УДК 338

 

В.Р. Григорович,

магістр державного управління

   

Удосконалення управлінських механізмів державної підтримки системи охорони здоров’я  в Україні

 

 

Grigorovich V.R. State administration the processes of preparation and acceptance of administrative decisions in the system of health protection in relation to support of public health

 

У статті приведено аналіз системи підготовки, прийняття рішень та контролю за виконанням планових завдань в системі охорони здоров’я України та міжнародний досвід. Показана необхідність застосування системного та статистичного методів, методів стратегічного планування, прогнозування, індикативного планування досліджень механізмів державного управління та регулювання потреб суспільного здоров’я при підготовці та прийнятті управлінських рішень. Розглянуті також питання організаційного, правового, економічного та інформаційного забезпечення процесу формування управлінських рішень.

 

Ключові слова: система охорони здоров’я, управлінські рішення, система контролю, механізми державного управління, методи дослідження механізмів управління, забезпечення формування рішень.

 

В статье приведены анализ системы подготовки, принятия решений и контроля за выполнением плановых задач в системе здравоохранения Украины и международный опыт. Показана необходимость применения системного и статистического методов, методов стратегического планирования, прогнозирования, индикативного планирования исследований механизмов государственного управления и регулирования потребностей общественного здоровья при подготовке и принятии управленческих решений. Рассмотренные также вопросы организационного, правового, экономического и информационного обеспечения процесса формирования управленческих решений.

 

Ключевые слова: система здравоохранения, управленческие решения, система контроля, механизмы государственного управления, методы исследования механизмов управления, обеспечение формирования решений.

 

In the article resulted analysis of the system of preparation, making decision and control after implementation of the planned tasks in the system of health protection of Ukraine and international experience. Necessity application of system and statistical methods, methods of the strategic planning, prognostication, indicative planning of researches of mechanisms of state administration and adjusting of necessities of public health at preparation and acceptance of administrative decisions is showed. Questions of the organizational, legal, economic and informative providing of process of forming of administrative decisions considered also.

 

Keywords: system of health protection, administrative decisions, checking system, mechanisms of state administration, methods of research of management mechanisms, providing of forming of decisions.

 

Постановка проблеми.  Досягнутий рівень державного управління системою підготовки та прийняття рішень в системі охороні здоров’я України не відповідає сучасному рівню світової медицини, потребам формування демократичного суспільства, реалізації конституційних прав громадян на охорону здоров’я. У багатьох країнах світу удосконалення системи підготовки та прийняття управлінських рішень стало однією з основних проблем удосконалення системи охорони здоров’я в цілому. Сучасні підходи до управління надання медичної допомоги можуть бути в значній мірі реалізовані шляхом механізму бюджетного та страхового фінансування, запровадження стандартів лікувального процесу та визначення задоволеності пацієнтів медичною допомогою, яка надається.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. До ключових проблем, вирішення яких сприятиме оптимізації системи державного управління охороною здоров’я України, сучасні автори відносять недостатнє фінансування галузі й нераціональне використання наявних коштів, диспропорцію в розвитку амбулаторно-поліклінічної і стаціонарної медичної допомоги, необхідність запровадження загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування, інституту сімейного лікаря,  інформатизацію галузі [4]. Під оптимізацією процесів  підготовки та прийняття управлінських рішень розуміють ступінь відповідності прийнятих заходів чинним медичним стандартам, пристосованості до потреб пацієнтів, раціональному використанні коштів та досягненні відповідних результатів.. Аналіз літературних джерел [1 - 10] показав, що успішність вирішення завдання щодо підвищення якісних характеристик прийнятих рішень залежатиме від системності підходу до цього питання.

Невирішена раніше частина загальної проблеми. Протягом багатьох років розвиток вітчизняної системи охорони здоров’я відзначався екстенсивним характером. Упровадження принципів покращення управлінських рішень в системі охорони здоров’я вимагає застосування комплексного підходу, зокрема економічних та професійних стимулів, розробки інформаційно-комунікативних механізмів поширення інформації, механізму зворотного зв’язку з громадськістю для виробників управлінських рішень [9]. В даний час проходить процес становлення української управлінської моделі системи охорони здоров’я, пов’язаний з перспективою запровадження загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування та створенням галузевої управлінської інформаційної системи  [10].  

Формування мети статті. Метою даної статті є розкриття діяльності системи державного управління процесами підготовки та прийняття рішень в галузі охорони здоров’я щодо підтримки суспільного здоров’я, дослідження механізмів державного управління та регулювання потреб галузі, а також правових, організаційних,   економічних та інформаційних основ формування управлінських рішень.

Викладення основного матеріалу. Система охорони здоров’я є багаторівневою функціональною керованою системою, яка створена і використовується суспільством для здійснення всього комплексу соціальних і медичних заходів, що спрямовані на охорону та зміцнення здоров’я кожної людини та населення країни в цілому.

Слід зазначити, що система охорони здоров’я в Україні має велику кількість об’єктивних та суб’єктивних проблем, які заважають вдосконаленню управлінської практики. Донедавна система охорони здоров’я в Україні відповідала бюджетній моделі охорони здоров’я, для якої пріоритетними були владні способи регулювання переважної кількості правовідносин, пов’язаних з організацією й наданням медичної допомоги населенню. Тому механізм вирішення проблеми гарантування якісної й ефективної медичної допомоги не може повною мірою відповідати потребам сьогодення і задовольняти інтереси як громадян, так і суб’єктів надання медичної допомоги [11]. При цьому в системі управління медичною галуззю в Україні існує чітка ієрархія та обмеження повноважень щодо вироблення політики охорони здоров’я на регіональному та муніципальному рівнях.

         До системи органів державного управління охорони здоров'я входять Кабінет Міністрів України, Міністерство охорони здоров'я України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації (управління охорони здоров'я обласних державних адміністрацій, відділи охорони здоров'я районних державних адміністрацій). Державні функції в галузі

охорони здоров'я здійснюють також інші органи, які мають у своєму віданні установи охорони здоров'я. До таких органів, зокрема, належать Міноборони України, МВС України, Служба безпеки України, Мінтранс України. Ці органи визначають структуру управління відомчими установами охорони здоров'я. Органи місцевого самоврядування також беруть активну участь у реалізації державної політики в галузі охорони здоров'я населення у відповідності з Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

В умовах монополії державної власності на заклади охорони здоров'я і централізованої адміністративної системи управління заклади охорони здоров’я здійснюють свою діяльність відповідно до відомчих нормативно-правових актів та забезпечують виконання планових завдань, тощо [12]. Існуюча потреба для теорії та практики державного управління на реформування сфери охорони здоров’я в Україні зумовлює оновлення механізмів державного управління галуззю, вимагає наукового обґрунтування та практичного впровадження нових методів управління [13].

Обґрунтування комплексності механізму державного управління системою охорони здоров’я [14], з послідуючою його декомпозицією на складові, взаємодія та взаємозалежність складових між собою, подальша декомпозиція на складові нижчого рівня, а також застосування при цьому для складових різного рівня таких сучасних методів дослідження як системний та статистичний аналіз, методів стратегічного планування та прогнозування, індикативного планування   –  багатогранна і складна проблема для вивчення як на рівнях для держави в цілому так і в її регіонах (див. рис 1.).  Автором, із розляду узагальненого підходу до класифікації механізмів державного управління [14, 15, 16] пропонується визначати склад комплексного механізму управління галузевою системою охорони здоров’я як пять основних (рівнозначних між собою) механізмів: адміністративний, фінансовий, організаційний, інформаційний та правовий. Для здійснення аналізу та вибору стратегії державної політики стосовно перебудови системи охорони здоров’я необхідна взаємодія механізмів державного управління, пристосування їх до конкретних суспільних потреб та можливостей. Дійсно, для дослідження певних складних явищ та процесів в системі охороні здоров’я та інших соціальних сферах суспільного життя, дуже частим є використання поєднання досліджень декількох механізмів: організаційно-економічного, адміністративно-правового, економіко-організаційно-правового та ряду ін. Тому особливо перспективним для подальших стратегічних досліджень в сфері охорони здоров’я є системний підхід як універсальний метод дослідження соціальних систем, а його

 

Рис. 1. Схема підходу з дослідження механізмів державного управління системою охорони здоров’я

 

основні принципи виступають теоретичним підгрунтям для розробки дієвої довго-та середньострокової стратегії розвитку системи охорони здоров’я. Це дає змогу комплексно оцінити те чи інше явище відповідно на державному, регіональному чи місцевому рівнях управління системою охорони здоров’я та приймати вивірені і науково обгрунтовані стратегічні управлінські рішення.

Таким чином, аналізуючи ситуацію в цілому, що склалася в охороні здоров'я, слід зазначити, що на сьогодні є необхідним вжиття певних управлінських та організаційних заходів на державному, регіональному рівнях та на місцях, що повинні привести до покращення здоров’я населення за рахунок:  посилення профілактичної складової охорони здоров'я;  поширення інформації про здоровий спосіб життя;  розвитку первинної ланки надання медичної допомоги; зміцнення ресурсного потенціалу медичної галузі; підвищення якості надання медичних послуг.

 Політичні й соціально-економічні демократичні перетворення в українському суспільстві, вимагають формування нової сучасної концепції функціо­нування системи охорони здоров’я, наукового обґрунтування й удосконалення державного управління в системі підготовки та прийняття управлінських рішень щодо перебудови галузі відповідно до суспільних потреб [1, 2] та врахування кращих зразків закордонного досвіду. Оцінку ефективності системи охорони здоров'я, при цьому слід визначати не внутрішніми характеристиками самої системи, а постійним моніторингом оцінки якості медичних послуг і задоволення потреб громадян в медичному і профілактичному обслуговуванні [9, 10].

Ефективним методом прогнозування державного управління при запроваджені реформ в галузі охорони здоров’я є вивчення зарубіжного досвіду та аналіз проведених змін в інших державах. Об’єктом дослідження є розвиток систем охорони здоров’я цих країн. Саме вивчення досвіду країн зі схожою, перехідною економікою, оцінка їх помилок їх досягнень, можуть дати цінну інформацію для передбачення наслідків запропонованих змін в управлінні ресурсами охорони здоров’я України. Аналіз загальних рис та розбіжностей в системах охорони здоров’я та порівняння соціальних наслідків, допомагають зробити висновки щодо пропозицій розвитку охорони здоров’я в Україні.

Так індивідуалізована медицина й лікування рідкісних захворювань у цей час  являються новою концепцією (моделлю) охорони здоров'я, що отримує все більше поширення у світі [17]. Виникши на початку 80-х років ХХ століття в США, даний напрямок зараз активно впроваджується як у розвинених, так і в країнах, що розвиваються й співіснує із загальноприйнятою концепцією лікування соціально значимих захворювань із використанням життєво необхідних лікарських засобів. У розвинених країнах даний напрямок уже протягом ряду років входить у трійку пріоритетних напрямків розвитку охорони здоров’я. Підтримка організацій пацієнтів, страждаючих рідкісними захворюваннями та прийняття законодавчих положень, що регламентують їх взаємини з медичними, соціальними установами і органами державної влади - одна із важливих сучасних задач в системі охорони здоров’я, що чекає на своє вирішення.

В сучасній управлінській моделі прийняття рішень щодо суспільного здоров’я обґрунтовуються принципи її побудови та напрями стратегії оптимізації державного управління процесами підготовки та прийняття  управлінських рішень.

У правовому відношенні слід наголосити на необхідності вдосконалення законодавчої бази охорони здоров’я для забезпечення еволюційного переходу до нових форм і методів здійснення державної політики в цій сфері, враховування потреби входження України у європейський та світовий медичний простір [3 - 5]. Потрібні наукові дослідження за напрямками: удосконалення нормативно-правової бази, що регламентує діяльність галузі в стратегічному періоді часу, зокрема стосовно плану введення бюджетно-страхової медицини [10]; приведення національного законодавства України у галузі охорони здоров’я у відповідність з правовими європейськими стандартами; вдосконалення практики організації діяльності регіональних органів управління системою охорони здоров’я, щодо забезпечення медичної допомоги та надання медичних послуг населенню, враховуючи стратегічні цілі та орієнтири [2, 10].

В умовах ринкової економіки проблема прийняття управлінських рішень тісно пов’язана з урахуванням економічних перетворень в системі охорони здоров’я [6, 7]. Важливу роль у процесі реформування фінансування охорони здоров’я має відігравати страхова медицина [5]. Якщо виходити з того, що всі реформи повинні будуватись на економічній основі, то охорона здоров’я може бути лише опосередковано прибутковою галуззю народного господарства країни і ця прибутковість буде визначена відповідним рівнем здоров’я населення. Ринкові перетворення в охороні здоров’я спричинені й відбуваються під впливом внутрішніх реформ, а саме з перспективою запровадження медичного страхування і розвитку платних послуг. Проте перехід галузі на ринкові відносини передбачає значну підготовчу роботу: розробку концептуально-методологічних засад та принципів функціонування охорони здоров’я в умовах ринку, вироблення ефективної економічної стратегії державного управління охороною здоров’я і механізмів ціноутворення та забезпечення якості медичного забезпечення [1, 2, 10].

Так запровадження загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування дозволить: поєднати  бюджетні   і   позабюджетні   кошти   та забезпечити стале фінансування галузі; визначити обсяг державних гарантій щодо медичної допомоги та пов'язати його з фінансовими можливостями  системи; посилити соціально-економічну та юридичну відповідальність  закладів охорони здоров'я за результати своєї діяльності; забезпечити контроль за якістю та ефективністю медичної допомоги; впровадити принцип суспільної солідарності на рівні держави.

 Стан законодавчої та нормативної бази не повністю регламентує відносини у сфері забезпечення надання медичної допомоги. Потребує подальшого вдосконалення нормативно-правова база системи охорони здоров’я, орієнтована на бюджетно-страхову медичну допомогу в Україні, чому сприятиме представлена автором структурна схема фондів загальнообов’якового державного соціального медичного страхування.

Схема запровадження загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування розкривається на Рис. 2 - 5. Страховиком в системі обов'язкового медичного страхування є Фонд медичного страхування України - самоврядна некомерційна  організація, що функціонує під наглядом держави. Страхові компанії до участі в системі загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування не залучаються.

Ефективність кожного раціонального управлінського рішення прямо пропорційна точності та коректності інформації, на основі якої воно прийняте. Основними напрямками розвитку інформатизації охорони здоров'я визначені як такі: моніторинг здоров'я населення, створення єдиного інформаційного простору, інформатизація управлінської діяльності, єдиний державний медичний регістр населення і т.д. Головною метою створення моніторингу здоров'я населення є організація на базі нових комп'ютерних технологій державної міжгалузевої ієрархічної системи збору, обробки, зберігання й подання інформації, що забезпечує динамічну оцінку суспільного здоров'я й інформаційну підтримку прийняття управлінських рішень, спрямованих на його поліпшення [8].

 

 

Рис. 2. Схема функціонування загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування.

 

 

Рис. 3. Структура фонду меличного страхування України

 

 

Рис. 4. Організація та контроль за діяльністю фонду медичного страхування

 

Рис. 5. Використання коштів в умовах загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування

 

Світовий досвід свідчить, що найбільш оптимальним варіантом практичної реалізації медичної та економічної доцільності функціонування системи охорони здоров’я є інститут сімейного лікаря - лікаря загальної практики. У його завдання входить формування найбільш оптимального маршруту обстеження і лікування своїх пацієнтів і, тим самим, керування потоками й обсягами медичної допомоги. Переваги даного підходу полягають у тому, що він дає змогу в межах наявного фонду чітко розмежувати функції та фінансові потоки первинної ланки, вторинної амбулаторної і госпітальної допомоги, тобто досягнути ефекту керованої медичної допомоги. Крім того, ця нова концепція включає застосування сучасних інформаційних і управлінських технологій.

Схема процесу творення сучасної управлінської моделі системи формування, прийняття та контролю рішень, щодо суспільного здоров’я та обсягів медичної допомоги населенню з урахуванням в структурі організаційного механізму управління охороною здоров’я зворотього зв’язку за результатами моніторингу як громадської так і експертної думки показана на Рис. 6.

 

 

Рис. 6. Концептуальні засади формування сучасної управлінської моделі підготовки та прийняття рішень в системі охорони здоров’я України 

 

Вдосконалення організації відомчого та позавідомчого (залучення незалежних медичних професійних асоціацій разом з представниками громадських об’єднань пацієнтів) контролю підготовки та прийняття стратегічних управлінських чи реформаційних рішень є засобом  суттєвого підвищення їхнього рівня. Система контролю за підготовкою та прийняттям рішень щодо ефективності надання медичної допомоги населенню має функціонувати безперервно, що дасть змогу керівному персоналу галузі оперативно отримувати необхідну інформацію для прийняття оптимізованих управлінських рішень.

Висновки. Розробка теоретико-методологічних засад удосконалення державного управління процесами підготовки та прийняття рішень в системі охороні здоров’я України, урахування вітчизняного та зарубіжного досвіду стосовно сучасного розвитку охорони здо­ров’я населення дає змогу з метою покращання державного управління галуззю запропонувати для втілення в роботу закладів охорони здоров’я України  рекомендації щодо:

–     вивчення існуючого досвіду та нормативно-правової бази щодо можливості переходу центральних міських лікарень на некомерційні комунальні підприємства та фінансування з районних бюджетів до запровадження загальнообов’якового державного соціального медичного страхування;

–              розробки програми з поступового впровадження персолізованої медицини та лікування рідкісних захворювань в медичних закладах системи охорони здоров’я;

–              використання механізму науково-методичної підтримки діяльності, розвитку та реформування роботи закладів охорони здоров’я України на різних рівнях їхньої організації за результатими вже існуючих і перспективних досліджень;

–              вивчення можливостей для запровадження постійного соціологічного моніторингу суспільного здоров’я в підпорядкованих закладах охорони здоров’я для підвищення як ефективності їхньї роботи, так і  в галузі охорони здоров’я в цілому.

  

Список використаних джерел

 

1. Солоненко І.М., Андрейко М.М., Юсипів Р.В. та ін. Основні засади стійкого фінансування та ефективної діяльності галузі охорони здоров’я в Україні. Стратегія реалізації державних гарантій надання медичної допомоги населення України на засадах медичного страхування: Матеріали наук.-практ. конф. -Ірпінь; К., 2001. -С. 210-213.

2. Солоненко Н.Д., Жаліло Л.І. Зміна ролі держави в реформах охорони здоров’я в умовах ринкової економіки // Проблеми формування регіональної політики в галузі охорони здоров’я: Зб. наук. пр.УАДУ / Одес. філ. -О., 2001. -Ч. 1. -С. 175-188.

3. Пашков В.М. Державне регулювання діяльності в галузі охорони здоров’я Спеціалізований медицинський сайт. Щотижневик «Аптека» № 26 (547) от 3.7.2006

4. Гладун 3.С. Адміністративно-правове регулювання відносин у сфері охорони здоров’я. Міжнародні науково-практичні інтернет-конференції за різними юридичними напрямами. (10.11.2006). http://www.lex-line.com.ua

5. Малік Є. О. Медичне страхування, добровільне та обов’язкове // Економіка: проблеми теорії та практики. - Д., 2006. - Вип.186, т.4. - С. 113–121.

6. Рожкова И.В. Государственное регулирование развития рыночных механизмов в системе здравоохранения Украины. Электронный ресурс- http://www.nbuv.gov.ua

7. О. Перетяка, Медична допомога та ринкове регулювання. Медична газета України «Ваше здоров'я», медичне видання: точка зору № 12 (789) 25.03 - 31.03.05

8. Овчаров В.К. Методологические и организационные подходы к развитию социально-гигиенического мониторинга здоровья населения // Пробл. соц. гиг., здравоохр. и истории медицины. -2002.-№5.-С.26-29

9. Надюк З. Упровадження соціологічного моніторингу як метод управління якістю надання медичної допомоги населенню України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр.: У 2-х ч. – Х.: Вид-во ХРІДУ НАДУ “Магістр”, 2005. – № 2(24). – Ч. 1. – С. 185-189.

10. А. Малагардіс, В. Рудий та ін.. Реформування системи охорони здоров'я: досвід Проекту Європейського Союзу "Фінансування та управління у сфері охорони здоров'я в Ук­раїні", Київ, 2006.

11. Смотров О.І. Договір щодо надання медичних послуг :автореф дис. ... канд.

юрид. наук / Нац. університет внутрішніх справ. – Х., 2003. – 18 с.

12. Гладун З. Заклад охорони здоров’я: основи правового статусу // Право України. – 2003. – № 6. – С. 56 – 62.

13. Долот В.Д. Державне управління стаціонарною медичною допомогою в Україні: стан і тенденції розвитку : автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. / Нац. акад. державного управління при Президентові України. – К., 2006 – 21 с.

14. О. Федорчак Класифікація механізмів державного управління. Науковий вісник, вип.1, 2008. «Демократичні ініціативи».

15. Державне управління: Словник довідник / За заг.ред. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка.- К.: УАДУ, 2002. – 228 с.

16. Солоненко Н. Удосконалення механізмів державного управління перебудовою галузі охорони здоров’я в Україні в контексті суспільних потреб // Державне управління в Україні: реалії та перспективи: Зб. наук. пр. НАДУ. -К., 2005. -С. 424-431.

17. Персонализированная медицина и лечение редких заболеваний как стратегическое направление развития здравоохранения до 2020 года. Национальная Ассоциация больных редкими заболеваниями “Генетика”, СпБ, 2008. // Экспертная площадка открытого обсуждения Концепции развития здравоохранения РФ до 2020 года. Электронный ресурс – http://www.zdravo2020.ru/materials/users-concepts/32.

 

Стаття надійшла до редакції 12.02.2010 р.