УДК 35.073.526:64
Ю. Л. Петрушевський,
к.е.н., доц., професор кафедри обліку і аудиту
Донецького державного університету управління
ФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО АУДИТУ ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ПІДПРИЄМСТВ ЖКГ В УКРАЇНІ
FORMATION OF SYSTEM OF THE STATE AUDIT OF EFFICIENCY OF ACTIVITY OF THE ENTERPRISES OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES IN UKRAINE
Анотація. В статті розкриті основні форми здійснення аудиту ефективності в світовій практиці. Проаналізовано систему побудови стосунків із ключовими групами зацікавлених сторін. Визначені основні протиріччя суб’єктів на ринку житлово-комунальних послуг, що починає формуватися. Визначена роль державних органів, зокрема Мінфіну України в організації і проведенні аудиту ефективності і узгоджені інтересів зацікавлених сторін. Запропоновані напрямки щодо посилення контрольної діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за якістю надаваних житлово-комунальних послуг.
Ключові слова: державний фінансовий контроль, виконавчі органи фінансового контролю, державний аудит ефективності, об’єкти і суб’єкти аудиту, зацікавлені сторони, інформаційне забезпечення, функціональні обов’язки аудиту, ринок житлово-комунальних послуг, конкуренція, фінансовий, технологічний і функціональний моніторинг.
Summari. In article questions of formation of system of the state audit of efficiency of activity of the enterprises of housing and communal services in Ukraine are considered. The basic forms of realisation of audit of efficiency in world practice are considered. The system of relations with key groups of interested parties is analysed. The basic contradictions of subjects in the formed market of housing-and-municipal services are defined. The role of the state bodies, namely the Ministry of Finance of Ukraine in the organisation and carrying out of audit of efficiency and the coordination of interests of interested parties is defined. Actions for strengthening of control activity of enforcement authorities and local governments behind quality of given housing-and-municipal services are offered.
Keywords: the state financial control, executive powers of the financial control, the state audit of efficiency, objects and subjects of audit, interested parties, a supply with information, functional duties of audit, the market of housing-and-municipal services, a competition, financial, technological and functional monitoring.
Вступ. Невід’ємною складовою фінансової діяльності держави та територіальних (регіональних, місцевих та ін.) одиниць є фінансовий контроль. Наявність фінансового контролю об’єктивно зумовлена тим, що фінансам як економічній категорії притаманні не тільки розподільча, а й контрольна функція. Тісно пов’язаним з фінансовим контролем є поняття «державний фінансовий аудит». Закордоном поняття державного аудиту вже давно пов’язується з двома основними формами аудиту: аудит ефективності та аудит відповідності. Найбільшого поширення набув саме аудит ефективності. Важливими аргументом на користь аудиту ефективності є те, що він охоплює не лише специфічну фінансову діяльність, а у тому числі і організаційну, і адміністративну системи. Таким чином, він передбачає перевірку різних сторін діяльності державних та інших органів з метою визначення ефективності використання ними бюджетних коштів, виділених для надання відповідних державних послуг, виконання державних, галузевих і регіональних програм.
Аналіз останніх досліджень та публікацій. Значну увагу дослідженню теоретичних і методологічних підходів до формування системи державного фінансового контролю приділили вітчизняні і закордонні вчені, такі як І. Стефанюк, Т. Пожар, В. Піхоцький, Л. Волошенюк, Я. Линь, В. Шестак, О. Апостолюк, К. Захаров, В. Пансков та ін.. Однак розробка питань організації і методики аудиту ефективності і впровадження його в практичну діяльність органів державного фінансового контролю в Україні знаходиться в даний час в нерозвиненому стані, що і обумовило актуальність дослідження.
Постановка завдання. Метою статті є розкриття основних форм здійснення аудиту ефективності в світовій практиці та розробка напрямків застосування закордонного досвіду в посиленні контролю державних органів за ефективністю діяльності підприємств житлово-комунального комплексу України і наданні якісних послуг населенню.
Виклад основного матеріалу дослідження із обґрунтуванням одержаних результатів. Аудит ефективності (АЕ) сприяє забезпеченню підзвітності, оскільки він представляє незалежну оцінку роботи будь-якої організації, державної програми, діяльності чи окремої функції, щоб представити інформацію з метою поліпшити звітування перед суспільством, а також з метою полегшення прийняття рішень сторонами, відповідальними за нагляд [1, c. 44].
Відповідно до світової практики існують три форми здійснення аудиту ефективності, одну з яких може обрати Україна як напрямок державного фінансового контролю:
1. Спрощений аудит ефективності – дає відповідь на питання «Чи справляється управлінська система з поставленими завданнями?»
2. Традиційний аудит ефективності – дає відповідь на питання «Чи відповідають результати роботи встановленим критеріям (завдання і цілі, плани, принципи, очікувані показники, що може статися)?»
3. Розширений аудит ефективності – дає відповідь на питання «Які перешкоди стоять на шляху досяжності належної якості?» [2].
Не менш важливими елементами, що підтверджують необхідність його запровадження та особливості аудиту ефективності, є його зовнішні і внутрішні переваги.
Зовнішніми перевагами аудиту ефективності є те, що він ставить на меті виконання важливих функцій, які стосуються як населення країни взагалі, так і законів, уряду і об’єктів, що перевіряються в ході аудиту.
У демократичному суспільстві прийнято тримати уряд підзвітним за виконану роботу шляхом загальних виборів. Щоб цей принцип не втрачав свого значення, громадськість мусить знати, як витрачаються державні кошти і як держустанови надають послуги. Аудит ефективності зміцнює прозорість і підзвітність саме через надання об’єктивної і достовірної інформації із вищезазначених питань.
Також слід наголосити на важливій ролі аудиту ефективності в інформуванні законодавчої гілки влади про діяльність уряду і про результати урядових рішень. Законодавча гілка влади не може обійтися без достовірної і незалежної інформації про результати і наслідки тих чи інших програм і рішень. Адже аудит ефективності виступає унікальним джерелом інформації, оскільки не представляє інтересів жодних політичних сил чи інституцій. Уряд також може успішно скористатися функцією АЕ з метою отримання незалежної оцінки наслідків своїх рішень і результатів надання послуг держустановами [3].
Внутрішні переваги аудиту ефективності дають можливість зміцнювати культурне розмаїття, ініціативність і навчання, зокрема у виконавчих органах фінансового контролю (ВОФК), спрямовуючи аудиторів до зосередження на нагальних соціальних, політичних і економічних питаннях.
Ці переваги доводять доцільність організації аудиту ефективності в Україні. Таку функцію в державі зможе здійснювати лише вищий орган фінансового контролю держави. Керівництво органу контролю повинно усвідомлювати складність і відмінність аудиту ефективності від звичайних ревізій і перевірок, а також те, що на його впровадження знадобиться чимало часу. Крім того, керівництво мусить дати чітке роз’яснення щодо призначення аудиту ефективності і щодо бажаних результатів від його реалізації. А саме впровадження аудиту ефективності має супроводжуватися персональною зацікавленістю керівників у цьому проекті.
Світовий досвід доводить також те, що запровадження аудиту ефективності часто тягне за собою зміни у ставленнях, у стилі управління, в організаційній поведінці, у порядку набору персоналу тощо. Передусім це зумовлено тим, що нова практика вимагатиме від керівництва публікувати звіти аудиту ефективності з критичними зауваженнями, і особливо це буде відчутно в середовищі, яке не звикло до такої критики. Потрібна неабияка мужність для викриття поганих результатів роботи тих чи інших державних програм або кволого надання послуг держустановами, навіть за підтримки достовірних, об’єктивних і врівноважених аудиторських доказів і аргументів [4].
Не обійтися без відповідного закріплення функціональних обов’язків аудиту і в законодавстві. Керівництво ВОФК має прагнути закріпити функціональні обов’язки аудиту на законодавчому рівні, що передбачає виконання таких критеріїв:
- мандат на здійснення аудиту ефективності на предмет економності, ефективності та результативності державних програм і установ;
- свободу у виборі того, що, коли і як перевіряти в ході аудиту, робити висновки і звітувати про напрацьовані результати;
- свободу розміщення результатів аудиту у вільному для громадськості доступі;
- доступ до всієї інформації, необхідної для проведення аудиту;
- свободу у прийнятті рішень, кого із працівників відряджати на цю роботу [5, c. 288].
Велике значення в упровадженні аудиту ефективності також відіграє побудова стосунків із зацікавленими сторонами. Саме орган контролю визначає свої ключові групи зацікавлених сторін і встановлює результативне двостороннє спілкування з ними (рис. 1). Це надає можливість ВОФК формувати повне усвідомлення потреб і очікувань серед різних груп для прийняття рішень на основі інформації про суть цих очікувань.
Під час обмірковування стратегії роз’яснень із зацікавленими сторонами з приводу аудиту ефективності важливо визнавати, що деякі зацікавлені сторони якраз і будуть у постійному контакті з органом контролю. Це можуть бути ті ж законотворчі й урядові установи, наукова і ділова спільнота, громадяни та їхні представники, дослідницькі заклади, групи за інтересами, певні незалежні організації, політики і представники ЗМІ [6, c. 68].
Рис. 1. Ключові групи зацікавлених сторін (складено на основі [6])
Законодавчу гілку влади треба переконати в необхідності аудиту ефективності, якщо ця гілка влади сприятиме додатковому фінансуванню для запровадження такого аудиту у ВОФК. Проте слід завжди враховувати, що результат від аудиту ефективності видно не зразу, а лише в середній і довгостроковій перспективі.
Законодавцям також доведеться допомогти з усвідомленням того, що суть аудиту ефективності полягає у виявленні певних можливостей для досягнення економності, ефективності і результативності. Реформа державного сектору й удосконалення уряду ймовірніше за все стануться за умови існування відповідного механізму в парламенті країни, який буде спрямований на звіти про аудит ефективності. Законодавці мусять встановити чіткий порядок отримання і супроводження звітів аудиту ефективності для забезпечення реалізації відповідних заходів.
Стосунки між ВОФК та урядом мають довгостроковий характер. Обидві сторони мають співробітничати задля виявлення конструктивних способів взаємодії. Аудит ефективності враховує прагнення ВОФК досягти корисних перетворень у діяльності уряду. Таким чином орган фінансового контролю сприятиме зацікавленості уряду в тому, щоб поставлені завдання були виконані. Це необов’язково критика уряду, коли ВОФК вказуватиме на шляхи поліпшення діяльності, оскільки постійно виникають нові можливості для удосконалень [1, с. 48].
У деяких країнах ключовою контактною організацією для органу контролю виступає Мінфін, який є його потенційним союзником. Розбудова належних зв’язків із Мінфіном з аудиту ефективності дає можливість охопити аудитом ефективності всі урядові структури. Не менш важливим є і підтримка тісних зв’язків із самими об’єктами аудиту. Проте ВОФК необхідно дотримуватися врівноваженої й об’єктивної позиції в контактах із Мінфіном і об’єктами аудиту, не віддаючи перевагу жодній із сторін.
Здоровий діалог із задіяними державними органами влади є стрижневим фактором, який обумовлює досягнення реального вдосконалення в уряді. Хоча орган фінансового контролю мусить підтримувати незалежність від об’єкта аудиту, проте розбудова добрих і відкритих професійних стосунків перш за все полегшить працівникам ВОФК проведення корисних і принципово об’єктивних аудитів.
Вплив результатів аудиту лише посилиться, якщо ВОФК і залучені об’єкти аудиту дійдуть згоди за результатами перевірки. Слід також роз’яснити обов’язки обох сторін стосовно розголошення тої чи іншої інформації [7, c. 69].
В аудиті ефективності не слід забувати про інтереси громадян країни. Саме вони виступають джерелом ідей для аудиту ефективності, джерелом попиту, і саме вони читатимуть звіти про аудит ефективності. З громадянами можна зв’язатися безпосередньо або через неурядові організації, які їх представляють.
ВОФК потрібно встановити як найоптимальніше спілкування із громадянами. Залежно від середовища в країні, до якої належить сам орган контролю, така форма спілкування може являти собою цілий комплекс заходів – телевізійні інтерв’ю, статті в різних друкованих виданнях, брошури в громадських місцях як, наприклад, у бібліотеках, та інтернет-ресурси. На своїй інтернет-сторінці ВОФК може написати повідомлення про майбутні аудити ефективності, надаючи можливість зацікавленим сторонам зв’язуватися з ним та висловлювати свої думки, зокрема щодо надання тих чи інших послуг держустановами [8, c. 44].
Також важливо забезпечити добрі зв’язки органів фінансового контролю із ЗМІ, завдяки яким вдасться побудувати місток між громадянами та їхнім сприйняттям держпослуг.
Інші важливі зовнішні зацікавлені сторони – це представники наукової спільноти. Вони мають фахові знання в конкретних сферах аудиту, тому можуть надати об’єктивнішу думку, необтяжену особистими інтересами. Таким чином, науковці можуть виступити в ролі корисних партнерів для обговорення, співчитачами, а іноді й консультантами впродовж усіх етапів аудиту. Крім того, ВОФК може потенційно залучати науковців до здійснення самого аудиту ефективності. У деяких випадках також варто скористатися професійними знаннями бізнесменів з певних питань аудиту.
Корисним джерелом ідей можуть стати і неурядові організації, які вже могли провести власні дослідження на прикладі конкретних практичних випадків і напрацювали певне коло відповідних контактів [5, c. 289].
Важливо зазначити також те, що в основі аудиту ефективності лежить інформація і вміння нею послуговуватись, і цю роботу слід виконувати на високому професійному рівні. Ураховуючи певні особливі риси, цей аудит вимагає особливої компетенції. Цей фах передбачає вміння розслідувати теми до самої суті і вимагає гнучкості, уяви й аналітичних здібностей. Обширні й детально розписані процедури, методи і стандарти можуть скоріше завадити результативному функціонуванню аудиту ефективності.
Здатність набирати фаховий персонал є вирішальним фактором, який добре усвідомлюється ВОФК із великим досвідом роботи в галузі аудиту ефективності, оскільки його здійснення вимагає володіння навичками, відмінними від тих, які потрібні для фінансового аудиту.
Таким чином, аудит ефективності створює стимули для навчання і перетворень у державному секторі шляхом надання нової інформації і зосередження уваги на різноманітних завданнях. Цей аудит також торкається проблем поза межами відповідальності об’єкта аудиту шляхом включення цієї тематики в політичний регламент. Саме так аудит ефективності створює додаткову вартість, яка набагато перевищує матеріальний зиск від звичайного механізму контролю [9].
В умовах формування ринкового середовища на ринку ЖКП особливого значення набуває контроль, оскільки даний ринок в основному представлений функціонуванням підприємств, які відносяться до природних монополій. Теорія і практика регулювання природних монополій на ринку ЖКП свідчить, що в цих умовах контроль виступає дієвим механізмом не тільки забезпечення цінової доступності послуг всім верствам населення, але й гарантує їх якість і вчасність.
Особливого значення в реалізації контрольних заходів набуває моніторинг стану конкуренції на ринку ЖКП. Його необхідність обумовлена тим, що прийняття своєчасних, ефективних і таких, які відповідають інтересам суб’єктів ринку, управлінських рішень має ґрунтуватися на комплексній оцінці економічного, техніко-технологічного та функціонального стану галузі. Можна виділити три основних напрямки такого моніторингу: фінансовий, технологічний і функціональний (рис. 2) [10, c. 82].
Рис. 2. Напрямки моніторингу середовища ЖКГ
Фінансовий моніторинг має бути спрямованим на аналіз і оцінку фінансової діяльності підприємств ЖКГ, рівень конкуренції і, відповідно, на процес формування тарифів на комунальні послуги. Технологічний моніторинг передбачає оцінку якості надання послуг, якості обслуговування населення, технологічні можливості гарантування безперебійного забезпечення громадян комунальними послугами. Функціональний моніторинг має включати оцінку виконання галуззю покладених на неї завдань і функцій, якості управління, ефективності реалізації розроблених заходів щодо питань розвитку конкуренції та демонополізації, повноти і вчасності фінансування ЖКГ, рівня координації діяльності, зниження адміністративних бар’єрів входу на ринок, виявлення протиправних дій, що не дозволяють ефективно розвивати конкурентне середовище на ринку ЖКП тощо [11, c. 12].
Для успішної реалізації перерахованих завдань є доцільним виділення в структурі управління ЖКГ на місцевому рівні спеціальної служби (за можливістю, підрозділу) моніторингу і контролю за діяльністю суб’єктів ЖКГ, які функціонують в системі природної монополії. Основним завданням такої служби має стати координація діяльності суб’єктів ринку ЖКП щодо формування конкурентного середовища і демонополізації діяльності щодо надання послуг населенню певної території. Така служба має стати консультативно-інформаційним центром, на висновках і рекомендаціях якого можуть прийматися не тільки виважені і ефективні рішення органів виконавчої влади щодо розвитку ринкового середовища в ЖКГ, але й надаватися консультації суб’єктам господарювання щодо державної і регіональної політики реформування ЖКГ, стану ринку ЖКП, можливих бар’єрів входу і виходу на цей ринок, тарифної політики органів влади тощо [12, c. 165].
Враховуючи особливості функціонування природних монополій на ринку ЖКП, вважаємо, що контрольна діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування має бути зосереджена на таких основних напрямках:
- контроль за динамікою (насамперед, зростанням) тарифів на ЖКП;
- контроль за утворенням тарифів на ринку ЖКГ;
- контроль за дотриманням прав власників;
- контроль за якістю і гарантованим обсягом надання ЖКП населенню;
- контроль за виконанням договірних зобов’язань і ліцензійними умовами в ЖКГ.
Враховуючи проблеми постійного зростання тарифів на ЖКП, основними заходами щодо їх стабілізації є контроль за дотриманням при їх формуванні науково-обгрунтованих витрат суб’єктів господарювання. Для цього необхідними діями органів влади має бути наступне:
- обов’язкова аудиторська перевірка всіх витрат підприємств ЖКГ, які включаються в структуру тарифу;
- стимулювання впровадження в діяльність житлово-комунальних підприємств енергозберігаючих технологій надання послуг та підвищення їх енергоефективності;
- забезпечення відкритості інформації та прозорості формування тарифів на оплату послуг;
- відхід від формального регулювання тарифів до запровадження експертизи доцільності і об’єктивності статей витрат підприємств ЖКГ, які включаються в розрахунок тарифів. Це дозволить виявити всі неефективні і необґрунтовані затрати, визначити шляхи зниження собівартості на всіх рівнях тарифоутворення, а також, забезпечить захист економічних інтересів громадян та інших споживачів послуг від монопольного підвищення тарифів [10, c. 83-86].
Важливе значення в контролі за динамікою цін слід приділяти процедурам затвердження тарифів, які мають бути максимально спрощеними і відкритими. Для зменшення зростання тарифів доцільним буде ввести аудиторську перевірку затрат тих економічних суб’єктів, вартість послуг і товарів яких включається у формування тарифів на оплату житла і комунальних послуг.
Висновки. Питанням, яке вимагає рішення, є зміна підходів до здійснення контролю за якістю ЖКП на ринку. Аналіз практики регулювання розвитком ЖКГ засвідчив те, що контроль за якістю послуг здійснюють практично всі органи управління, при цьому часто не узгоджуючи між собою ні процедур такого контролю, ні його об’єктів, а також, не маючи реальних механізмів впливу на виявлені порушення і недотримання встановлених стандартів. Можна використати такий механізм зміни підходів до контролю за якістю ЖКП, в основу яких закладається: 1) процедура узгодження вимог споживачів до якості ЖКП та можливостей підприємств ЖКГ їх забезпечити; 2) координація діяльності органів управління щодо підвищення якості ЖКП шляхом як безпосереднього контролю, так і стимулювання надання якісних і доступних послуг на основі забезпечення конкурентоспроможності підприємств та зростання інвестиційної привабливості; 3) чітка адміністративна і фінансова відповідальність суб’єктів ЖКГ, які займають монопольне становище на ринку, за недотримання стандартів надання житлово-комунальних послуг споживачам [13].
Отже, з метою удосконалення контролю за рівнем конкуренції доцільно створити спеціалізований інформаційно-контролінговий центр, що дозволить посилити контроль за наявністю та дотриманням умов договорів між власниками об'єктів житлово-комунального господарства, виробниками і споживачами послуг.
Список використаних джерел
1. Стефанюк І. Державний фінансовий контроль: класифікаційні характеристики / І. Стефанюк // Вісник КНТЕУ. Фінанси та банківська справа. – 2011. - № 4. – с. 42-51.
2. Пожар Т.О. Сутність, функції і види державного фінансового контролю / Т.О. Пожар [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/pprbsu/2011_31/11_31_26.pdf
3. Піхоцький В.Ф. Аудит ефективності у державному фінансовому контролі зарубіжних країн / В.Ф. Піхоцький // Проблеми науки. – 2010. - №4. – с. 39-45.
4. Волошенюк Л. Реформування системи державного фінансового контролю як напрям раціоналізації публічного управління / Л. Волошенюк [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc _gum/Dums/2011_1/11vlvrpu.pdf
5. Лин Я.І. Аудит в системі інструментів оцінювання ефективності державного фінансового контролю / Я.І. Лин // Вісник Університету банківської справи НБУ. – 2011. - № 2. – с. 284- 289 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/SocGum/VUbsNbU/20112/ VUBSNBU11p284-p289.pdf
6. Васильев А.А. Организация контрольно-ревизионной деятельности в регионе. – Донецк: ДонНУ, 2005. – 246 с.
7. Шестак В.С. Державний контроль в сучасній Україні (теоретико-правові питання): Монографія / В.С. Шестак – Харків: Освіта, 2003. – 311 с.
8. Управление в городском хозяйстве: учебное пособие / кол авторов; под ред. В.Ж. Сираждинова. – М.: КНОРУС, 2009. – 352 с.
9. Локтєв О.Г. Аудит як нововведення у державному фінансовому контролі: європейські орієнтири / О.Г. Локтєв [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/tppd/2009-1/zmist/R_2/Loktev.pdf
10. Апостолюк О. Механізм удосконалення контролю за рівнем конкуренції на ринку житлово-комунальних послуг / О. Апостолюк // Галицький економічний вісник . – 2010. - № 3. – с. 81-86 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gev/ 2010_3/PROBLEMS _OF_MICRO_AND_MACROECONOMICS/013.pdf
11. Логвиненко В.І. Розвиток конкурентних механізмів функціонування ЖКГ на регіональному та муніципальному рівнях / В.І. Логвиненко // Менеджер. – 2008. - № 4. – с. 10-15.
12. Ковтун І.Б. Контроль в системі місцевого самоврядування в Україні / І.Б. Ковтун // Менеджер. – 2006. - № 2. – с. 162-167.
13. Тертиця О.О. Напрями реформування сфери ЖКГ: зарубіжний досвід та вітчизняна практика / О.О. Тертиця [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/ Dums/ soc_gum/pprbsu/2011.pdf
Стаття надійшла до редакції 15.11.2011 р.
ТОВ "ДКС Центр"