - СТГ), кожна с них має надати приміщення для регіональних відділень казначейської служби; за даними Державної казначейської служби України існує визначена структура фінансового управління (разом близько 650 одиниць). Відповідно, Державна казначейська служба України має кількісно збільшитися (формальна ознака). Утримання ж управлінь та відділень у СТГ буде здійснюватися централізовано державною вертикаллю.

Систематизуючи проведене дослідження доцільно представити новий підхід до характеристики значення казначейської служби у розбудові інституту державного управління в Україні у період зміни концепції державного планування та управління фінансовими ресурсами держави та територіальних громад.

 

Рис. 1. Підхід до характеристики значення казначейської служби у розбудові інституту державного управління в Україні

(за формально-неформальними характеристиками)

 

Зазначений підхід знаходиться на етапі накопичення методико-практичного масиву даних через, по-перше, адміністративно-територіальну реформу в Україні, яка була ініційована у 2014 р. керівництвом країни і зміст якої полягає у формуванні СТГ та їх умовне, але законодавче, укрупнення за регіонами; по-друге, природню політичну та соціально-економічну еволюцію України.

Висновки

Виходячи із вищезазначеного, діяльність казначейської служби у розбудові інституту державного управління в Україні у період зміни концепції державного планування та управління фінансовими ресурсами держави та територіальних громад трансформується за формальними та неформальними характеристиками і виглядає наступним чином:

за формальними характеристиками змінюються якісні та кількісні критерії функціонування (впровадження єдиного рахунку; зміна облікової політики виконання бюджетів; адміністрування й виконання зобов’язань по поточним та стратегічним боргам держави, державним інвестиційним програмам та проектам регіонального розвитку; робота працівників служби в кожній СТГ в Україні тощо);

за неформальними характеристиками – методологічно генерується оновлена політика взаємодії органів Державної казначейської служби України із бізнесом через функціонування СТГ.

 

Література.

1. Боронос В.Г. Сучасні реалії планування та виконання видаткової частини місцевих бюджетів / В.Г. Боронос, Ю.В. Остріщенко // Механізм регулювання економіки. – 2014. – № 1. – С. 87-98.

2. Бюджетний моніторинг: Аналіз виконання бюджету за січень–червень 2016 року / [В. В. Зубенко, І. В. Самчинська, А. Ю. Рудик та ін.]; ІБСЕД, Проект «Зміцнення місцевої фінансової ініціативи (ЗМФІ-II) впровадження», USAID. - К., 2016. - 80 c.

3. Висновки щодо виконання Державного бюджету України за 2011 рік / Рахункова палата України. – 2012. – 65 с.

4. Висновки щодо виконання Державного бюджету України за 2012 рік / Рахункова палата України. – 2013. – 63 с.

5. Висновки щодо виконання Державного бюджету України за 2014 рік / Рахункова палата України. – 2015. – 67 с.

6. Колосова В.П. Фінансові ресурси міжнародних інституцій у системі бюджетного планування України: автореф. дис. … докт. екон. наук: 08.00.08 / В.П. Колосова ; Київський нац. торг.-екон. ун-т. – К.:, 2017. – 32 с.

7. Лукашев О. А. Теоретичні проблеми системи фінансового права : [монографія] / Лукашев О. А. – Х. : Право, 2010. – 304 с.

8. Мітрофанова Д. К. Виконання бюджету як стадія бюджетного процесу / Д. К. Мітрофанова // Фінансове право. - №1(23). – 2013. – С. 30-33.

9. Планування та управління фінансовими ресурсами територіальної громади / О.Кириленко, Б.Малиняк, В.Письменний, В.Русін / Асоціація міст України – К., ТОВ «ПІДПРИЄМСТВО «ВІ ЕН ЕЙ», 2015. – 396 с.

10. Рахункова палата України. Офіційний сайт. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.treasury.gov.ua

11. Шаповал С.Л. Бюджетне планування у системі соціально-економічного розвитку країни: автореф. дис. … канд. екон. наук: 08.00.08 / С.Л. Шаповал ; Київський нац. торг.-екон. ун-т. – К.:, 2017. – 20 с.

 

References.

1. Boronos,V.G., Ostrischenko, Yu. V. (2014), “Modern realities planning and execution of local budgets expenditures”, Mechanism of economic regulation, vol. 1, pp. 87-98.

2. Budget Monitoring: Analysis of Budget Execution in January-June 2016, (2016) [Zubenko, V. W., Samchynska, I.V., Rudic A. Yu. et al.]; IBSER project "Municipal Finance Strengthening Initiative (MFSI-II) implementation», USAID. Kiev, Ukraine, 80 p.

3. Conclusions on the implementation of the State Budget of Ukraine for 2011, (2012), The Chamber of Ukraine, 65 p.

4. Conclusions on the implementation of the State Budget of Ukraine for 2012, (2013), The Chamber of Ukraine, 63 p.

5. Conclusions on the implementation of the State Budget of Ukraine for 2014, (2015), The Chamber of Ukraine, 67 p.

6. Kolosova, V.P. (2017), “Financial resources of international institutions in the system of budget planning of Ukraine”, Abstract of Ph.D. dissertation, Economy, KNTEU, Kiev, Ukraine.

7. Lukashev, O.A. (2010), Theoretical problems of financial law [Teoretichni problem systemy finansovogo prava], Pravo. Kharkiv, Ukraine.

8. Mitrofanova, D.K. (2013), “Budget execution as the stage of the budget process”, Finance, vol. 1 (23), P. 30-33.

9. Kyrylenko, O., Malynyak, B., Pysmennyy, V., Rusin, V. (2015), Planning and financial management of local community. AUC Ukraine, LLC "COMPANY" BI EN HEY", Kyiv, Ukraine.

10. The Accounting Chamber of Ukraine. Official site (2017), available at: http://www.treasury.gov.ua

11. Shapoval, S. L. “Ukraine Budget planning in the system of socio-economic development”, Abstract of Ph.D. dissertation, Economy, KNTEU, Kiev, Ukraine.

 

Стаття надійшла до редакції 20.04.2017 р.