ЄВРОПЕЙСЬКІ ПІДХОДИ ТА МЕХАНІЗМИ ПЕНСІЙНОЇ РЕФОРМИ

УДК 351.83/.84:304

М. В. Кравченко,

д. держ. упр., доц., професор кафедри соціальної і гуманітарної політики НАДУ при Президентові України

ЄВРОПЕЙСЬКІ ПІДХОДИ ТА МЕХАНІЗМИ ПЕНСІЙНОЇ РЕФОРМИ

M. Kravchenko,

Doctorate in Public Administration, Associate Professor,

Professor of Social and Humanitarian Policy of the National Academy for Public Administration under the President of Ukraine

EUROPEAN APPROACHES AND MECHANISMS OF PENSION REFORM

Узагальнено європейські підходи та механізми реформування солідарної пенсійної системи з метою вироблення пропозицій для України щодо напрямів, засобів, інструментів і механізмів проведення пенсійної реформи, здійснення державної політики у суміжних сферах. Найбільш поширеними є: грунтовні підготовчі заходи щодо проведення пенсійної реформи, підвищення віку виходу на пенсію для працездатних громадян, стимулювання населення до участі у приватних системах пенсійного забезпечення, збільшення кількості років сплати страхових внесків, скасування дострокового виходу на пенсію, страхові внески майже в рівній пропорції сплачують роботодавець і працівник, умови отримання державної пенсії, спрощення доступу до інформації про нарахування пенсії. Запропоновано пропозиції для України щодо напрямів, засобів, інструментів і механізмів проведення пенсійної реформи.

European approaches and mechanisms to reform the solidary pension system in order to develop proposals for Ukraine regarding directions, means, tools and mechanisms for pension reform, the state policy in related areasare reviewed. The most common are: thorough preparations for pension reform, raise of the retirement age for able-bodied citizens, encouragement of people’s participation in the private pension system, increase in the number of years of insurance contributions, the abolition of early retirement, premiums in almost equal proportions paid by employer and employee, terms of the state pension provision, simplified access to information on pension accrual. Proposals for Ukraine on directions, means, tools and mechanisms for pension reform are given.

Ключові слова: європейська солідарна пенсійна система; напрями засоби, інструменти, механізми проведення пенсійної реформи.

Key words: European solidary pension system; directions, means, tools and mechanisms of pension reform.

Постановка проблеми. Для європейських держав життєздатна і стабільна пенсійна система та гарантовані пенсії належать до фундаментальних принципів і соціальних прав громадян, які проголошені в Європейській соціальній хартії та Соціальній програмі Європейського Союзу “Модернізація та покращення соціального захисту”. Водночас старіння населення та уповільнення темпів економічного зростання призвели до краху солідарної пенсійної системи, детермінувавши проведення пенсійної реформи. Для постсоціалістичних країн і для України криза державної системи пенсійного забезпечення поглибилася через тіньову економіку та зниження дієвості державного механізму акумулювання внесків, низький рівень доходів населення, значні пільги в наданні пенсій, політичну і фінансово-економічну нестабільність тощо.

В умовах прагнення України набуття членства в Європейському Союзі важливо ознайомитися з європейськими підходами та механізмами державної політики щодо реформування солідарної пенсійної системи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Серед учених і практиків, які приділяють значну увагу теоретико-методологічним та практичним аспектам пенсійного забезпечення, важливості впровадження пенсійної реформи, аналізу сутності трирівневої системи пенсійного забезпечення, розгляду її переваг та недоліків, варто виділити: Е.Лібанову, Б.Надточій, А.Нечай, А.Новикова, М.Свєнчіцкі, В.Скуратівського, Г.Таггарта, Л.Ткаченко, В.Толуб’яка, П.Шевчука, І.Чапко, Х.Юкена, В.Яценка. Попри значний науковий доробок, актуальним залишається спрямованість теорії та практики державного управління на реформування пенсійної системи, на розробку та впровадження комплексного підходу до напрямів і механізмів пенсійної реформи. Зазначене потребує наукового обґрунтування та практичного впровадження сучасних методів управління, прогресивного зарубіжного досвіду на основі об’єктивних демографічних та економічних тенденцій.

Мета статті – узагальнити європейські підходи та механізми реформування солідарної пенсійної системи з метою вироблення пропозицій для України щодо напрямів, засобів, інструментів і механізмів проведення пенсійної реформи, здійснення державної політики у суміжних сферах.

Виклад основного матеріалу дослідження. З точки зору запозичення для України європейського досвіду проведення пенсійної реформи можна виділити такі підходи та механізми:

- грунтовні підготовчі заходи щодо проведення пенсійної реформи;

- підвищення віку виходу на пенсію для працездатних громадян;

- збільшення кількості років сплати страхових внесків;

- скасування дострокового виходу на пенсію;

- умови отримання державної пенсії;

- стимулювання громадян до участі у приватних пенсійних системах;

- сплата пенсійних внесків роботодавцем і працівником порівну;

- спрощення доступу до інформації про нарахування пенсії.

Враховуючи соціально-економічні та демографічні зміни, досягнення справедливості в пенсійному забезпеченні стає з кожним роком проблематичніше, тому багато країн визнали необхідність узгодження інтересів різних поколінь, які виходять за сферу суто державних фінансів. Такий підхід відобразився на грунтовних підготовчих заходах з проведення пенсійної реформи. Взірцевим прикладом є Швеція.

У Швеції пенсійна реформа відбувалася з середини 1980-х протягом 15 років, яка розпочалася з дискусій і роз'яснювальної роботи та завершилась остаточною перебудовою всього пенсійного механізму [1]. У 1984 році була створена державна комісія, яка до кінця 1980-х років вивчала систему пенсійного забезпечення. Висновок комісії був таким: якщо нічого не міняти, то до 2020 року система пенсійного забезпечення обов'язково наразиться на непереборні фінансові труднощі. На початку 1991 року був представлений звіт, в якому пропонувалося не міняти пенсійну структуру повністю, а запровадити індексацію, прив'язану до темпів економічного зростання, а не до цін; підвищити пенсійний вік і збільшити трудовий стаж для здобуття повної пенсії. Була сформована парламентська група з питань пенсійної реформи, до складу якої ввійшли члени всіх партій, представлених на той час у парламенті Швеції. Групу очолював міністр соціальної політики. У 1994 році розпочалося публічне обговорення реформи, а в 2001-му році шведи отримували пенсію за новою схемою. Нині пенсійна система Швеції є однією з найкращих серед європейських країн.

На відміну від Швеції, якій зміни були необхідні насамперед з демографічних причин, Польща в ході пенсійної реформи позбавлялася спадщини соціалістичних часів. Фактично було відмінено стару пенсійну систему і запроваджено нову. Процес реформування тривав лише 2 роки [2].

Було введено в дію модель, відповідно до якої внески за станом на початок дії нової системи обліковуються як умовно-накопичувальні, а внески, що сплачуються з 1 січня 1999 р., інвестуються приватними пенсійними фондами і платники отримують інвестиційний дохід. Завдяки такому порядку не потрібні трудові книжки.

У Польщі чітко запрацювала й медична комісія, що призвело до зняття багатьох пенсійних пільг. З 800 тисяч осіб, які мали право дострокового виходу на пенсію, залишилося 200 тисяч осіб. Для деяких категорій, наприклад шахтарів, достроковий вихід на пенсію залишився без змін, але для них створили нові стимули – після 15 років роботи під землею шахтарі могли змінити професію і продовжувати працювати.

У Нідерландах ще до середини 1990-х років державна пенсійна система вважалася стабільною і була збалансована з точки зору доходів і витрат. Але щоб запобігти можливому колапсу системи, в 1998 році був створений спеціальний резервний фонд, кошти якого після 2020-го року в екстрених випадках будуть спрямовані на підтримку пенсійного забезпечення. Передбачається, що до того часу активи фонду досягнуть 126 млрд. євро [3].

Як зазначалося вище, швидке старіння населення створює фінансове навантаження на державні пенсійні системи, тому багато країн продовжили період працездатності громадян за рахунок підвищення віку виходу на пенсію на 5-10 років, тобто 65 років для чоловіків і 60 років для жінок, у деяких країнах пенсійний вік став однаковим для чоловіків і жінок. Соціальним амортизатором відтермінування виходу на пенсію для громадян є підвищення розміру пенсії від 0,5 % до 10 % за додатковий рік (кожна країна встановлює власний коефіцієнт підвищення). Доведено, що підвищення пенсійного віку на 1 рік скорочує пенсійні витрати на 5-10 % [4].

В умовах фінансово-економічної кризи вивчається доцільність збільшення кількості років по сплаті страхових внесків, що може позитивно позначитись на пенсійних виплатах як у межах солідарної пенсійної системи, так і накопичувальних рівнів. Так, у Франції необхідна кількість років сплати пенсійних внесків поступово зростатиме з 40 до 41,5 до 2020 року та з 41,5 до 43 років у період з 2020 по 2035 роки. Нині пенсія доступна для тих, хто сплачував внески до Пенсійного фонду принаймні 40 років. У Бельгії до 2016 року необхідна кількість років сплати пенсійних внесків збільшиться з 35 до 40 років [5].

Скасування дострокового виходу на пенсію – ще один «рятувальний» захід солідарної пенсійної системи. Відміна спеціальних пенсій є предметом активного обговорення у Польщі, а у Великобританії та Нідерландах можливість раннього виходу на пенсію відсутня. У більшості країн поки що існує практика, що за умови певних вимог пенсія надається на 2-4 роки раніше. У Бельгії вік набуття права на певні виплати, пов’язані з безробіттям працівників старшого віку, було підвищено з 50 до 55 років (в 2012 році) [6].

У багатьох країнах змінюються умови отримання державної пенсії. У Швеції на пенсію у повному обсязі можуть претендувати 65-літні шведи, які проживають у країні не менше 40 років. У Нідерландах на повну державну пенсію можуть розраховувати всі громадяни Нідерландів старше 65 років (до 2020 року пенсійний вік підвищиться до 67 років, при цьому ранній вихід на пенсію заборонений), які проживали в країні протягом 50 років. Мінус рік проживання – мінус 2 % від належної суми. Розмір державної пенсії залежить і від сімейного стану людини. Самотній пенсіонер отримує пенсію майже в два рази більше, ніж одружені пенсіонери.

Деякі країни дозволяють отримувати пенсію за віком і продовжувати працювати. Немає обмежень таких можливостей у Франції, Нідерландах, а в Данії, Фінляндії, Італії, Португалії, Іспанії обмеження існують. Водночас у значної частини держав зовсім заборонено отримувати пенсію за умови продовження трудової діяльності.

Багато країн створили стимулюючі заходи для участі у приватних системах пенсійного забезпечення громадянам працездатного віку. Наприклад, у Швеції працівник має можливість вибрати приватний пенсійний фонд чи навіть кілька фондів з 800 (!) пенсійних фондів, де він розміщує свої накопичення з мінімальною прибутковістю в 3 % річних. Інвестиції пенсійних фондів жорстко регулюються, зокрема діють обмеження на інвестиції в нерухомість або прямі позики. За пенсійними фондами здійснює нагляд міністерство фінансів країни, що проводить щорічну фінансову перевірку та звітує про роботу фондів перед парламентом.

У Нідерландах накопичувальна ставка більшості програм коливається від 1,75 % до 2,2 % річних, що при стажі в 40 років дозволяє компенсувати 70 % зарплати. 90 % працівників залучені в галузеві пенсійні фонди, пенсійні фонди компаній та фонди для самозайнятих.

У Чехії суттєво підвищує довіру громадян до недержавних пенсійних фондів те, що більшість приватних пенсійних фондів у країні належить іноземним фінансовим структурам зі Швейцарії, Нідерландів, Італії, Бельгії.

У Великобританії додаткове пенсійне забезпечення істотно диференціює пенсії: сумарний коефіцієнт заміщення за обов'язкової та добровільної схемами для найбагатших пенсіонерів складає 87 %, а для найбідніших – лише 21 %.

Європейською тенденцією є перегляд співвідношення щодо сплати пенсійних внесків між роботодавцями і працівниками на паритетних засадах [3]. Це характерно для Великої Британії, Люксембурга, Кіпра, Німеччини, Швеції, Польщі. У середньому страхові внески складають близько 20 % фонду оплати праці, які порівну ділять між собою роботодавець і найманий працівник.

Разом зі складними та здебільшого непопулярними рішеннями у сфері пенсійного забезпечення мають місце й абсолютно позитивні. Це стосується спрощення доступу до інформації про нарахування пенсії. Наприклад, кожен естонець може зі свого мобільного телефону у будь-який час перевірити стан власного пенсійного рахунку, про нарахування пенсії йому теж повідомляють через розсилку sms. У Франції, починаючи з 2016 року, кожна застрахована особа матиме єдиний електронний рахунок, який відображатиме всю інформацію щодо пенсії, а саме: історію сплати страхових внесків та прогнозовані пенсійні виплати за різними програмами (солідарна пенсійна система та обов'язкові додаткові професійні пенсії).

Висновки з даного дослідження та перспективи подальших розвідок. Таким чином, європейські підходи та механізми реформування системи пенсійного забезпечення дозволяють запропонувати пропозиції щодо напрямів, засобів, інструментів і механізмів проведення пенсійної реформи в Україні.

Європейські країни, маючи кращу демоекономічну ситуацію, вводили певні обмеження і непопулярні заходи. Далекоглядна державна політика на основі врахування ризиків, які актуалізувалися в перспективі, дозволили заздалегідь здійснити превентивні заходи. А в Україні непопулярні рішення у сфері пенсійного забезпечення перекладалися на наступні уряди в умовах перманентних виборів, що призвело до неефективних управлінських рішень і суспільного невдоволення.

Отже, процес планування пенсійної реформи, підготовка її проведення та роз’яснення особливостей мають бути продуманими та системними, адже складність і незрозумілість нової пенсійної системи для пересічних громадян може стати найбільшою перешкодою. Для України головними проблемами реформи пенсійної системи є незнання сутності заходів, переваг і недоліків та неготовність суспільства до її проведення.

Головною умовою виплати належного рівня пенсій та запровадження обов’язкової накопичувальної пенсії є бездефіцитність Пенсійного фонду. Політика зменшення видатків Пенсійного фонду, а не наповнення дохідної його частини не дозволяє реформувати солідарну пенсійну систему. Намагання у 2015 році зменшити дефіцит Пенсійного фонду через обмеження пенсійних виплат для окремих категорій працюючих пенсіонерів, введення 15 %-го оподаткування пенсій, підвищення віку виходу на пільгову пенсію [7] призвело до суспільного обурення і до цілковитого несприйняття здійснення яких-небудь змін.

Як слушно зауважує Е.Лібанова, «щоб Пенсійний фонд став нормально функціонувати, потрібно забезпечити незменшення його видатків. Це зробити, практично, неможливо, зважаючи на нинішнє співвідношення пенсіонерів і платників страхових внесків. Те, що зараз пропонується у новому законі не збалансує бюджет Пенсійного фонду. Для цього потрібні значно жорсткіші заходи. Але йти на них тепер не можна, – люди не виживуть. Треба збільшувати доходи. І для цього у нас є тільки два способи: перший – забезпечити детінізацію економіки і зарплат, другий – збільшити кількість робочих місць, щоб змінити співвідношення працюючих і непрацюючих» [8]. Потрібні ґрунтовні зрушення на ринку праці, зміна структури, масштабів і характеру зайнятості.

Нам не оминути трансформаційних зрушень у пенсійному забезпеченні з огляду на існуючі проблеми та ризики. Таким чином, зміни потрібні у таких напрямках:

- легалізації заробітної плати (для адекватної сплати страхових внесків, наповнення Пенсійного фонду та запровадження обов’язкової накопичувальної системи),

- збільшення кількості років сплати страхових внесків (для наповнення Пенсійного фонду та збільшення пенсійних накопичень майбутніх пенсіонерів),

- підвищення пенсійного віку (для наповнення Пенсійного фонду та збільшення пенсійних накопичень майбутніх пенсіонерів),

- збільшення розміру страхових внесків для працівників (дозволить зменшити "податковий тиск" на фонд оплати праці роботодавців за рахунок перерахування частини обов'язкових пенсійних внесків до Накопичувального фонду, а також збільшить можливості пенсійних накопичень працівників),

- уніфікації пенсійного законодавства (для соціальної справедливості та соціальної рівності всіх громадян),

- перегляду умов надання пільгових пенсій (для соціальної справедливості та соціальної рівності всіх працюючих громадян).

Тому обов’язковим є досягнення широкої підтримки громадськістю змін у солідарній пенсійній системі завдяки розробці спеціальної стратегії щодо освітніх програм (телебачення, радіо, друковані видання, організація «гарячих ліній», відповіді на запитання в прямому ефірі провідними урядовими особами та незалежними експертами тощо). Очевидною є політична підтримка з боку уряду та парламенту на основі досягнення консенсусу щодо законодавчого, організаційного та фінансово-економічного забезпечення солідарної пенсійної системи. Тут також доречний закордонний досвід: у багатьох країнах влада пояснювала етапи реформи, що планує зробити, як це позначиться на населенні і в якій перспективі.

Українським громадянам потрібно роз’яснювати переваги пенсійної реформи, адже її сутність – це запровадження обов’язкової накопичувальної системи. Громадянами має бути усвідомлено, що введення нової складової пенсійної системи пенсійного забезпечення сприятиме формуванню потужного джерела інвестиційних ресурсів для зростання національної економіки та розвитку національного фондового ринку завдяки інвестуванню коштів Накопичувального фонду в економіку країни. З’явиться право власності у громадян на пенсійні кошти, які накопичуються на індивідуальному пенсійному рахунку, відповідно буде гарантоване успадкування цих коштів спадкоємцями застрахованої особи та поступовий вихід з тіньової економіки громадян з високими доходами. Передача недержавним компаніям функції управління пенсійними активами сприятиме підвищенню ефективності управління системою пенсійного забезпечення.

Ще один висновок: пенсійна реформа мала успіх у тих державах, де вона була вдало інтегрована з іншими реформами. У процесі запровадження другого (накопичувального) рівня слід брати до уваги економічну та політичну готовність країни. Нині маємо масштабну тінізацію економіки, що негативно відображається на обсягах страхових внесків; роз’єднаність інтересів і слабкість зв’язків між різними поколіннями та різними верствами населення, що породжує соціальну несправедливість у пенсійному забезпеченні; відсутня спрямованість фіскальної політики на становлення середнього класу; схильність до патерналізму, пасивної споглядальності та утриманських настроїв. Необхідно врахувати поточну і перспективну демографічну ситуацію (кількість і вікову структуру населення, міграційні процеси) та національні особливості державного регулювання (інституційну структуру, функціональну організацію державних регуляторів, податкову та банківську систему), а також технічну спроможність відповідних інститутів (інституційний розвиток фінансових ринків, інфраструктуру та механізми ефективного інвестування пенсійних коштів, їх надійний захист від ризиків втрати та знецінення). Підвищенню довіри населення до пенсійної реформи сприятиме запровадження міжнародних стандартів інвестиційної діяльності та звітності для суб’єктів пенсійного забезпечення, застосування дієвих механізмів корпоративного управління в системі недержавного пенсійного забезпечення. Також має бути створена надійна інформаційна система, яка повинна забезпечувати узгодження грошових та інформаційних потоків (створення системи автоматизованого звітування про стан накопичувальних пенсійних рахунків, уніфікація баз даних по сплаті пенсійних внесків між роботодавцями, пенсійним фондом, застрахованими особами, компаніями з управління активами, банками-зберігачами тощо).

Підсумувати розгляд європейського досвіду реформування системи пенсійного забезпечення варто висловом польського аналітика Марека Адоманіса, який у недавній статті у Business New Europe доводить, що запозичення в чистому вигляді польських реформ не дасть аналогічного ефекту для України, оскільки нашій країні доведеться оплачувати свій європейський шлях самостійно, враховуючи притаманні нам проблеми та особливості розвитку. Така позиція ще раз доводить, що маємо ефективні іноземні орієнтири та механізми, але волю і готовність до реформ зможемо забезпечити лише самі.

Перспективи подальших розвідок потребують докладного вивчення запропонованих європейських підходів державної політики у сфері пенсійного забезпечення, а також дослідження питання реформування нинішньої солідарної пенсійної системи через модифікацію формули нарахування розміру пенсій, зміну порядку індексації та оподаткування пенсійних виплат, введення процедури перевірки доходів при нарахуванні «спеціальних» пенсій, введення системи додаткових виплат для бідних пенсіонерів, на що звертають увагу іноземні та вітчизняні експерти.

Література.

1. Новиков А. Особенности эволюции зарубежных пенсионных систем / А. Новиков // Мировая экономика и международные отношения. – 2006. – № 5. – С. 65-72.

2. Порівняння пенсійних систем у деяких країнах світу. Експертна записка / Чапко І. Аналітично-дорадчий центр Блакитної стрічки. К. : 2009. – [Електронний ресурс] // Режим доступу: http://brc.undp.org.ua

3. Пенсионные системы в период кризиса: Региональный доклад по странам Европы и Центральной Азии. / Всемирный банк, Сектор развития человеческого потенциала. Регион Европы и Центральной Азии, 2009. – 26 с.

4. Holzmann R. Adequacy of Retirement Income after Pension Reforms in Central, Eastern, and Southern Europe/ R. Holzman, U. Guven // The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2009. – 81 р. / [Электронный ресурс] // Режим доступу : http://siteresources.worldbank.org/INTPENSIONS/Resources/Adequacy_Retirement_Income.pdf

5. Whitehouse E. Retirement-income systems in 53 countries – pensions panorama / E. Whitehous. – Washington: The World Bank, 2007. – 254 р.

6. Мірошниченко І. Сучасні проблеми пенсійного забезпечення: зарубіжний досвід та вітчизняні реалії / І. Мірошниченко // Облік і фінанси. – 2012. – № 4 (58). – С. 65-72.

7. Закон України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення від 02 березня 2015 р. №213-VIII– [Електронний ресурс] // Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/main/index

8. Либанова Э. "Нужно стимулировать экономию" – [Електронний ресурс] //Режим доступу: http://gazeta.zn.ua/socium/ella-libanova-nuzhno-stimulirovat-ekonomiyu-_.html

References.

1. Novikov A. (2006) “Features of evolution of the foreign pension systems”, Mirovaia ekonomika i megdynarodnue otnochenia, vol. 5, pp. 65-72.

2. “Comparison of the pension systems is in some countries of the world. Expert message” (2009), [Online], available at: http://brc.undp.org.ua

3. Pensionnue sistemy v period krizisa: Regionalnyj doklad po stranam Evropy i Centralnoj Azii (2009) [Pension systems in the period of crisis: Regional lecture on the countries of Europe and Central Asia] / Vsemirnyj bank, 2009. – P. 26.

4. Holzmann R. (2009) Adequacy of Retirement Income after Pension Reforms in Central, Eastern, and Southern Europe/ [Online], available at: http://siteresources.worldbank.org

5. Whitehouse E. (2007) Retirement-income systems in 53 countries – pensions panorama – Washington: The World Bank, 2007. р. 254

6. Mirochnichenko I. (2012) Sychasni problemy pensiynogo zabezpechennia: zarubignyj dosvid ta vitchzniani realii [“Modern problems of the pension providing: foreign experience and domestic realities”], Oblik i finansy, 2012. no. 4 (58), pp. 65-72.

7. The Verkhovna Rada of Ukraine (2015) The Law of Ukraine “About making alteration in some legislative acts of Ukraine in relation to the pension providing” [Online], available at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/main/index

8. Libanova E. (2015) Nugno stimulirovat ekonomiu [It is needed to stimulate an economy], [Online], available at: http://gazeta.zn.ua/socium/ella-libanova-nuzhno-stimulirovat-ekonomiyu.html

Стаття надійшла до редакції 10.05.2015 р.