УДК 351.82:332.12

 

Г. І. Груба,

д.держ.упр., Голова правління ВАТ „Крименерго”

 

МЕТОДОЛОГІЧНІ ПІДХОДИ ДО КОНТРОЛЮ В СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

 

 

Анотація. Конкретизовано принципи контролю і нагляду в державному управлінні. Надано їх характеристику принципам контролю і нагляду в державному управлінні.

 

Annotation. Principles of control and supervision are specified in state administration. Their description is given to principles of control and supervision in state administration

 

Ключові слова: Державне управління, принципи контролю, наглядовий орган, реформаторський процес, структура.

 

 

Вступ

Україна має достатньо розгалужену систему контролю. Контроль здійснюють державні органи загальної компетенції (надвідомчий контроль), вищі за підпорядкованістю органи відомчої компетенції (відомчий контроль), спеціалізовані контролюючі органи міжвідомчої компетенції, створені для здійснення суто контрольних повноважень за предметною спрямованістю (міжвідомчий контроль). У той же час говорити про те, що система контролю в державному управлінні працює чітко не можна. Удосконалення потребує як законодавство, що визначає правовий статус та повноваження контрольно-наглядових органів, так і їх структура. Нечітке окреслення завдань та функцій органів контролю і нагляду, недостатня визначеність способів їх взаємодії перешкоджає належному здійсненню заходів щодо відслідковування реформаторських процесів у суспільстві.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Цікавляться цим питанням й представники інших галузей права, зокрема: С. С. Алексєєв, Ф. Ф. Бутинець, Л. К. Воронова, А. П. Гетьман, В.М. Горшеньов, Ю. М. Грошевий, М. П. Кучерявенко, М. І. Мельник, М.І. Панов, М. В. Руденко, Л. А. Савченко, В. Я. Тацій, Ю. М. Тодика, В Д. Ткаченко, М. В. Цвік та ін. До проблем підтримання законності і дисципліни за допомогою контролю та нагляду зверталися і зарубіжні автори: Г. Бержерон, Т. Бирне, Ж. Бребан, Р. Бьод, Б. Гурне, Х. Енсен, Д. Мідор, Р. Паннет, Г. Редфорд, Дж. Ріггс,  Р. Родес, А. Сільвестрак та ін.

Постановка завдання

- конкретизувати принципи контролю і нагляду в державному управлінні;

- надати їх характеристику принципам контролю і нагляду в державному управлінні.

Результати

Принцип (від лат. рrincipium) філософією визначається як основа, початок, керівна ідея або основне правило поведінки [5, с. 65]. Безумовно, принципи – це породження суб’єктивного сприйняття людиною об’єктивного світу, свого роду орієнтири взаємовідносин людини з цим світом. Але вони настільки глибоко увійшли в наше “я”, що сприймаються як щось об’єктивне, існуюче поза межами нашої волі. Така думка навіть знаходить своє відображення в юридичній літературі. “В об’єктивному розумінні, – пишуть С. Г. Келіна та В. М. Кудрявцев, – принцип – це відображення природної або суспільної закономірності; він існує тому, що такі закони природи і суспільства, і не може бути іншим. Суб’єктивне призначення принципу полягає в тому, що він становить керівний ряд вчинків людини” [3, с. 22]. Навряд чи з цим можна повністю погодитися, але ця думка, дійсно, є показником значущості принципів для будь-якого виду (роду) діяльності людини.

У нормотворчому та правозастосовчому процесі принципи виступають тим фундаментом, на який спираються усі конкретні правові акти, усі юридично значущі дії органів і посадових осіб, яким державою надане право нормотворчої та розпорядчої діяльності.

Лімська Декларація керівних принципів контролю (прийнята на ІХ Конгресі Міжнародної організації контрольних органів (INTOSAI) у жовтні 1977 р.) визнає контроль обов’язковим елементом управління, підкреслює, що контроль – не самоціль, а невід’ємна частина системи  регулювання, метою якої є виявлення на найбільш ранній стадії відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, ефективності й економії використання матеріальних ресурсів для того, щоб мати можливість вжити корегуючих заходів, а в окремих випадках притягти винних до відповідальності, отримати компенсацію за заподіяну державі шкоду або вжити заходів для запобігання або скорочення таких порушень у майбутньому [4, с. 125].

Принципи розглядаються і як правові вимоги. На відміну від конкретних законодавчих приписів, ці вимоги є обов’язковими не лише для органів, посадових осіб та громадян, які покликані дотримуватися та виконувати закони, а й для законодавчих органів, котрі, утворюючи нові закони або корегуючи вже діючі, повинні рахуватися з загальноприйнятими демократичними вимогами або традиціями в тій чи іншій сфері [2, с. 56].

Оскільки контроль є однією з основних форм державного управління, то на нього поширюється й загальні (або основні) принципи, притаманні державному управлінню в цілому. Як відомо, до них належать принципи законності, централізму, планової організації діяльності, професіоналізму та інші. Що ж стосується принципів контролю, то зрозуміло, що ряд з них будуть тотожні принципам державного управляння, а деякі властиві лише такій формі державного управляння, як контроль.

До принципів контролю ми відносимо такі:

Законність. Принцип, спрямований на захист прав учасників управлінських правовідносин шляхом суворого дотримання норм чинного законодавства контролюючим органом (посадовою особою) у процесі проведення контрольних дій. Безпосередньо це означає, що контроль повинен здійснюватися: а) у межах повноважень органу, який провадить контроль; б) компетентними посадовими особами; в) з дотриманням необхідної процедури; г) з дотриманням строків контролю; ґ) з належним юридичним закріпленням етапів та результатів контролю та ін. Цей принцип закріплений у статтях 1, 2, 3, 8, 19 та ін. Конституції України, в яких визначається, що Україна є демократичною, соціальною, правовою державою, де діє принцип верховенства права. Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. З принципом законності пов’язані всі інші принципи контролю. Можна сказати, що вони логічно випливають з нього.

Коректність. Це моральна сторона законності. Полягає в поважанні прав та законних інтересів підконтрольної особи, у недопущенні приниження їх честі та гідності під час проведення контрольних дій.

Централізм (або субординація в службових відносинах). Передбачає чітку вертикаль та підпорядкованість (за предметом контролю або організаційної структури) контролюючих органів, де рішення контролюючого органу вищого рівня обов’язкове для нижчого. Це не виключає зворотного зв’язку, який зовні виявляється у внесенні пропозицій підпорядкованих контролюючих органів до вищих щодо вдосконалення нормативної бази, форм та методів контролю, у критичних зауваженнях, які спрямовані на усунення недоліків у керівництві контролюючих органів тощо. Принцип централізму відбивається також у самостійності нижчих органів контролю у вирішенні питань, які віднесені до їх компетенції. Діюче законодавство відповідно до цього принципу дозволяє оскаржити дії контролюючих органів (посадових осіб) у відповідний контролюючий орган вищого рівня. Наприклад, дії посадових осіб районної податкової інспекції можна оскаржити в обласну податкову адміністрацію і т. д.

Планова організація діяльності контролюючих органів. Цей принцип забезпечує чітку, послідовну роботу за різними складовими контролю: за об’єктом контролю (коли в плановому порядку визначається, кого треба проконтролювати); за напрямками (або предметом) контролю (тобто планується, що саме підлягає вивченню на підконтрольному об’єкті); за суб’єктами контролю (вирішується, хто з фахівців або який контролюючий підрозділ буде здійснювати контроль); за строками контролю та ін.

Фахова спеціалізація контролю. Передбачає організацію контролю та побудову контролюючих органів за окремими напрямками контролю (фінансовий, екологічний, митний тощо).

Професіоналізм. Один з провідних принципів контролю, який передбачає наявність високої фахової підготовки в контролерів, що унеможливлює обман фахівця, який здійснює контроль, з боку зацікавлених підконтрольних структур або осіб. Цей принцип водночас є запорукою об’єктивності та реальності контролю, які забезпечуються наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів. Тісно пов’язаний з попереднім.

Зрозумілість. Принцип вимагає від контролерів, щоб інформація, надана ними за результатами контролю, не вимагала додаткових пояснень.

Науковість. Передбачає використання контролерами у своїй діяльності сучасної техніки (де це потрібно), наукових досягнень та практичних напрацювань, які можуть бути корисними в процесі підготовки та здійснення контрольних дій.

Принцип відповідності заходів впливу, що застосовуються до порушників, вчиненим правопорушенням тісно пов’язаний із принципами законності та професіоналізму. Передбачає вміння контролера зробити вибір з різних існуючих норм однієї конкретної, яка відповідає характеру виявленої ним помилки (порушення).

Реальність контролю. Принцип характеризує динаміку контролю і професіоналізм дій контролерів безпосередньо в процесі здійснення ними контролю. Звичайно, реальним контроль не може бути без достатньої фахової підготовки контролерів.

Об’єктивність контролю (або принцип об’єктивної істини). Суть його – надання контролерами за результатами контролю достовірної інформації, тобто такої, що максимально відповідає об’єктивній істині. Принцип об’єктивності невід’ємний від реальності контролю, але, на відміну від нього, виражає кінцеву стадію контролю, тобто статистику.

Реальність та об’єктивність контролю мають важливе значення для виведення об’єктивної картини справ на підконтрольному об’єкті, у тій або іншій підконтрольній сфері, в державі взагалі (вони формують реальну, об’єктивну статистику). Це сприяє усуненню недоліків, правильному обранню стратегічного курсу розвитку об’єкта контролю та ін. Суворе додержання останніх двох принципів суттєво впливає і на стан законності та дисципліни в державі, оскільки об’єктивні результати контролю дозволяють правоохоронним органам застосовувати відповідні правові санкції до дійсно винних осіб, водночас виключаючи помилкове застосування таких санкцій до невинуватих.

Принцип повноти. Передбачає, що в роботі контролюючого органу (контролера) не повинно бути прогалин, недоробок, тобто зібрана інформація повинна бути повною й об’єктивною. Цей принцип, тісно пов’язаний з принципами реальності та об’єктивності, є водночас і їх наслідком, і обов’язковою передумовою.

Комплексність. Принцип вимагає від контролерів проводити перевірки не лише повно, а й комплексно, тобто звертати увагу на всі недоліки, які стають їм відомі в ході здійснення контрольних дій, незважаючи на те, що певна ділянка, питання або напрямок роботи підконтрольної структури за планами конкретної роботи перевірці не підлягає. У випадку встановлення порушень законодавство вимагає від контролерів вжиття відповідних заходів щодо порушників або самостійно (якщо це їх компетенція), або шляхом повідомлення про виявлені порушення відповідним державним структурам, в тому числі правоохоронним.

Суттєвість. Відповідно до цього принципу інформація за результатами контролю повинна бути суттєвою, такою, яка допомагає приймати рішення. Зрозуміло, що незначні другорядні факти свідчать про непрофесійний підхід до своєї справи з боку контролюючого органу (контролера).

Корисність (одна із сторін суттєвості). Передбачає, що економічний, соціальний або політичний ефект від використання отриманої інформації повинен перекривати витрати на її отримання.

Неупередженість. Дотримання цього принципу досягається шляхом покладання завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах. Цей принцип є одним із найбільш видимих продовжень принципу законності, тісно пов’язаний з принципами об’єктивності та реальності. Відхилення від принципу неупередженості може тягти за собою кримінальну відповідальність контролерів за посадовий підлог, вчинення корупційного діяння (зрозуміло, за наявності складів злочину) або дисциплінарне стягнення.

Доброзичливість (коректність). Принцип тісно пов’язаний з неупередженістю. Передбачає врахування поглядів на стан справ на підконтрольному об’єкті не лише тих, хто перевіряє, але і тих, кого перевіряють, коректне ведення контрольних дій.

Універсальність. Означає, що контроль зобов’язаний охоплювати всі ділянки державного, господарського і соціально-культурного будівництва. Непідконтрольних сфер, структур або осіб у сфері державного управління бути не повинно.

Систематичність. Передбачає проведення контролю не одноразово, час від часу, а постійно, за визначеною схемою. Цей принцип тісно пов’язаний з принципом планової організації контролюючих органів, з тією лише різницею, що вказує не на внутрішню (технічну) роботу контролюючих органів, а на стратегічну політику держави в цьому питанні.

Дієвість, оперативність, результативність. Припускають швидке проведення контрольних дій за відповідними повідомленнями про виявлення порушень, а також з метою попередження правопорушень і усунення причин, що їм сприяють. У противному разі така форма державного управління, як контроль, взагалі не матиме сенсу. Чітке додержання цих принципів є показником високого професіоналізму контролерів, запорукою того, що правопорушники не встигнуть “приховати сліди” правопорушення, що, у свою чергу, сприятиме об’єктивності контролю.

Гласність. Припускає можливість, а в деяких випадках навіть обов’язковість (на це прямо вказують ряд нормативних актів, що регулюють повноваження контролюючих та правоохоронних органів) доведення інформації про результати контролю до відома зацікавлених осіб та відповідних органів. Добре відомо, що порушення, приховане від широких кіл громадськості, трудового колективу, органу вищого рівня, преси, правоохоронних органів, не може бути належним чином виправлене. Разом з тим залишається значна доля ймовірності його повторення, оскільки певна кількість правопорушників розглядають ситуацію келійності як своєрідну індульгенцію на продов­ження протиправної поведінки.

Офіційність. Цей принцип означає, що коло контролюючих органів та посадових осіб, які здійснюють контроль від імені держави, окреслені у відповідних нормативних актах. Їх права та обов’язки, процедура контролю закріплені в нормах права і не можуть будь-ким піддаватися сумніву, свавільно змінюватися або скасовуватися.

Принцип взаємодії спеціалізованих контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами. Прямо випливає з принципу гласності контролю, але торкається лише юридичної та організаційної (або технічної) сторони принципу гласності. Питання взаємодії контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами також врегульовані відповідними нормативними актами, що передбачають обов’язковість (за наявності підстав) такої роботи.

Командний. Принцип роботи контролерів або контролюючих органів тісно пов’язаний із попереднім принципом, дещо схожий з ним, але відбиває внутрішню організацію діяльності суб’єктів контро­лю, коли вони відчувають себе єдиною командою, яка йде до певної мети.

Принцип раціонального розподілу контрольних повноважень між контролюючими органами. Дозволяє уникнути дублювання в роботі контролюючих органів, підбирати за фахом кваліфіковані кадри контролерів, зосереджувати зусилля на відповідному напрямку контролю.

Принцип концентрації. Передбачає, що контролююча структура повинна намагатися завершити контрольні дії якомога скоріше (зрозуміло, без зниження якості контролю), оскільки вони певною мірою відволікають підконтрольну структуру від роботи. Таке може позначитися на якості роботи об’єкта контролю, погіршити його економічний стан та ін.

Принцип допомоги підконтрольній структурі у виправленні помилок (наведенні порядку на об’єкті). Означає, що основним завданням контролюючого органу є не виявлення правопорушення та покарання винного (як, на жаль, найчастіше зараз відбувається), а допомога підконтрольній структурі в подоланні виявлених недоліків у її роботі. Ніхто краще, ніж фахівець-контролер, не в змозі підказати вірний шлях до правильної організації роботи на підконтрольному об’єкті. Оскільки ж контроль в управлінні переслідує мету підтримання (поновлення) законності та дисципліни, то саме такі дії з боку контролюючих органів (їх посадових осіб), а не суто репресивні слід розглядати як найбільш бажані для держави та суспільства в цілому. Це не виключає можливості застосування заходів примусу до підконтрольної структури, але ці заходи повинні, нарешті, перестати бути самоціллю діяльності контролюючих органів.

Деякі автори до принципів контролю відносять і такі, що принципами навряд чи можуть бути визнані. Наприклад, попередження порушень; виявлення та мобілізація резервів; виявлення недостач, розтрат, крадіжок та привласнення; виявлення невідповідності господарювання нормативам, положенням; виявлення, визначення, доказ збитку, нанесеного порушеннями [6, с. 29]. Все це, на наш погляд, є не принципами, а метою контролю або безпосередніми завданнями контролюючої структури.

Контролю притаманні певні форми та методи діяльності. Вони тісно пов’язані з принципами, випливають з них, оскільки саме на принципах будуються та здійснюються (у будь-якому разі так повинно бути) контрольні дії.

Форма (лат. forma) – це зовнішнє відображення змісту або будь-чого іншого [6, с. 30], а метод (грец. methodos – буквально “шлях до чогось”) у самому загальному значенні – це спосіб досягнення мети, певним чином упорядкована діяльність [5, с. 99]. Звернення до філософської сутності наведених визначень пов’язане з подальшим аналізом означених елементів контролю, оскільки в юридичній літературі домінує суттєвий різнобій у поглядах на складові форм і методів контролю і прокурорського нагляду.

Вважається, що контроль в основному здійснюється у формі перевірок (обстеження і вивчення окремих напрямків фінансово-господарської діяльності, за результатами яких складається довідка або доповідна записка), ревізій (документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за наслідками якої складається акт), затребування звітів, рейдів, оглядів та ін. [1, с. 63]. Як бачимо, класифікація в основному проводиться за формою діяльності. Але в літературі поширені й інші види класифікації, наприклад, за органами, які здійснюють контроль. Тут окреслюють парламентський, судовий, контроль з боку органів виконавчої влади та ін. За сферою діяльності виокремлюють такі форми контролю, як внутрішній, зовнішній та ін. Класифікація форм контролю фактично подана нами в попередньому підрозділі. Додати можна те, що, будучи одним із різновидів державного управління, контроль не може не мати і класичні, так звані загальні форми державного управління, притаманні усім його різновидам: правові – правотворення та правозастосування (до правозастосування належить і правоохоронна) та не правові – організаційні і матеріально-технічні.

Висновки

Таким чином, чітке визначення та розмежування принципів дозволить ефективніше використовувати таку важливу складову державного управління, як контроль, рельєфніше відокремити його від прокурорського нагляду.  Ми виходимо з того, що контроль є однією з основних функцій державного управління (його складовим елементом), тому предмет контролю значною мірою буде співпадати з предметом державного управління – управлінськими правовідносинами. Відокремлення складових цієї важливої функції управління (його предмета, об’єкта та суб’єкта) дасть змогу чітко уявляти: що контролюється (предмет контролю); кого контролюють (об’єкт контролю); хто контролює (суб’єкт контролю).

 

Література

1. Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За заг. ред. Ю. П. Битяка. – Харків: Право, 2001. – 528 с.

2. Гаращук В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні. – Харків: Фоліо, 2002. – 176 с.

3. Державний контроль у сфері виконавчої влади: Цикл наукових доповідей / В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко, В. М. Гаращук та ін.  – К., 2000. – 59 с.

4. Кальман О. Г., Дарнопих Г. Ю. Економічна безпека держави та шляхи її забезпечення // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. – Харків: Національна юридична академія України, 2001. – Вип. 48. – С. 123–131. 

5. Малащук С. П. Організаційно-правові засади стратегічного менеджменту в державному управлінні // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. – Харків.: УАДУ ХФ, 2000. – № 2 (7). – С. 64–69.

6. Телешун С. Структурні елементи вертикалі політичної влади і державного управління та органи місцевого самоврядування // Право України. – 2001. – № 6. – С. 28–31.

 Стаття надійшла до редакції 04.05.2011