Українською | English

BACKMAIN


УДК  354:378

 

І. О. Драган,

д. держ. упр., с. н. с.,

професор кафедри управління муніципальним розвитком Академії муніципального управління

 

ПІДХОДИ ДО УДОСКОНАЛЕННЯ КАДРОВОГО МЕНЕДЖМЕНТУ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ: АНАЛІЗ ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ

 

В статті узагальнено зарубіжний досвід щодо забезпечення ефективності державної служби. Здійснено аналіз підходів до проблеми розвитку кар’єри державних службовців, узгодження особистісно-професійних цілей, мотиваційних механізмів. Обґрунтовано положення щодо удосконалення реалізації кадрового менеджменту в системі державної служби України.

 

The article summarizes international experience to ensure the effectiveness of public service. The analysis approaches to career civil servants, the coordination of personal and professional goals, motivational mechanisms. The thesis on the improvement of personnel management in the Civil Service of Ukraine.

 

 

Трансформаційні зміни, які відбуваються в суспільстві висувають до державного управління в цілому нові вимоги. Зокрема, це стосується й системи державної служби, як уособлення суб’єкта управління, що пов’язано із необхідністю системної модернізації країни та зміною парадигми управління. Саме від системи державної служби, в першу чергу, залежить ефективність розв’язання соціально-економічних проблем, що виникають у процесі суспільного розвитку. У зв’язку з цим необхідним є забезпечення високого якісного рівня кадрового забезпечення державної служби для стабілізації соціально-політичного, правового та економічного простору в Україні. Ключовими факторами реалізації відповідного механізму виступають професійно-особистісний розвиток через кар’єрне зростання та професійна мотивація державних службовців.

Розв’язанню проблем розвитку державної служби, кадрового менеджменту приділено значну увагу в роботах вітчизняних та зарубіжних науковців, зокрема: В.Б.Авер’янова, Г.В.Атаманчука, В.Д. Бакуменка, І.О.Василенко, К.Деммке, С.М.Князєва, Т.В. Мотренка, О.В.Оболенського, С.М. Серьогіна та ін.

Разом із тим, потребує додаткового вивчення саме зарубіжний досвід у плані удосконалення кадрового менеджменту в системі державної служби, через вплив на кар’єрний розвиток суб’єктів, узгодження особистісно-професійних цілей, як основи сучасного концепту управління.

Метою статті є обґрунтування положень щодо удосконалення реалізації кадрового менеджменту в системі державної служби України.

Основні результати

Необхідно наголосити на тому, що одним з ключових аспектів розв’язання проблеми забезпечення ефективності державної служби в Україні виступає розвиток кар’єри державного службовця. У цьому контексті доцільним є аналіз та узагальнення зарубіжного досвіду з його наступною адаптацію до реалій вітчизняної державної сужби та суспільної специфіки.

Проведене узагальнення показало, що в системах публічної служби зарубіжних країн суттєве значення має професійний інтерес до проблем кар’єри, на основі поєднання з концептом самої публічної служби. Зокрема, публічна служба Франції є чітко регламентованою системою управління з притаманним їй духом ієрархічності й вірнопідданості державі. Ці риси, тим не менше, не перетворюють державних службовців на звичайних безініціативних виконавців, що складають лише механізм державного апарату управління. Ідеологія публічної служби базується на концепції колишнього прем’єр-міністра М.Дебре, який зазначав, що державна служба має відповідати політиці уряду, який є відповідальним за ситуацию в державі. Разом із тим, наголошувалося, що адміністрація має бути ініціативною щодо досліджень, пропозицій та виконання рішень уряду [      2]. Цим зумовлено домінування в сучасній практиці публічної служби Франції саме теорії “розумного управління”, яка позбавлена характерних недоліків відповідно до теорії “пасивної підлеглості”. Сутність теорії “розумного управління” полягає у визнанні за державним службовцем права на подання керівнику своїх зауважень щодо виконання розпоряджень, а також можливості певного маневру у процесі його виконання, за погодженням із керівництвом. Тобто, мова йде про поєднання субординації з автономією службовця. При цьому, субординація переважає у внутрішніх адміністративних відносинах. У свою чегру автономія превалює у зовнішніх відносинах виконавчої влади з іншими юридичними та фізичними особами.

Змістовна частина сучасної кар’єри державного службовця у Франції визначається закритістю державної служби, проте не є ізольованою від суспільства.

Фахівці вважають, що концепція розвитку кар’єри державного службовця у Франції ґрунтується на усвідомленні наступних складових [1]. Перш за все, на відміну від системи відкритої державної служби, зокрема, США, у Франції правовий статус службовця більше враховує специфіку його роботодавця, тобто – держави, а тому регулюється нормами адміністративного, а не трудового права. Це стосується права державної служби, що відзначається нерівністю сторін, особливим порядком вирішення трудових спорів й додатковими обмеженнями стосовно службовця із відповідною компенсацію, зокрема – матеріальною та моральною.

Другий аспект розкривається у тому, що державна служба Франції зорієнтована на її безперервність, тобто особа, поступивши на державну службу, як правило, залишається в системі протягом всього трудового життя, поступово просуваючись у кар’єрному зростанні.

Філософським базисом концепції розвитку кар’єри на державній службі у Франції виступають такі положення [3]: по-перше, підхід до сприйняття державної служби як особливої професії, що зумовлена специфічними рисами службовця, готовністю до повної віддачі у служінні інтересам держави; по-друге, гарантоване поступове зростання матеріального забезпечення державного службовця за умови добросовісного виконання ним службових обов’язків; по-третє, висока престижність державної служби у суспільстві; по-четверте, привілейованість державних службовців щодо користування певними суспільними благами; по-п’яте, кадрова стабільність державного апарату, що забезпечує певну стійкість держави під час змін політичного характеру. 

Проте, французька система також не позбавлена й певних недоліків, зокрема: пріоритетність стажу роботи над діловими якостями та професіоналізмом; система гарантованої від ризику кар’єри може заохочувати безініціативність державних службовців; кадрова стійкість може зумовлювати інерційність державного апарату. У зв’язку з цим, останніми роками у системі державної служби Франції поширюється тенденція до забезпечення її більшої гнучкості та відкритості.

Після проходження конкурсу, із набуттям статусу державного службовця, особа входить до своєрідного “класу”. “Класовість” державної служби Франції проявляється у тому, що державний службовець гарантовано матиме поступове кар’єрне зростання. Такі потенційні перспективи в кар’єрному зростанні є вагомою позитивною перевагою в системі публічної служби.

В процесі службової діяльності особу можуть відрядити до іншого органу влади, міжнародної або приватної організації на період до 5 років, із збереженням права на службове просування та пенсію. Також має місце таке явище, як резервування що здійснюється у випадку хвороби службовця, інших особистих обставин.

Необхідно зазначити, що перспективи кар’єрного просування державного службовця залежать від щорічної оцінки його роботи керівником. Інноваційним в цій системі є методика оцінки, що включає: по-перше, оцінювання, яке враховує вислугу років; по-друге, здійснюється на основі сучасних критеріїв оцінювання [2]. Доцільність такої методики зумовлена концепцією поступального переходу до сучасної системи щорічного оцінювання службовців.

В системі державної служби Франції виділяється два види службового зростання: по-перше, за ступенем – відбувається автоматично у межах певного рангу та пов’язано більшою мірою із вислугою років. При цьому високі оцінки можуть прискорити службове зростання, проте низькі не можуть завадити цьому за умови максимального стажу в певному класі посад; по-друге, за рангом – просування залежить від здобутків претендентів та успішного проходження загальнонаціонального та відкритого конкурсного відбору.

В плані кар’єрного зростання цікавим є досвід Німеччини, що передбачає підготовчу службу та випробувальний період, під час якого службовець не може бути підвищений у посаді. Звичне службове зростання відбувається за підсумками складених іспитів.

Інстанції, відповідальні за порядок проходження служби, за участю федерального комітету з кадрів, визначають вимоги до рівня освіти службовця та обсяг й характер вимог. Підготовча служба нижчого рівня триває шість місяців. Випробувальний період складає один рік. Підготовча служба середнього рівня триває не менше року, після чого складається іспит. До служби такого рівня можуть допускатися службовці попереднього рівня за умови доведення ними здібностей для обіймання такої посади, виходячи з особистих характеристик та результатів праці.

Підготовча служба вищого рівня триває не менше трьох років. Після успішного складання іспитів, службовець проходить випробовувальний період, що триває два роки. При цьому на вищий рівень можуть бути переведені службовці середнього рівня за наявності стажу на такій посаді від чотирьох років та володіння необхідними вміннями й навичками для вищого рівня. Ознайомлення з посадою триває від трьох років та завершується складанням перехідного іспиту.

Існує практика тимчасових відряджень державних службовців до інших установ у зв’язку із службовою необхідністю для виконання обов’язків, що відповідають його посаді. Службовець також може бути переведеним у межах сфери службових повноважень за власною заявою чи за службовою необхідністю. Можливе також переведення держслужбовця до іншого відомства без його згоди, за наявності однакових умов для проходження служби.

У Сполучених Штатах Америки закон про державну службу був прийнятий у 1883 р. В ньому була закріплені система заслуг, конкурсні іспити для відбору кадрів та призначення на переважну більшість посад. В 1978 р. було розпочато реформу в системі державної служби, що передбачала створення управлінь: по роботі з персоналом; особливого радника; раду з охорони системи заслуг; службу вищих керівників. Крім того, було запроваджено проведення щорічного оцінювання роботи службовців.

Саме в США існує детальна класифікація посад та робіт, що ґрунтується на урахуванні складності обов’язків та відповідальності, яка безпосередньо ув’язується з рівнем матеріальної винагороди. При чому для службовців вищих розрядів існує особливий порядок відбору, заохочення, просування, звільнення й пенсійного забезпечення.

Функцію кадрового набору покладено на управління по роботі з персоналом, що проводить іспити відповідно до встановлених програм. Іспити на заміщення керівних посад вищого рівня проводить рада з перегляду кваліфікації. Управління по роботі з персоналом відповідає також за організацію навчання та підвищення кваліфікації службовців, розробляє методики щорічного оцінювання результатів діяльності службовців та здійснює контроль за його проведенням.

В системі публічної служи США виділяються два типи посад: кар’єрні та загальні. Кар’єрні посади, з міркувань стабільності державного апарату, його неупередженості та довірі народу до сфери державного управління, можуть обіймати лише кадрові службовці. На загальні посади можуть призначатися представники інших професійних груп.

Особливою характеристикою системи державної служби США є її гнучкість, що проявляється у можливості для державного службовця займати різні посади, незалежно від початкової посадової позиції, за умови проходження кваліфікаційних процедур.

Звертаючись до досвіду Японії, необхідно відзначити значно меншу чисельність держслужбовців у порівнянні з країнами Європи та США. Система державної служби в Японії, залежно від характеру діяльності поділяється на дві основні групи: звичайна, яка представлена більшістю чиновників, та особлива, до якої належать службовці найвищого рівня.

Призначення на посаду здійснюється за результатами вступних іспитів, які проводяться за принципом вільного доступу для усіх після оприлюднення у засобах масової інформації оголошення про час та місце їх проведення.

Кар’єрне зростання відбувається також за підсумками конкурсних іспитів. Японські закони формально закріплюють за кожним державним службовцем право на підвищення на посаді. Конкурсні іспити проводить Рада зі справ персоналу, яка щороку організовує їх для державних службовців звичайної категорії. Проте, мають місце певні обмеження для претендентів на керівні посади. Основним критерієм є наявність відповідної освіти. При цьому, успішне складання іспитів не гарантує призначення на посаду, оскільки рішення про призначення приймається по завершенні випробувального терміну протягом шести місяців.

Система державної служби Японії налічує вісім рангів державних службовців, кожен з яких поділяється на 15 розрядів. Ранг визначається займаної посадою, а розряд – стажем роботи, рівнем освіти, службовими характеристиками. В системі державної служби Японії діє специфічна система “довічного” найму, сутність якої полягає в обумовленості посади та розміру винагороди – тривалістю безперервного стажу в одній організації. Відповідна система визначає фактичну відсутність міжвідомчих пересувань. Також особливістю системи державної служби в Японії є освітні вимоги, які забезпечують службовцям із вищою освітою суттєві привілеї та пільги у процесі службового підвищення в рангах та розрядах.

Результати проведеного аналізу показали, що у процесі планування кар’єри суттєвого значення набувають індивідуальні здібності, зокрема щодо організації праці та управління часом, а також стратегічна гнучкість. При цьому, однією з ключових функцій управління персоналом в системі державної служби у країнах Європи  виступає саме кар’єра співробітника [1].

Фахівці виділяють низку чинників, які суттєво впливають на динаміку особистісно-професійного розгортання в системі державної служби [1]. По-перше, відзначається динаміка попиту на керівників. У зв’язку з цим необхідно зазначити, що зниження народжуваності у країнах Європи визначає тенденцією, що зумовлює дефіцит претендентів на управлінські посади, у тому числі через тривалість підготовки керівників-професіоналів. Проте, така тенденція не знижує кваліфікаційні вимоги щодо умінь та навичок.

По-друге, мають місце наслідки інтеграції економічних та соціальних процесів у поєднанні з інтернаціоналізацією через глобальні прояви зовнішнього середовища.

По-третє, відбувається зміна організаційних структур. Ієрархічні піраміди в межах організації у перспективі мають тенденцію до перетворення на трапеції, через що шанси службового зростання будуть зменшуватися. Проте таке зменшення не стосуватиметься кар’єри, яка також пов’язана з професійним розвитком та горизонтальним просуванням у зв’язку із збільшенням чисельності завдань у межах однієї посади.

Позитивним в цьому визначається зниження ієрархічної нерівності та покращення комунікацій через скорочення процесу ухвалення рішень. Разом із тим, набуватиме подальшого розвитку принцип централізації щодо відповідальності центрального рівня за результати діяльності. У таких умовах формується новий стиль управління, який базується на групових методах ухвалення рішень.

По-четверте, поєднання підходів проектного управління, що передбачає спільну діяльність фахівців різного профілю над розв’язанням системних проблем зі збереженням ієрархічно прогресивної структури відносин у тих напрямах, де це є виправданим. Додатковими перевагами проектного підходу є мінімалізація ієрархії, яка призводить до зростання організаційної єдності, особистої відповідальності і переважанню горизонтальних зв’язків, високий ступінь мотивації співробітників, як суттєвого фактора успішності реалізації проекту.

По-п’яте, суттєве значення має кваліфікація майбутнього керівника, оскільки для системи управління в сучасних умовах динамічного розвитку суспільних відносин лише професійної компетентності недостатньо. Тому до керівників висуваються вимоги щодо структурованої компетентності, враховуючи соціально-психологічну, спеціальну й функціональну.

На сьогоднішній день основною умовою розвитку кар’єри в системі державної служби (й не лише) виступає актуалізація протягом короткого проміжку часу та ефективне використання власного людського капіталу державного службовця в рамках професійної діяльності та продовження безперервної професійної освіти, самоосвіти. У такій ситуації необхідним є забезпечення надпрофесійної (наскрізної) кваліфікації, яка поєднує спеціальну (професійну) кваліфікацію щодо раціональної реалізації управлінської діяльності з використанням креативного менеджменту, що ґрунтується на творчому підході до розв’язання проблем в системі державної служби України. До основних сфер застосування відповідної кваліфікації, як базису досягнення професійних установок, належать: по-перше, техніка управлінської діяльності щодо прийняття управлінських рішень, подолання бар’єрів комунікації, пошуку неординарних рішень та нових ідей у поєднанні з високою самодисципліною та раціональним управлінням часом; по-друге, соціальна компетентність суб’єкта управління, яка враховує відкритість у спілкуванні зі співробітниками, почуття справедливості, впевненість, наполегливість щодо відстоювання власної думки.

Висновки

За результатами проведеного аналізу окремих аспектів реалізації кадрового менеджменту на державній службі у зарубіжних країнах отримано наступні висновки.

Визначено важливу роль кар’єрного розвитку у контексті удосконалення системи державної служби в Україні, що пов’язано з поширенням нового методологічного підходу з орієнтацію на суб’єкта (особу), тобто – державного службовця та споживача адміністративних послуг. Такий підхід має економічне та психологічне підґрунтя. Останнє пов’язано із тим, що він складає зміст індивідуального стилю управління та організаційної культури. Інша складова пов’язана з формуванням в системі державної служби мобільного кадрового потенціалу з високим професійним рівнем та кар’єрною мотивацією. Крім того, новий підхід, в рамках кар’єрного зростання, передбачає не лише підвищення в посаді, але й безперервний особистісний розвиток.

Реалізація такого напряму потребує розроблення та реалізації програм підтримки держслужбовців щодо їх кар’єрного вдосконалення.

 

Література

1.Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия : учеб пособие / А. И. Василенко. – изд. 2-е, перераб. и доп. – М. : Издат. Корпорация «Логос», 2005. – 200 с.

2.Крылова И.С. Аппарат государственного управления современной Франции / И.С.Крылова. – М.: Изд-во “Наука”, 1999. – 181 с.

3.Пашко Л. Оцінювання службовців у державній службі Франції / Л. Пашко // Вісник УАДУ. – 2001. – № 4. – С. 380–385.

4. Кукуля А. Принцип професіоналізму державних службовців та профілі професійної компетентності посад державної служби / А.Кукуля // Вісник державної служби України. – 2012. – №3. – С.11-17.

 Стаття надійшла до редакції 14.01.2013р.

 

ТОВ "ДКС Центр"