УДК 316.654:327.39

 

Ю. В. Палагнюк,

кандидат політичних наук, доцент кафедри державної політики та менеджменту

Чорноморського державного університету імені Петра Могили

 

МЕХАНІЗМИ ЗАЛУЧЕННЯ ГРОМАДЯН ДО ОЦІНКИ ЄВРОІНТЕГРАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ: ДОСВІД ЄВРОПЕЙСЬКИХ ДЕРЖАВ ДЛЯ УКРАЇНИ

 

Ю. В. Палагнюк

 

МЕХАНИЗМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН К ОЦЕНКЕ ЕВРОИНТЕГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ: ОПЫТ ЕВРОПЕЙСКИХ ГОСУДАРСТВ ДЛЯ УКРАИНЫ

 

Y. V. Palagnyuk

 

MECHANISMS FOR INVOLVING CITIZENS IN EUROPEAN INTEGRATION POLICY EVALUATION: EUROPEAN EXPERIENCE FOR UKRAINE

 

У статті на основі західних джерел та статистичних даних аналізуються механізми залучення громадян до оцінки євроінтеграційної політики в державах Європи, а саме: по-перше, опитування громадської думки, і, по-друге, проведення референдумів, задля формулювання рекомендацій для України в процесі реалізації євроінтеграційної стратегії. 

 

В статье на основе западных источников и статистических данных анализируются механизмы привлечения граждан к оценке евроинтеграционной политики в государствах Европы, а именно: во-первых, опрос общественного мнения, и, во-вторых, проведение референдумов для формулировки рекомендаций для Украины в процессе реализации евроинтеграционной стратегии.

 

The mechanisms for involving citizens in the evaluation of European integration policy in European countries, namely: firstly, public opinion, and, secondly, the referendums based on Western sources and statistical data are analyzed in this article for the formulation of recommendations for Ukraine in the implementation of the European integration strategy.

 

Ключові слова: євроінтеграційна політика, Європейський Союз, Європа, Україна, громадська думка, референдум, оцінка, механізми державного управління.

 

Ключевые слова: евроинтеграционная политика, Европейский Союз, Европа, Украина, общественное мнение, референдум, оценка, механизмы государственного управления.

 

Keywords: Eurointegration policy, European Union, Europe, Ukraine, public opinion, referendum, assessment, mechanisms of public administration.

 

 

Постановка проблеми. Процес розширення Європейського Союзу (далі – ЄС) у 21 столітті вкотре акцентував увагу на необхідності залучення громадян до оцінки поглиблення євроінтеграції і розширення кордонів ЄС як всередині самого об’єднання, так і в державах-кандидатах на вступ до нього та в державах-партнерах ЄС. Відтак, аналіз механізмів залучення громадян в Європі до оцінки євроінтеграційної політики має значне не лише теоретичне значення для науки державного управління, а й практичне для врахування досвіду європейських держав для подальшої реалізації державної політики України у сфері європейської інтеграції.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Українська держава приділяла достатньо уваги питанням інформування громадськості з питань європейської інтеграції з метою реалізації євроінтеграційної стратегії. Так, важливою державною програмою щодо реалізації державної політики у сфері європейської інтеграції стала державна програма інформування громадськості з питань європейської інтеграції. Указом Президента України від 2003 р. «Про державні програми з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2004-2007 роки» було затверджено Державну програму інформування громадськості з питань європейської інтеграції України на 2004-2007 рр. [2]. Після завершення строку дії попередньої Програми у 2007 р. Кабінет Міністрів України схвалив Концепцію Державної цільової програми інформування громадськості з питань європейської інтеграції України на 2008-2011 рр. [3]. Пізніше Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 березня 2013 р. було схвалено Концепцію реалізації державної політики у сфері інформування та налагодження комунікації з громадськістю з актуальних питань європейської інтеграції України на період до 2017 р.. Концепція направлена на забезпечення належного рівня обізнаності громадян України з особливостями процесу європейської інтеграції, змісту та завдань Угоди про асоціацію між Україною та ЄС [4]. Водночас, необхідним є не лише інформування громадян про ЄС, проблеми і перспективи європейської інтеграції України, але й залучати їх до оцінки державної політики у сфері європейської інтеграції.

Останні дослідження і публікації щодо залучення громадян в ЄС до реалізації євроінтеграційної політики і врахування громадської думки при її оцінці належать переважно західним вченим. Натомість, у вітчизняній науці проблематика модернізації державного управління у зв’язку з європейською інтеграцією України розробляється вченими Національної академії державного управління при Президентові України [1]. Однак, тематика європейського досвіду залучення громадян до оцінки євроінтеграційної політики в державах Європи є недостатньо вирішеною у дослідженнях вітчизняних науковців з державного управління, хоча становить постійний суспільно-політичний інтерес і потребує прийняття державно-управлінських рішень у цій сфері.

Формулювання мети статті. Мета статті полягає в аналізі на основі західних джерел та статистичних даних механізмів залучення громадян до оцінки євроінтеграційної політики в державах Європи, а саме: по-перше, опитування громадської думки, і, по-друге, проведення референдумів, задля формулювання рекомендацій для України в процесі реалізації євроінтеграційної стратегії. 

Виклад основного матеріалу дослідження. До розширення Євросоюзу у 2004 р. і 2007 р. більшість людей в ЄС не звертали великої уваги на цей процес. Однак, після розширень ЄС на Схід європейців почали тривожити справжні і вигадані історії міграцій людей зі східних держав Європи до західних, а також пов’язані з ними питання працевлаштування, соціальної політики і соціальної нерівності. Це ставлення громадян держав-членів ЄС до практично нескінченного процесу вступу до Євросоюзу нових держав Європи отримало назву «втома від розширень» [6, с. 486]. Безперечно, розширення ЄС останнім часом стало дуже ускладненим процесом через, з одного боку, неузгодженість між збільшенням кількості політик та інституційної складності Євросоюзу і, з другого боку, – достатньо низьким розвитком економік, нерозвиненістю адміністративних можливостей і демократичних засад у більшості нових держав-членів ЄС 21 століття, так само як і майбутніх можливих його членів. При цьому, на переконання західного дослідника Д. Дайнена, такій державі як Україна буде складно виконати критерії членства в ЄС [6, с. 484].

Суттєве значення має і те, що громадська думка «старих» 15 держав-членів об’єднання змінювалася на більшу підтримку розширення ЄС у 2004 р.. Так, наприклад, у 2000 р. 44% населення підтримувало розширення ЄС на Схід, а 35% були проти цього. Натомість через два роки, у 2002 р., вже 55% підтримувало вступ до ЄС нових держав з регіону ЦСЄ, а 37% виступали проти [6, с. 99]. З огляду на зазначене можна відзначити, що кількість тих, хто негативно ставився до розширення ЄС на Схід у 2004 р. залишалася приблизно однаковою, а от кількість тих, хто підтримував членство в Євросоюзі постсоціалістичних держав ЦСЄ, зростала з часом. На думку автора цього дослідження, така позитивна динаміка громадської підтримки розширення ЄС відбулася за рахунок згодом позитивного ставлення до цього процесу тих, хто раніше не мав визначеної позиції з цього питання.

За період 2001-2009 рр., наприклад, ставлення європейців до того, чи позитивним є членство їх держави в ЄС, змінювалося: в середньому 53-55% мали позитивне ставлення до цього, з мінімальним показником в 48% у 2003-2004 рр., і найбільшим – 58% у 2007 р. [6, с. 99]. З огляду на наведене вбачаємо, що низький показник оцінки членства в ЄС у 2003-2004 рр. можна пояснили побоюваннями населення держав-членів ЄС розширення його меж у 2004 р. та його можливих негативних наслідків для «старих» 15 держав-членів об’єднання. Натомість, найвища оцінка позитиву членства в ЄС у 2007 р. пояснюється, на думку автора цього дослідження, на той час ще  високим рівнем економічного розвитку ЄС до світової фінансової кризи 2008 р., а тому загалом зменшенням негативних очікувань від розширення як в старих, так і в нових державах-членах ЄС.

Динаміку ставлення європейців до подальшого розширення Євросоюзу після світової фінансово-економічної кризи (2007-2011) проаналізували західні науковці Д. Ді Мауро і М. Фрайл. Вони дійшли до висновку, що загалом громадськість стала менш схвально ставитися до вступу нових держав до ЄС. Так, наприклад, в 2008 р. 36% людей в ЄС були проти майбутніх розширень Євросоюзу; з 2009 р. їх кількість становила 40% і досягла двох піків – 45% у травні 2010 р. і 50% в листопаді 2011 р.. В той же час кількість європейців, які виступали за подальше розширення меж ЄС, зменшилася з 2009 р. до менше 50% [5, c. 1]. Згодом наприкінці 2011 р. в середньому по ЄС вже лише 39% європейців підтримували розширення Євросоюзу; при цьому саме в регіоні Східної Європи зберігалася найбільша підтримка цього процесу серед громадськості [5, c. 2].

Якщо охарактеризувати підтримку громадськості ЄС вступу до Євросоюзу інших держав Європи (рис. 1), то вона зменшилася у 2010 р. порівняно з 2008 р., але незначно.

 

Рисунок 1. Підтримка громадськості ЄС вступу до Євросоюзу інших держав Європи, у %

Джерело: [5, c. 3] на основі соціологічних даних Євробарометру за 2008 р. та 2010 р.

 

Так, найменше громадяни ЄС бажають вступу до організації таких держав, як Туреччина, Албанія та Косово (в середньому 30-38%), що на нашу думку може у тому числі пояснюватися тим, що ці держави є мусульманськими. Найбільше європейці під час фінансово-економічної кризи підтримували подальше розширення ЄС за рахунок таких економічно розвинених держав, як Норвегія і Швейцарія (близько 80%), які не прагнуть повноправного членства в Євросоюзу. На третьому місці у підтримці європейців членства в ЄС була Ісландія, економіка якої значно постраждала від наслідків світової фінансово-економічної кризи, після чого Ісландія заявила про свій намір набути членства в Євросоюзі і отримала статус держави-кандидата на вступ. На четвертому місці у підтримці громадськості ЄС була Хорватія (близько 50%).

Таким чином, приклад Хорватії показує, що підтримка європейцями можливого членства України в ЄС є достатньо великою (відразу після Хорватії – 41-47%) і приблизно на рівні з державами Балкан, що є кандидатами на вступ до ЄС: Чорногорія, КЮР Македонія, Сербія.

Показово, що переважно громадяни нових держав-членів ЄС з регіону ЦСЄ (за винятком Болгарії, Угорщини та Латвії) вважали, що їх держава отримала вигоди від членства в Євросоюзі [6, с. 99]. Така позитивна оцінка наслідків членства в ЄС населенням нових держав-членів об’єднання є важливою як переважно позитивний приклад для України громадської думки в своїх сусідах-колишніх соціалістичних державах Європи.

Зауважимо, що врахування думки громадян при реалізації євроінтеграційної стратегії є важливим фактором її успішності. Наприклад, Норвегія двічі не стала членом ЄС, хоча два рази подавала заявку на вступ та кожного разу організаційно була до цього готова і навіть підписала угоди про вступ з ЄС, адже членство в ЄС Норвегії не було підтримане громадянами держави на загальнонаціональних референдумах щодо вступу.

Так, вперше угода про вступ з ЄС Норвегії до ЄС була підписана у січні 1972 р., але у вересні 1972 р. 54% населення Норвегії проголосувало проти приєднання до Європейського Співтовариства через хвилювання щодо наслідків вступу для таких галузей економіки держави, як сільське господарство, риболовля та видобуток нафти [6, с. 31, 46], як зауважує знаний західний спеціаліст з питань ЄС Д. Дайнен.

Вдруге Норвегія подала заявку на вступ до ЄС в листопаді 1992 р.. У червні 1994 р. угода про вступ була підписана між Норвегією та ЄС, однак у листопаді 1994 р. громадяни знову проголосували проти членства цієї держави в Євросоюзі на загальнонаціональному референдумі. Питанням диспуту стали знову енергетична політика, тому що Норвегія не хотіла відмовлятися від контролю над її величезними резервами природного газу та нафти, а також політика риболовства, адже Норвегія також не бажала втрачати контроль над своїми прибутковими територіальними водами [6, с. 75, 105-107].

Ще одним прикладом того, як громадська думка може негативно вплинути на результат євроінтеграції, а саме прагнення вступу до ЄС, є Швейцарія. Її громадяни виступили проти приєднання держави до Європейського економічного простору (ЄЕП) на загальнонаціональному референдумі у грудні 1992 р., після чого уряд Швейцарії прийняв рішення не продовжувати державну євроінтеграційну політику і не ставити за мету членство Швейцарії в ЄС [6, с. 75, 106]. ЄЕП був пропозицією ЄК як створення великого інтегрованого ринку, що включав би на той час дванадцять держав-членів ЄС і сім держав-членів Європейської асоціації вільної торгівлі (ЄАВТ): Австрія, Фінляндія, Ісландія, Ліхтенштейн, Норвегія, Швеція та Швейцарія. Фактично ЄЕП став першим неофіційним кроком до інтеграції половини держав ЄАВТ до ЄС, а саме Австрії, Фінляндії і Швеції, які стали членами Євросоюзу у 1995 р..

В Україні деколи висловлюється припущення щодо необхідності проведення загальнонаціонального референдуму з приводу вступу держави до ЄС для того, щоб громадськість висловила свою думку щодо цієї стратегічної мети України. Зрештою, національні референдуми дозволяють громадянам висловлювати свою думку з приводу якоїсь чітко визначеної, але водночас важливої теми, в тому числі і в ЄС.

З 1990 р. по теперішній день загалом 34 національні референдуми були проведені щодо вирішення питань, пов’язаних з європейською інтеграцією [8]. Взагалі в Євросоюзі не кожна держава використовує національні референдуми для вирішення євроінтеграційних питань. Більш того, така форма залучення громадян до процесу прийняття рішень в ЄС використовувалася щодо певних аспектів, але референдуми з часом почали відігравати все більш важливу роль в процесі європейської інтеграції. До того ж помітно, що збільшився моральний і політичний тиск щодо їх використання в ЄС, на думку Д. Дайнена. За його категоризацією, більшість референдумів з приводу євроінтеграційних питань підпадають під дві основні категорії [6, с. 115-117]  (табл. 1.).

 

Таблиця 1.

Національні референдуми в європейських державах з євроінтеграціних питань (обрані)

Джерело: перекладено автором з англійської мови та складено на основі [1, с. 117] і [3].

 

Перша категорія – референдуми щодо того, чи приєднуватися до Євросоюзу: Данія, Ірландія, Норвегія у 1972 р.; Фінляндія, Австрія і Швеція у 1994 р.; дев’ять держав, що вступали в ЄС у 2004 р., за винятком Кіпру, провели референдуми у 2003 р. – Словенія, Угорщина, Литва, Латвія, Естонія, Польща, Словаччина, Чеська Республіка. Друга категорія референдумів – загальнонаціональне голосування з приводу того, чи підтримати нову угоду Євросоюзу [6, с. 115-117].

У референдумах, які відбулися у 21 столітті, результати були позитивними і рівень підтримки населенням членства в ЄС був особливо великим (табл. 2.). Наприклад, в Словаччині, Литві і Словенії 90-92% населення підтримало вступ до ЄС на національних референдумах [6, с. 115-117].

 

Таблиця 2.

Рівень підтримки населенням членства в ЄС на національних референдумах, у %

Джерело: розроблено автором на основі [7, c. 4; 9].

 

При цьому відзначимо, що в двох державах, які приєдналися до ЄС у 2007 р., а саме Румунії і Болгарії, національних референдумів з приводу членства в ЄС не проводилося у зв’язку з високим рівнем підтримки євроінтеграції громадськістю, як показували загальнонаціональні опитування в цих державах. Наприклад, у 2004 р, коли вже були завершені переговори про вступ Румунії до ЄС, опитування громадської думки показувало, що 80% румун підтримували членство держави в Євросоюзі [7, c. 4].  

Висновки. Аналіз проведення загальнонаціональних референдумів з питань євроінтеграції спонукає до висловлення окремих висновків і пропозицій для України.

Зауважимо, що у тих державах, де процес вступу до ЄС був особливо проблематичним та/або затяжним, як, наприклад, у Румунії, Болгарії і Кіпрі, а рівень підтримки населенням євроінтеграції високим, референдуми щодо членства в ЄС взагалі не проводилися.

З огляду на вищезазначений висновок, а також на правову необов’язковість з боку Євросоюзу проведення національного референдуму щодо питання членства в ЄС, у залежності від складності процесу подальшої євроінтеграції України та за умови постійного моніторингу ставлення українців до потенційного членства нашої держави в ЄС, тільки в майбутньому буде доречним визначення того, чи потрібно питання потенційного членства України в ЄС виносити на національний референдум, чи ні.

Слід особливо підкреслити, що, як показує проведене автором дослідження і практика інших держав ЄС, проводити референдум доречно лише на заключній стадії переговорів про вступ, коли вже визначена дата приєднання. Так, саме на цьому етапі євроінтеграції всі держави-кандидати на той час на вступ до ЄС провели національні референдуми, а саме за рік до передбаченої дати приєднання до цього європейського об’єднання. Отож, автор цього дослідження не вважає проведення національного референдуму в Україні дієвим механізмом на даному етапі реалізації євроінтеграційної стратегії нашою державою. Натомість, на теперішній стадії державної політики щодо європейської інтеграції доречним є саме постійний моніторинг і аналіз громадської думки щодо можливого членства України в ЄС в перспективі.

Враховуючи те, що при проведенні референдумів на вступ до ЄС громадяни Норвегії двічі голосували проти цього у 1972 р. і 1994 р. і тим самим зупиняли євроінтеграційний процес своєї держави напередодні вже отримання членства в ЄС, постійний моніторинг і врахування громадської думки є тим більше важливим засобом врешті-решт успішної реалізації євроінтеграційної стратегії держави.

Крім того, за умови високого рівня підтримки членства в ЄС українцями напередодні інтеграції в об’єднання, що показували б результати опитування громадської думки, проводити такий референдум в Україні не видається автору взагалі обов’язковим, як показав приклад Румунії та Болгарії.

Перспективи подальших розвідок полягають в аналізі динаміки громадської думки в України щодо євроінтеграційної стратегії нашої держави.

 

Список використаних джерел

1. Модернізація державного управління та європейська інтеграція України : наук. доп. / авт. кол. : Ю.В. Ковбасюк, К.О. Ващенко, Ю.П. Сурмін та ін.. ; за заг. ред. д-ра наук з держ. упр., проф., Ю.В. Ковбасюка. – К. : НАДУ, 2013. – 120 с.

2. Про державні програми з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2004-2007 роки : Указ Президента України від 13.12.2003 N 1433/2003 [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua.

3. Про схвалення Концепції Державної цільової програми інформування громадськості з питань європейської інтеграції України на 2008-2011 роки  : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 р. N 569-р [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=569-2007-%F0. – Назва з екрану.

4. Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері інформування та налагодження комунікації з громадськістю з актуальних питань європейської інтеграції України на період до 2017 року : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 березня 2013 р. № 168-р [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/168-2013-%D1%80. – Назва з екрану.

5. Di Mauro D. Who Wants More? Attitudes towards EU Enlargement in Time of Crisis / Danilo Di Mauro and Marta Fraile // EUDO Public Opinion Observatory. EUDO Spotlight 2012/04 – October 2012. – 5 p.

6. Dinan D. Ever Closer Union. An Introduction to European Integration / D. Dinan. – Forth edition. – London : Lynne Reinner Pub, 2010. – 619 p.

7. EU Enlargement. – London : Enterprise Europe Network London, November 2006. – 10 p.

8. EU Related Referendums [Electronic resource] // European Election Database. – Access mode at: http://www.nsd.uib.no/european_election_database/election_types/eu_related_referendums.html.

9. Referendum ogólnokrajowe w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpіenіa Rzeczypospolitej Polskiej do Unіі Europejskiej, Państwowa Komisja Wyborcza [Zasoby elektroniczne]. – Reżym dostępu: http://www.referendum.pkw.gov.pl/sww/kraj/indexA.html.

 

[1] Єдиний приклад того, як територія вийшла зі складу ЄС: у 1982 р. населення Гренландії, яка вступила в ЄС як частина Данії у 1973 р., проголосувало проти продовження членства.

 

Стаття  надійшла до редакції 04.07.2013 р.