Українською | English

НАЗАДГОЛОВНА


УДК 351(477)

 

А. І. Буханевич,

здобувач кафедри державного управління і менеджменту

Національної академії державного управління при Президентові України

 

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРИНЦИПІВ ВІДКРИТОСТІ ТА ПРОЗОРОСТІ ПРИ НАЛАГОДЖЕННЯ ДІАЛОГУ МІЖ ВЛАДОЮ ТА ГРОМАДСЬКІСТЮ

 

Ensure the principles of openness and transparency in establishing dialogue between the authorities and the public

 

Увагу приділено створенню відповідної моделі громадської культури, що передбачає активне включення громадськості у функціонування державно-управлінських інституцій. Першочерговим питанням постає пошук норм регулювання відкритості та прозорості процедур прийняття державно-управлінських рішень, можливість найбільш повної громадської участі щодо контролю за їх реалізацією.

 

Ключові слова: громадська участь; відкритість та прозорість; громадський баланс; громадська культура; інформаційна відкритість; державні комунікації; канали державної комунікації; процес інформування громадськості.

 

The attention paid to creating appropriate models of public culture, which includes active involvement in community functioning and management of public institutions. The immediate question is to search control rules of openness and transparency of public decision-making and management, possibility of the most complete public participation on the control of their implementation.

 

Keywords: public participation; openness and transparency; public balance; public culture; informative openness; state communications; canals of state communication; public informing  process .

 

 

Вступ (наукова проблема, ступінь її вивченості, актуальність тієї частини проблеми, якій присвячена стаття). Зачасти у суспільствах з розвиненню демократією проблема громадської участі є однією із форм впровадження представницької демократії, яка у багатьох суспільствах зазнає певних видозмін і яка не завжди гарантує реалізацію фундаментальних принципів демократії, а саме індивідуальну свободу та політичну самоорганізацію. При цьому слід відзначити і той факт, як показує практика досвід різних форм громадських ініціатив, за допомогою громадської участі може компенсуватись неефективністю системи представництва у забезпеченні реалізації спільних інтересів, рівності громадян та їх доступу до впливу на державно-управлінський процес.

Слід також відзначити, що традиційні політичні партії у сучасному світі все менш ефективно виконують функцію представництва широкого спектру суспільних інтересів. Це на думку німецьких вчених пояснюється тим фактором, що сьогодні головні політичні партії фактично синхронізувались з основними групами інтересів з одного боку та різними владними структурами держави з іншого [1].

Формування сучасної демократичної моделі політичного управління є результатом політичної активності громадян на всіх рівнях суспільства. Особливо актуальним сьогодні є питання про реальні політичні та правові механізми участі громадян в управлінні суспільними справами. Ідея громадської участі базується на визнанні конституційного права кожного громадянина у демократичному суспільстві на певну політичну свободу. Особливо важливим у цьому плані також є питання досягнення певного громадського балансу, що стосується паритетного представлення інтересів у політичному житті суспільства усіх прошарків суспільства, та врахування їх при прийнятті відповідних державно-управлінських рішень. Наступною проблемою, яка відграє особливо важливу роль є включення громадян в процес обговорення та розробку політичних, соціально-економічних, культурних програм, проектів; вплив на прийняття рішень та контроль за їх виконанням. Саме цей аспект передбачає перерозподіл влади та закріплення цього перерозподілу в політико-правових механізмах держави.

Постановка задачі (формулювання мети і методів дослідження). Дискутуючи над проблемою залучення громадськості до участі у творенні державної політики доцільно говорити про створення відповідної моделі громадської культури, яка б чітко увиразнювала необхідність активного включення громадськості у функціонування державно-управлінських інституцій. Саме новий тип політичної культури побудований на принципі діалогічності та партнерства має сприяти виробленню у громадян власної ініціативи, громадської відповідальності та громадського контролю за діяльністю влади.

Тобто реально громадяни мають усвідомити, що саме вони виступають реальними суб’єктами прийняття відповідних державно-управлінських рішень, а отже саме вони творять державну політику, реалізовують її та контролюють. В цьому плані першочерговим питанням постає пошук норм регулювання відкритості та прозорості процедур прийняття державно-управлінських рішень, можливість найбільш повної громадської участі щодо контролю за їх реалізацією.

Результати (виклад системи доведень запропонованої гіпотези, обґрунтовування наукових результатів). В умовах сучасних трансформаційних змін, здійснення системного реформування сфер суспільного життя об’єктивно зростає потреба, й у першу чергу саме еліти, у значній інформованості про цілі та плани дій влади, особливо коли з точки зору усталених та стереотипних уявлень, які сформувались раніше у цих еліт, оскільки деякі їх дії не до кінця є зрозумілими і потребують ґрунтовних пояснень.

В даному контексті вимога прозорості об’єктивно спрямована на створення та підтримання стійких механізмів узгодження інтересів, в межах яких влада та еліти можуть домовитись про довготривалу співдружність на основі взаємного врахування інтересів. Зміст сучасного переходу об’єктивно визначається необхідністю встановлення єдиних універсальних правил гри для всіх суб’єктів творення державної політики, які б забезпечували громадськості роль арбітра. В цьому сенсі вимога прозорості використовується вже владою, в ролі звернення до суспільства та еліти. Сьогодні органам державної влади, доцільно перейти від попередньої системи взаємодії, яка ґрунтувалась на індивідуальній домовленості, до прозорих універсальних правил гри.

Поняття прозорості також пов’язується з комунікацією між владою та суспільством, суспільною думкою. Відповідно до цього довіра до влади сьогодні багато в чому стає можливою завдяки новому суспільному (громадському) запиту, який орієнтується як раз на відтворенні дієздатних владних інститутів. Проте, влада не може будувати політику виходячи лише із суспільних очікувань. В даному контексті виникає проблема розуміння суспільством цілей та змісту дій влади та раціоналістичного сприйняття цих дій. Саме в цьому плані в суспільній свідомості актуалізується тема прозорості самих намірів влади.

Необхідною умовою реалізації відкритості та прозорості влади є їх нормативно правове забезпечення. В цьому плані, прийнятий Закон України "Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України", визначає умови та порядок забезпечення інформаційної відкритості в питаннях діяльності органів державної влади та вищих посадових осіб України [3]. Цей Закон поширюється на відносини, пов'язані з наданням органами державної влади відомостей про себе та свою діяльність громадянам України та юридичним особам і регулює питання щодо обов'язкового оприлюднення інформації про органи державної влади та про вищих посадових осіб України.

Таким чином, інформаційна відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України полягає у створенні для громадян та юридичних осіб України можливості вільно отримувати інформацію про ці органи та їхніх посадових осіб в обсягах та в порядку, встановлених цим Законом. Інформація, що оприлюднюється, повинна бути повною, правдивою, точною та реально відображати запитувані факти станом на відповідну дату або за відповідний період часу.

Таким чином, відкритість та прозорість – це основні вимоги до ефективності державної влади, сформованої демократичним шляхом. За умови, відсутності таких вимог суспільний контроль за діями влади є неможливим лише в тому випадку, якщо влада “прозора”, тобто відкрита, публічна у своїх намірах можна визначити наскільки її дії відповідають закону та є моральними.

Слід відзначити, що сьогодні й досі істотно посилюються претензії до влади зі сторони суспільства, свідченням чого є тривале стереотипне ставлення до влади, де переважною мірою «на низах», на рівні масової свідомості закріплено образ влади як суцільно корумпованої. Отже саме це в особливий спосіб увиразнює потребу в більш прозорій, відкритій та відповідно передбачуваній державній політиці, яка б забезпечила громадсько-владний консенсус визначила нову технологію творення державної політики.

Варто при цьому вказати, що аналізуючи зміст поняття „прозорість” російські вчені виокремили декілька його значень. Дане поняття використовують, коли хочуть підкреслити розповсюдженість та значимість тіньової політики та тіньових відносин, превалювання корпоративних інтересів окремих груп еліти над загальнонаціональними інтересами. В даному контексті вимога встановлення прозорості влади звучить як прагнення до підвищення рівня її публічності, відкритості, особливо у сфері прийняття важливих політичних рішень. Воно відображає бажання політичного класу, переважної більшості істеблішменту посилити роль офіційних механізмів та каналів взаємодії з владою, з офіційними центрами прийняття рішень.

В цьому контексті дана вимога функціонально нагадує установку на велику гласність та відкритість при переході від однієї політичної системи (режиму) до іншої (іншого). Можливо, тут має місце певна закономірність: в сучасній політичній історії Росії подібні переходи завжди пов’язуються із запереченням закритості та авторитарністю методів попереднього правління і тому супроводжуються появою очікувань політичного класу відносно посилення публічності діючої влади.

Необхідним складовим елементом прозорості влади є її відкритість, яка в першу чергу характеризує зрозумілість її цілей та функцій для громадян, а відповідно до цього її функціональну можливість – реалізацію інтересів громадян та їх вплив на неї. Відкритість тут в першу чергу має розглядатись як певна форма доступу до інформації про діяльність влади, про процедури прийняття та виконання державно-управлінських рішень, а також і можливість впливу на діяльність органів державної влади – можливість використовувати та змінювати те до чого вже є доступ.

Відповідно до цього держава як інститут має сприяти виникненню громадської участі, розвивати її та сприяти тому аби вона була більш ефективною у творенні державної політики. Тобто мова йде про необхідність створення відповідних громадських структур (громадських наглядових рад), які візьмуть на себе частку функцій по забезпеченню відкритості та прозорості державної влади. Такі структури мають стати основним засобом координації дій державної влади та громадських організацій. Основним інструментом такої координації має виступати інформаційний ресурс (в інформаційному суспільстві цей процес спрощується завдяки технологія е-урядування) за допомогою якого можна було б здійснювати обмін інформацією, узгодження інтересів та координацію діяльності.

До функцій громадських наглядових рад має входити: аналіз ситуації, вироблення рекомендацій для органів державної влади та структур громадянського суспільства, здійснення громадської просвіти та створення нових інститутів: центрів громадської освіти, центрів публічної політики, громадський контроль за доступом до інформації, підтримка незалежних ЗМІ.

Аксіома відкритості влади стає одним із варіантів контролю з боку громадськості. Так на думку О.Тофлера „при демократичному управлінні суспільством головною має стати “демасифікація” впливу кожного окремого громадянина на владу... І тут найближчі роки дадуть можливість побачити нові типи взаємодії, зокрема розвиток зв’язків з громадськістю також демонструє експлуатацію саме зворотнього зв’язку від населення до влади, коли влада стає принципово залежною від інтересів населення” [4].

При цьому саме комунікативний процес як варіант відкритості забезпечує надання громадянам державно-управлінських послуг та реалізацію політичного волевиявлення, що тим самим може бути охарактеризовано як нова форма демасифікаційного впливу громадськості на політику держави.

Одним із факторів забезпечення відкритості та прозорості налагодження діалогу між владою та громадськістю є різні форми інформаційних стратегій. У певному розумінні вони є дзеркальним відображенням демократичності влади, адже під контролем громадськості влада змушена поступитися своєю конфіденційністю і детально розкрити зміст своєї діяльності. Аргументується це тим, що демократія лише тоді зможе функціонувати достатньо ефективно, коли громадяни країни будуть поінформованими з актуальних питань творення та реалізації державної політики, аби бути здатними брати участь у компетентному обговоренні дій влади. Залучення громадськості до впливу на процеси творення державної політики також здійснюється завдяки впливу засобів масової інформації на рішення державних питань і різнобічністю форм інформування громадськості. Ці тенденції, створюють умови, за яких політичний тиск і вимоги громадськості спрямовуються безпосередньо на владні структури в обхід традиційних систем політичного представництва.

Однією із форм налагодження взаємодії держави та суспільства є державна комунікація. В контексті розгляду даного питання на особливу увагу заслуговує розуміння змісту державної комунікації, яка у свої діяльності має виходити із двох площин, а саме: реагувати на запити громадськості, а завдяки цьому здобувати легітимність своїх рішень.

З огляду на це принциповим питаннями є відстеження громадської думки та створення ефективних та адекватних механізмів впливу на неї. „Відстеження громадської думки є передумовою діяльності уряду, оскільки остання базується на інформації про настрої, сприйняття проблем та запитів громадян. Вплив на громадську думку належить до наслідків діяльності уряду, який вимагає прозорості та виправдання збоку громадськості. Урядова комунікація попри притаманні їй  окремі характеристики міжособистісної комунікації у вирішенні цих основних завдань зорієнтована на широке коло громадськості, тобто масову аудиторію. Така природа урядової комунікації неминуче вимагає тісної співпраці із основними каналами спілкування із масовою аудиторією – засобами масової інформації [4].

Державна комунікація є регулюючим і координуючим механізмом у взаєминах держави й суспільства, забезпечуючи стабільність й ефективність функціонування суспільства в цілому. Державна комунікація покликана виконувати наступний ряд функцій:

- консервативну, (спрямовану на збереження статус-кво державної системи, що сприяє стабільному існуванню соціального організму);

- координуючу, (покликану забезпечувати координацію владних впливів суб'єкта управління відповідно до параметрів об'єкта управління);

- інтегруючу, (пов'язану із здійсненням такої державної політики, яка б ураховувала інтереси всіх елементів суспільної системи, сприяла виробленню й прийняттю узгоджених управлінських рішень);

- мобілізаційну, (спрямовану на забезпечення легітимності існуючого громадського порядку, одержання і схвалення суспільства з приводу прийнятих управлінських рішень);

- соціалізуючу, (пов'язану із засвоєнням у процесі інформаційного обміну соціально-політичних норм, цінностей і традицій держави, підвищенням рівня політичної компетентності громадян) [6].

Всі ці функції мають неоднакове значення в різні періоди творення та релізаці державної політики країни. Для сучасної України найважливішою, на наш погляд, є функція зниження соціальної напруженості, що покликано забезпечити подальший рух у сфері демократичних перетворень. Відповідно до цього відомий дослідник політико-комунікативних процесів В.Шульц виділяє наступні канали державної комунікації:

1) комунікація через неформальні канали; 2) комунікація через організації; 3) комунікація через засоби масової інформації [9].

Характеризуючи канали інформаційної взаємодії владних структур та громадськості у сучасній Україні, можна відзначити, що основним каналом інформування в системі державного управління стають ЗМІ, які сьогодні по суті є потужним інструментом влади, за допомогою якого вона "цілеспрямовано конструює політичні порядки”. Проте, при цьому слід відзначити, що підвищення ролі ЗМІ як каналу державної комунікації відбувається на тлі фактичної відсутності інформаційної взаємодії за допомогою інших каналів.

Відомі два загальних підходи до інформування громадськості. Згідно з першим, влада сам визначає, яку інформацію варто розкрити для широкого загалу і коли. Другий підхід відомий під назвою свободи інформації, коли громадськість має доступ до будь-якої офіційної інформації, за винятком окремих випадків, коли влада висуває вагомі ґрунтовні причини (представляючи їх, за необхідністю, на розгляд незалежних громадських інституцій), спрямовані на обмеження загального доступу.

Існують досить переконливі аргументи на користь того, що відкритість влади реально сприяє поліпшенню ефективності державно політики, адже лише добре поінформована громадськість про діяльність влади цілком здатна запобігти зловживанням владою, виявити її некомпетентність. Досягнути цього можливо лише шляхом реалізації принципу свободи інформації, який обумовлює запровадження перевірок і аналітичних заходів з метою спостереження і контролю за діяльністю влади, а також заохочення громадян брати участь у прийнятті державо-управлінських рішень. Це також підтверджується світовою практикою країн, які ефективно реалізовують принцип свободи інформації і завдяки чому їм вдається мінімізувати прийняття неефективних рішень, підвищити рівень персональної відповідальності за них.

Відповідно до цього можна визначити такі основні механізми інформування громадськості, які включають:

·       широке інформування про цілі, концепції й плани реалізації проекту влади; залучення комунікативних ресурсів, необхідних для реалізації відповідного проекту;

·       підбір і навчання виконавців проекту;

·       контроль за реалізацією проекту й інформування суспільства про проблеми й успіхи від його реалізації;

·       аналіз результатів і подальше планування роботи з громадськістю.

Відповідно до цього процес інформування громадськості можна розподілити на три етапи: підготовчий, основний і заключний [8].

Підготовчий етап включає: експертизу й аналіз цілей; аналіз громадської думки; постановку (формулювання) завдання. Основний етап включає: розробку й планування стратегії інформування; створення "інформаційних приводів"; налагодження зв'язків (контактів) з людьми, групами або соціальними верствами населення, від яких залежить успіх справи; проведення рекламної інформаційної  кампанії; поточний моніторинг (контроль) ефективності дій при проведенні заходів щодо налагодження зв'язків із громадськістю. Заключний етап включає: оцінку результатів роботи; аналіз перспективи подальшого розвитку встановлених зв'язків з громадськістю.

На думку французького вченого Р.Лапревота вважає, інформування громадськості підвищує політичну культуру, в результаті цього держава стає зацікавленою у досягненні соціального консенсусу, а тому вона стає здатною творити гуманну політику, яка викликає у громадськості симпатію до влади” [7].

Відповідно до цього цілі інформування громадськості вчений розподілив на дві основні групи:

1. Активні дії по досягненню доброзичливості. Сюди входить створення й підтримка доброзичливого відношення громадськості до діяльності влади з метою забезпечити її відкритетй прозоре функціонування.

2. Внутрішні відносини. Створення у громадськості почуття відповідальності за процес творення державної політики та зацікавленості в справах держави.

Відповідно до цього інформування громадськості спрямоване на:

1. Отримання консультацій від громадськості .

2. Виявлення можливих тенденцій наслідків державної політики .

3. Вивчення суспільної думки, відносин й очікування з боку громадськості з метою визначення її відповідності попереднім очікуванням

4. Встановлення й підтримка двостороннього спілкування, заснованого на правді й повній  інформованості.

5. Запобігання конфліктам і непорозумінню між владою та громадськістю.

6. Сприяння формуванню взаємоповаги  й соціальній відповідальності.

7. Гармонізація особистих і суспільних інтересів.

Отже, сьогодні суспільство повинно прийти до усвідомлення необхідності громадського обговорення відповідних суспільних проблем, щоб б дало йому можливість відчути себе не пасивним, а активним учасником творення та реалізації державної політики. Це досить важливий параметр, який має перетворитись на головний пріоритет роботи з громадською думкою, адже відчувши це, громадськість не буде відсторонюватися від влади чи політичних процесів (типу виборів), а тому зникне так званий “еміграційний погляд” на ті чи інші проблеми суспільного життя. Особливо це важливо для побудови громадянського суспільства – відчуття того, що ти живеш у власному національно регламентованому суспільно-політичному просторі, де „тобою”, „твоя” і „підконтрольна тобі” влада. Такий погляд на відкритість влади має формуватись відповідною інформаційно-комунікативною стратегією. Сьогодні відкритість влади та її доведення до громадськості має формуватися тисячами телевізійних повідомлень про звичайні події, які характеризують функціонально-прозорий зміст влади. Свого роду така відкритість має стати результатом фільтрації „масовою свідомістю довготривалої пульсації комунікативного простору держави” [5].

Це все свідчить про те, що діяльність влади та громадськості значною мірою залежить від системи засобів масової інформації, включаючи не тільки телебачення, радіо й пресу, але також і цілий ряд мультимедійних систем зв'язку, у числі яких все більшого значення набуває Інтернет, який забезпечує альтернативні можливості для передачі інформації, аналізу й мобілізації громадської участі у творенні державної політики. Для багатьох громадських організацій доведення їхньої інформації безпосередньо до населення, що звертається до їхніх веб-сайтів, відкрила нові шляхи впливу на глобальну суспільну думку й створило умови мобілізації громадськості на підтримку здійснюваних ними кампаній. Ці зміни являють собою нові форми демократичної практики взаємин між громадянським суспільством і державою.

Висновки (наукова новизна, теоретична і практична значущість результатів дослідження, перспективи подальших розробок з цієї теми). Таким чином аби забезпечити реалізацію демократичних стандартів громадської участі держава має створити умови для активної участі громадськості у виробленні стратегії і тактики реалізації державної політики. Відповідно до цього необхідно виробити ефективні механізми інформування громадськості про діяльність органів влади, сприяючи тим самим її часті у виробленні, обговоренні та прийнятті державно-управлінських рішень, а також здійснення відповідного контролю за їх реалізацією. Отже, демократія вимагає чималих зусиль як з боку держави так і з боку громадськості щодо творення державної політики.

На сучасному етапі суспільного розвитку в особливому ракурсі постає питання про готовність структур громадянського суспільства до сучасних умов творення державної політики, наскільки високим у них є ресурс довіри до влади, наскільки вони зорієнтовані на налагодження партнерського діалогу з владою.

При цьому слід вказати на майже аксіоматичну формулу – без прозорості громадської участі не буває, адже саме вона гарантує їй можливість, а для наявності її необхідним є також і те, щоб самі структури громадянського суспільства зі свого боку були зацікавлені в цьому. Тобто наскільки структури громадянського суспільства сьогодні вмотивовані необхідністю прийняття активної участі у творенні державної політики, наскільки реально вони розуміють, що вони в змозі завдяки своїй активній участі (участь в громадських слуханнях, експертизі, контроль за діяльністю органів влади) змінити об’єктивний стан речей у державній політиці.

В цьому плані важлива роль має належати формуванню нового типу культури громадської участі, яка має забезпечити розвиток структур громадянського суспільства, в першу чергу довівши суспільству особливий статус функціонування громадських організацій, на які саме і має покладатись розвиток громадської освіти, громадської просвіти, залучаючи до цього процесу владні структури та створюючи відповідні центри громадської активності.

 

Список використаних джерел

1. Арнольд В. И. Теория гражданських коммуникаций / В. И. Арнольд, Р. Том. – М ., 2007 – 678 с.

2. Георгий Почепцов. Теория и практика коммуникации / Георгий Почепцов. – Москва, 1998. – 244 с.

3. Постанова Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2004 року № 2265-IV «Про прийняття за основу Закону України про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України» // http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

4. Тоффлер О. Метаморфозы власти / О. Тоффлер. – М., 2003. – 345 с.

5. Ackermann, Eduard. Mit feinem Gehör. Vierzig Jahre in der Bonner Politik.-Bergisch Gladbach, 1994. – 127 р.

6. Bentele, Günter. Politische Öffentlichkeitsarbeit, in: Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft.

7. Kiefer, Marie-Luise. Massenkommunaktion 1995 in: Media Perspektiven. – 1996. – № 5. – р. 234–248.

8. Mertes, Michael. Bundeskanzleramt und Bundespresseamt. Das Informations- und Entscheidungsmanagement der Regierungszentrale.// Information und Entscheidung. Kommunikationsmanagement der politischen Führung.- Wiesbaden, 2003. – р. 5279.

9. Schulz, Wanfried. Neue Medien – Chancen und Risiken. Tendenzen der.

Стаття надійшла до редакції 09.03.2010 р.

ТОВ "ДКС Центр"