УДК 353:342.531.42:341.232](477)
Т. І. Ренькас,
Аспірант кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом
Національної академії державного управління при Президентові України (м. Київ)
Н. П. Кризина,
Д. н. держ.упр., професор, кафедра регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом
Національної академії державного управління при Президентові України (м. Київ)
АНАЛІЗ ЗАКОНОДАВЧОГО ТА НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ МІЖРЕГІОНАЛЬНОГО ТА ТРАНСКОРДОННОГО СПІВРОБІТНИЦТВА В УКРАЇНІ
T. Renras,
Graduate student, Department of regional administration,
local self-government and administration of City National Academy of public administration under the President of Ukraine (Kiev)
N. P. Kryzyna,
Department of regional administration,
local self-government and administration of City National Academy of public administration under
the President of Ukraine (Kiev)
THE ANALYSIS OF LEGISLATIVE AND LEGAL REGULATION OF INTERREGIONAL AND CROSS-BORDER COOPERATION IN UKRAINE
міжрегіонального та транскордонного співробітництва в Україні щодо сприяння спільному розвитку прикордонних територій західних областей державиЗагальною ціллю таких програм є підтримка заходів за допомогою Європейського Союзу, що спрямовані на інтенсифікацію та поглиблення соціально-економічного співробітництва між регіонами України та регіонами країн-членів, що поділяють спільний кордон.
Також у статті висвітлена реалізація нової регіональної політики України, що передбачає новий формат відносин регіонів з центром, нові важелі та механізми впливу на регіональну політику, Ці принципи визначені на засіданнях Ради регіонів від 21 лютого та 19 вересня 2012 року.
The article analyzes legislative and legal regulation of interregional and cross-border cooperation in the common development promotion of western border regions of Ukraine.
Also the article highlightes the implementation of new regional policy of Ukraine, which provides a new format of relations between the regions and center, new instruments and mechanisms of influence on regional policy.
Также в статье освещена реализация новой региональной политики Украины, которая предусматривает новый формат отношений регионов с центром, новые инструменты и механизмы влияния на региональную политику.
міжрегіональне співробітництво, транскордонне співробітництво, прикордонні території, західні регіони.
Key words: interregional cooperation,
Ключевые слова: межрегиональное сотрудничество, трансграничное сотрудничество, приграничные территории, западные регионы.
Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Транскордонне співробітництво продиктоване значною диференціацією соціально-економічного розвитку регіонів, яка суттєво посилюється в умовах світової кризи і стала основою не лише економічної, а і соціально-політичної дезінтеграції держави.
Реалізація регіональної політики України передбачає новий формат відносин регіонів з центром, нові важелі та механізми впливу на регіональну політику, які ґрунтуються на зростанні ініціативи та посиленні відповідальності регіональної влади. Ці акценти визначені на засіданнях Ради регіонів від 21 лютого та 19 вересня 2012 року і передбачають створення багаторівневої моделі стимулювання розвитку регіонів – одночасно на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях. Одним із інноваційних підходів до створення саме такої моделі є міжрегіональне співробітництво та його інституційно-правове забезпечення.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Інноваційність міжрегіонального співробітництва у контексті сучасної регіональної політики в Україні визначена орієнтацією цього механізму на синергетичний ефект: досягнення стабільного збалансованого соціально-економічного розвитку на загальнонаціональному рівні завдяки підвищенню конкурентоспроможності регіонів.
Реалізація міжрегіональних проектів у сферах виробництва, послуг, інфраструктурного забезпечення сприяє поліпшенню соціально-економічної ситуації в регіонах, зокрема посиленню економічної взаємодії проблемних (старопромислових, сільських, віддалених) територій із регіонами-лідерами; створенню можливості для оволодіння ресурсами – як новими, так і такими, що раніше не використовувалися або використовувалися не у повній мірі. Проте у інституційно-правовому плані є низка проблем щодо практичної реалізації міжрегіонального співробітництва.
Мета статті полягає у проведені аналізу законодавчих та нормативно-правових актів з регулювання міжрегіонального та транскордонного співробітництва в Україні для забезпечення стійкого розвитку регіону.
Завдання:
- провести аналіз законодавчих актів з метою виявлення диспропорцій у визначені дефініції «міжрегіональне співробітництво»;
- дослідити на якому рівні органів виконавчої влади комплексно вирішуються питання міжрегіонального співробітництва.
- дослідити основні програми, проекти та ініціативи фінансової підтримки транскордонного співробітництва ЄС Україні.
Виклад основного матеріалу. Відсутність на рівні Законів України дефініції «міжрегіональне співробітництво». Натомість розпорядженням Кабінету Міністрів України затверджений план заходів щодо стимулювання міжрегіональної співпраці, кооперації та інтеграції [1]. Втім, у деяких законах України міжрегіональне співробітництво пов’язане з:
- реалізацією основних засад внутрішньої політики держави у сферах розвитку місцевого самоврядування та стимулювання розвитку регіонів (абзац 7 частини першої статті 4 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» [2].
- спрямованістю середньострокових напрямів інноваційної діяльності держави на 2011 – 2021 роки (частина третя статті 5 Закону України «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні» [3].
- передбаченням серед повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим та місцевих адміністрацій сприяння розвитку міжрегіонального співробітництва суб’єктів малого і середнього підприємництва (підпункт 3 частини першої статті 9 Закону України «Про розвиток та державну підтримку малого і середнього бізнесу в Україні» [4].
- розробкою державних цільових програм (абзац 4 частини другої статті 2 Закону України «Про державні цільові програми» [5].
- функціонуванням банківських спілок та асоціацій (статті 13 Закону України «Про банки і банківську діяльність» [6]. Законодавча невизначеність комплексу питань, пов’язаних з територіальною організацією влади, у тому числі – на регіональному рівні, відповідно до принципів економічної самодостатності та доступності; зручності і відкритості процедури надання управлінських та соціальних послуг споживачам цих послуг.
Відсутність уповноваженого центрального органу виконавчої влади щодо комплексного вирішення питань міжрегіонального співробітництва.
Відповідно до пункту 4 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України до функцій цього міністерства входить розробка і здійснення у межах його повноважень заходів, спрямованих на розбудову інфраструктури регіонів, розвиток міжрегіонального економічного співробітництва [7].
Тобто йдеться лише про економічний аспект міжрегіонального співробітництва, що не включає у себе правовий та організаційний. Разом з тим, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України зовсім не має відповідних повноважень у цій сфері. Коло завдань цього Міністерства передбачає, зокрема, питання формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою та розвитку місцевого самоврядування [8].
Діяльність агентств регіонального розвитку у Європі добре зарекомендувала себе в процесі оптимального поєднання державних, регіональних і місцевих ініціатив з інтересами приватного сектору у межах окремої території на основі узгодження пріоритетів загальнонаціонального та регіонального розвитку, децентралізації та залучення громадськості до вирішення нагальних проблем регіонального розвитку, залучення міжнародної технічної допомоги.
Щодо регулювання міжрегіонального співробітництва, то можна зазначити, що воно має більш рекомендаційний характер, відсутнє чітке нормативно-правове регулювання. Базою для майбутнього Закону може стати модельний Закон «Про міжрегіональне співробітництво», що прийнятий на двадцять дев’ятому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасників СНД [9].
На сьогодні система юридичних норм, тобто визначені джерела, що регулюють правове поле, зокрема у галузі транскордонного співробітництва, виглядає таким чином:
- міжнародно-правові акти і угоди, підписані і ратифіковані в установленому порядку в Україні;
- закони України;
- підзаконні нормативно-правові акти, до яких належать нормативно-правові акти, підписані Президентом та затверджені урядом України тощо;
- підзаконні акти місцевого рівня [10].
Ця система встановлює пріоритетність норми, що регулює певну сферу суспільних відносин. Отже, в Україні діє примат міжнародного права, а система національних та нормативно-правових норм покликана розширяти, розвивати і адаптувати вимоги міжнародних норм до особливостей і відмінностей країни.
Визнаючи, що правова основа транскордонного співробітництва у базовому вигляді передбачена Конституцією України та Декларацією про державний суверенітет, міжнародними договорами держави, що регулюють відносини у цій сфері і затверджені Верховною Радою, слід відмітити врахування законодавцем головних положень європейського та міжнародного законодавства, які регулюють весь комплекс транскордонних взаємовідносин між державами.
Найбільш важливими і основними нормативно-правовими актами у сфері регулювання процесів транскордонного співробітництва в Європейській спільноті вважаються:
1. Північна угода про транскордонне співробітництво між муніципалітетами (1977 рік).
2. Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями та додаткові протоколи до неї, які, однак, не можуть бути реалізовані безпосередньо, а виконують роль рамкових угод які мають бути застосовані через дво- та трьохсторонні міжнародні угоди (Мадрид, 21 травня 1980 року) [11].
3. Двосторонні угоди, такі, як Бенелюкська, Німецько-Нідерландська угоди та інші, кожна з яких підписана на основі Мадридської Конвенції. Угоди спрощують співробітництво для транскордонних регіональних та місцевих органів влади при реалізації транскордонних програм.
4. Численні конвенції, договори, угоди та протоколи, які мають двосторонній чи трьохсторонній характер, учасниками яких є національні, регіональні і місцеві органи влади. Ці документи часто містять декларації щодо готовності до добросусідського співробітництва, партнерства тощо, однак не створюють можливості для формування транскордонних структур.
5. Регіональні та місцеві угоди, які привели до створення багатьох прикордонних та транскордонних робочих спільнот – єврорегіонів і подібних структур – на внутрішніх та зовнішніх кордонах ЄС.
6. Специфічна проектна співпраця, здебільшого спрощена через прямі двосторонні регіональні та місцеві угоди та, в деяких випадках, через європейські та національні правові інструменти [12].
Базою розгортання транскордонного співробітництва України з державами Центральної та Східної Європи стали загальноєвропейські норми та принципи. У 1993 році Україна приєдналася до багатосторонньої Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями, яка містить 12 статей.
У загальній структурі нормативно-правового забезпечення розвитку прикордонних територій і транскордонного співробітництва базовим став Закон України «Про транскордонне співробітництво» № 1861-IV від 24.06.2004 р. ( із змінами, внесеними згідно із Законом № 1833-VI від 21.01.2010 р.) [13].
Саме цим законом врегульовані правові, організаційні та економічні питання розвитку транскордонного співробітництва та його державної фінансової підтримки. Особливість і значимість названого Закону у тому, що в ньому враховані геополітичні зміни в Європі після 1 травня 2004 року (вступ 10 нових членів ЄС і вихід названого об’єднання на західні кордони України), а також принципові положення, що містяться у Посланні Європейської Комісії «Прокладаючи шлях до нових інструментів розвитку сусідських відносин» від 1 липня 2003 року, яке стало продовженням попереднього послання від 11 березня 2003 року «Розширена Європа — сусідні країни: нова структура відносин з нашими східними та південними сусідами».
Поряд із Законом України «Про транскордонне співробітництво» [14]. важливе місце займають інші стратегічно важливі документи. Так, 15 вересня 2010 р. Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №1838-р «Про Концепцію Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2011-2015 рр.» [15]. відповідно до якого Міністерство економічного розвитку та торгівлі розробило «Державну програму розвитку транскордонного співробітництва на 2011-2015 роки» та було затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 1088 від 01.12.2010 р. Метою Програми є активізація розвитку соціально-економічних, науково-технічних, екологічних, культурних та інших зв’язків між суб’єктами транскордонного співробітництва [16].
Значну частину законодавчої бази України щодо ТКС формують міждержавні угоди добросусідства та співробітництва, які передбачають розвиток ТКС, або міжурядові угоди про співробітництво між прикордонними областями України та адміністративно-територіальними одиницями сусідніх держав. Нині всі області України мають укладені транспортні угоди про співпрацю із сусідніми територіями суміжних країн.
Висновки.
1. На рівні Законів України відсутнє визначення дефініції «міжрегіональне співробітництво».
2. Відсутній уповноважений центральний орган виконавчої влади щодо комплексного вирішення питань міжрегіонального співробітництва.
3. Регулювання міжрегіонального співробітництва має більш рекомендаційний характер, відсутнє чітке нормативно-правове регулювання.
4. Базою розгортання транскордонного співробітництва України з державами Центральної та Східної Європи стали загальноєвропейські норми та принципи.
5. У загальній структурі нормативно-правового забезпечення розвитку прикордонних територій і транскордонного співробітництва базовим став Закон України «Про транскордонне співробітництво» № 1861-IV від 24.06.2004 р.
6. Значну частину законодавчої бази України щодо транскордонного співробітництва формують міждержавні угоди добросусідства та співробітництва, які передбачають розвиток транскордонного співробітництва.
7. Всі області України мають укладені транспортні угоди про співпрацю із сусідніми територіями суміжних країн.
Список використаних джерел
3. Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні : Закон України від 9 вересня 2011 р. № 3715‑VI // Відомості Верховної Ради України. – 2012. – № 19-20. – ст. 166.
4. Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні : Закон України від 22 березня 2012 р. № 4618-VI // Офіційний вісник України. – 2012 р. – № 30. – стор. 55. – ст. 1101.
5. Про державні цільові програми : Закон України від 18 березня 2004 р. № 1621-IV (зі змінами). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1621-15/print1329900667168462.
6. Про банки і банківську діяльність : Закон України від 7 грудня 2000 р. № 2121-III (зі змінами). [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2121-14/print1329900667168462.
7. [Про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України : Указ Президента України від 31 травня 2011 р. № 634/2011 (зі змінами) // Офіційний вісник України. – 2011. – № 41. – стор. 20. – ст. 1666.
8. [Про затвердження Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України : Указ Президента України від 31 травня 2011 р. № 633/2011 (зі змінами) // Офіційний вісник України. – 2011. – № 41. – стор. 13. – ст. 1665.
9. Модельний закон щодо міжрегіонального співробітництва, №997_І44, від 30.10.2007 р., [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/997_l44
10. Артьомов І. В. Транскордонне співробітництво в євроінтеграційній стратегії України: (монографія) / І .В. Артьомов. — Ужгород: Ліра, 2009. - 520 с. с. 6.
11. Європейська рамкова конвенція про ТКС між територіальними общинами або властями (21 травня 1980 р., м.Мадрид .) // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_106.
12. Європейська та євроатлантична інтеграція і транскордонне співробітництво: тези доп. V Міжнар. наук.-практ. конф. студ., асп. і мол. науковців, м.Луцьк, 15-16 травня 2008р. / Волинська обласна держ. адміністрація ; Волинський національний ун-т ім. Лесі Українки ; Генеральне консульство Республіки Польща в Луцьку ; Волинський відділ Українського географічного товариства ; Громадський навчально-науковий центр суспільної географії / І. Я. Коцан (голова ред. кол.) —Т. 2 — Луцьк : РВВ "Вежа" ВНУ ім. Л.Українки, 2008. - 312 c., с.275.
13. Про транскордонне співробітництво : Закон України від 24 червня 2004 р. № 1861-IV (зі змінами) // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 45. – ст. 499.
14. Про транскордонне співробітництво : Закон України від 24 червня 2004 р. № 1861-IV (зі змінами) // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 45. – ст. 499.
15. Про Концепцію державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2011-2015 рр.: розпорядження КМУ від 15 вересня 2010 р. №1838. // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України, [Електронний ресурc]: Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1838-2010-%D1%80.
16. Державна програма розвитку ТКС на 2011-2015 рр. // Урядовий портал. Веб-портал органів виконавчої влади України: [Електронний ресурc]: Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1088-2010-%D0%BF
References
1. Cabinet of Ministers of Ukraine (2011), “Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine "On approval of the action plan for stimulation of interregional cooperation, cooperation and integration", available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/896-2011-%D1%80 (Accessed 21 August 2013).
2. The Verkhovna Rada of Ukraine (2010), The Law of Ukraine " On the basis of domestic and foreign policy ", available at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2411-17 (Accessed 02 February 2014).
3. The Verkhovna Rada of Ukraine (2012), The Law of Ukraine " On the priority areas of innovative activity in Ukraine ", available at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3715-17 (Accessed 02 February 2014).
4. The Verkhovna Rada of Ukraine (2012), The Law of Ukraine " On the development and state support small and medium business in Ukraine ", available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4618-17 (Accessed 03 March 2014).
5. The Verkhovna Rada of Ukraine (2012), The Law of Ukraine " On state targeted program ", available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1621-15 (Accessed 03 March 2014).
6. The Verkhovna Rada of Ukraine (2014), The Law of Ukraine " On Banks and Banking Activities ", available at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2121-14 (Accessed 03 March 2014).
7. The President of Ukraine (2013), the Presidential Decree “On the Ministry of Economic Development and Trade of Ukraine”, available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/634/2011 (Accessed 01 March 2014).
8. The President of Ukraine (2011), the Presidential Decree “and Housing and”, available at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/633/2011 (Accessed 01 March 2014).
9. Model Law on interregional cooperation (2007), available at: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/997_l44 (Accessed 01 March 2014).
10. Art'omov I.V. (2009), Transkordonne spivrobitnytstvo v evrointehratsijnij stratehii Ukrainy: (monohrafiia). [The Cross-border cooperation in eurointegration strategy i Ukraine], Lira, Uzhhorod.
11. The Verkhovna Rada of Ukraine (2007), European Outline Convention on CBC between Territorial Communities or Authorities, available at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_106 (Accessed 20 January 2014).
12. “European and Euro-Atlantic integration and cross-border cooperation”, Zbirka dopovidej na Mizhnarodnij naukovo-praktychniy konferentsi molodyh naukovcivi [International Scientific and Practical Conference of Young Scientists], Volyn’ National University, Lutsk, Ukraine, 2008, p.275.
13. The Verkhovna Rada of Ukraine (2012), The Law of Ukraine " On the cross-border cooperation ", available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1861-15 (Accessed 20 March 2014).
14. Cabinet of Ministers of Ukraine (2010), “Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine " On State program of cross-border cooperation in 2011-2015", available at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1838-2010-%D1%80 (Accessed 21 August 2013).
Стаття надійшла до редакції 19.04.2014 р.
ТОВ "ДКС Центр"