УДК 35.075.1

 

М. К. Хім,

асистент кафедри Адміністративного і фінансового менеджменту

Національного університету «Львівська політехніка», м. Львів

О. І. Білик,

кандидат економічних наук, доцент кафедри Адміністративного і фінансового менеджменту

Національного університету «Львівська політехніка», м. Львів

 

ПУБЛІЧНЕ УПРАВЛІННЯ ПРОФЕСІЙНИМ  РОЗВИТКОМ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ В КРАЇНАХ ЄС

 

M. Khim,

Assistant of the Administrative and Financial Management Department,

Lviv Polytechnic National University, Lviv

O. Bilyk,

Ph.D. in Economy, Associate Professor, Associate Professor of the Administrative and Financial Management Department,

Lviv Polytechnic National University, Lviv

 

PUBLIC MANAGEMENT OF PROFESSIONAL DEVELOPMENT OF PUBLIC SERVANTS IN THE EU COUNTRIES

 

У даній статті проаналізовано ключові напрями реформи державної служби та управління людськими ресурсами, методи забезпечення її організації та функціонування в країнах ЄС, включаючи деполітизацію, набір та просування на основі заслуг, навчання та професіоналізацію. Запропоновано шляхи вдосконалення публічного управління професійним  розвитком державних службовців в Україні на засадах впровадження європейських стандартів.

 

This article analyzes key areas of civil service reform and human resources management, methods for ensuring its organization and functioning in EU countries, including depoliticization, recruitment and career advancement, training and professionalization. The ways of improvement of public management of professional development of civil servants in Ukraine on the basis of the implementation of European standards are proposed.

 

Ключові слова: професійний розвиток державних службовців, публічне управління розвитком, підготовка державних службовців, підвищення кваліфікації, професійне навчання, зарубіжний досвід.

 

Keywords: professional development of civil servants, public development management, training of public servants, professional development, professional training, implementation, foreign experience.

 

 

Постановка проблеми. Належне управління людськими ресурсами, поліпшення планування політики, координація та розвиток, надійні адміністративні процедури та покращення управління державними фінансами, включаючи адміністрування та збір доходів, мають принципове значення для функціонування держави та здійснення реформ, необхідних для інтеграції в ЄС. Країни повинні збільшувати свої зусилля для вдосконалення своїх державних органів на всіх рівнях на основі національних стратегій.

Реформа державного управління є однією з найважливіших горизонтальних реформ, оскільки виступає передумовою для реалізації ефективних галузевих і секторальних політик та основою для застосування законодавства, наближеного до права ЄС. Реформа державного управління має стати відповіддю на потребу суспільства в ефективних, відповідальних і відкритих органах державного управління, а відтак в належному урядуванні. [1]

Європейська інтеграція є важливим стимулом для України в контексті втілення економічних реформ, примноження та зміцнення інтелектуального потенціалу українського суспільства, інноваційного розвитку економіки, освоєння но- вих високих технологій, подолання структурних деформацій. Вивчення особливостей навчання державних службовців у розвинених країнах необхідне для вироблення рішень щодо модернізації системи професійного навчання державних службовців в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Значну увагу вивченню зарубіжного досвіду навчання державних службовців, як публічних, так і муніципальних, приділяють у своїх наукових працях В. Луговий [2], О. Оболенський [3], Ж. Таланова [4], В. Чмига [5], Д. Боссарт [6] та ін. У працях зазначених учених розглядаються проблеми підготовки і використання керівних кадрів державної служби, тенденції підготовки державних службовців у країнах центральної та східної Європи, оцінюється система підготовки державних службовців у Франції, формування національних стандартів вищої освіти в галузі державного управління в контексті адаптації досвіду управління професійним розвитком кадрів державної служби до практики функціонування державної служби в Україні. Водночас поза увагою залишились питання інтегрованості процесів навчання та практичної професійної діяльності, у зазначених роботах не враховані нові проблеми розбудови інституту державної служби у відповідності до стандартів ЄС.

Формулювання цілей статті. Метою статті є аналіз систем підготовки й підвищення кваліфікації державних службовців у країнах Європи, а також оцінка можливостей імплементації їх досвіду у вітчизняній практиці.

Виклад основного матеріалу. Термін «публічне управління» походить від англ. «public administration». У вузькому розумінні публічне управління пов’язане із виконавчою гілкою влади і розглядається як: - професійна діяльність державних службовців, яка включає всі види діяльності, спрямовані на реалізацію рішень уряду [7]; - вивчення, розробка та впровадження напрямів урядової політики; - міждисциплінарна академічна сфера, що базується на теорії та концепціях економіки, політичних наук, соціології, адміністративного права, менеджменту [8]. Як зазначають М. Куйбіда та О. Парфенюк [9, с. 34-39], головна суть публічної адміністрації, яку представляють чиновники всіх рівнів, бути приязною, по-перше, до громадян – оскільки вони платять податки й мають право очікувати ретельного, термінового й ввічливого вирішення їхніх справ, по-друге, до підприємців – тому що вони теж платять податки й хочуть справедливості з боку держави.

Публічна служба наголошує на причетності до цієї служби органів державної влади, органів місцевого самоврядування і недержавних організацій, які здійснюють надання населенню публічних послуг.

Незважаючи на динамічний розвиток теорії публічного адміністрування, залишається немало відкритих наукових проблем. До них можуть бути віднесені питання: про оптимальне співвідношення централізації та децентралізації; раціональної ієрархії відносин у системі державного адміністрування; розподілу влади між державою і органами самоврядування, ефективності та якості державного управління і багато інших. Але головною науковою проблемою залишається питання про адаптацію світового досвіду, накопиченого теорією публічного адміністрування, до національних умов розвитку держави.

Розвиток політики ЄС у сфері державного управління (публічної адміністрації) є проміжним продуктом розробки і реалізації спільних політик в різних секторах і правових вимог щодо адміністративних структур і процедур у державах-членах.

Європейський адміністративний простір (ЄАП) складається із спільних стандартів для здійснення управління, які визначаються законом і запроваджуються через систему заходів, процедур та механізмів підзвітності. Таким чином, складовими Європейського адміністративного простору є: спільні європейські цінності; європейські принципи державного управління; спільні норми і принципи європейського адміністративного права; спільні цінності та принципи організації державної служби; процедури і механізми координації політики, вироблення та впровадження урядових рішень; єдині стандарти та процедури та інші. Основні принципи, стандарти та процедури  ЄАП зведено в таблиці 1.

 

Таблиця 1.

Основні Європейські  принципи, стандарти та процедури державного управління

Джерело: Складено та узагальнено автором

 

Влада та система державного управління є особливою частиною процесу інтеграції до Європейського Союзу, оскільки не існує однозначних та жорстких норм, які визначають модель адміністрації державного управління, яка повинна бути запроваджена країнами-кандидатами. Рівномірне функціонування Європейського Союзу в цілому та інтереси окремо взятих держав-членів залежать від адміністративної здатності кожної країни. Розрізняють три моделі європеїзації національних інституційних систем: механізм інституційного підлаштування, механізм зміни внутрішньонаціональної структури шансів і можливостей (зміна умов гри), механізм зміни переконань та очікувань суспільних акторів.[10]

Для вибудовування цілісної картини системи підготовки кадрів для державної служби за кордоном необхідно розглянути перш за все три основних підходи: англосаксонський, французький та американський.

Основоположником англосаксонського підходу до підготовки кадрів для державної служби є Великобританія. Сьогодні англосаксонський підхід активно застосовується країнами Півночі Європи: Данією, Нідерландами, Норвегією, Швецією. Особливістю даного підходу є правова домінанта в загальній системі підготовки державних службовців, базова юридична освіта. І хоча зараз ситуація змінилася, чиновники, що одержали професійну освіту за методиками англосаксонського підходу, мають традиційно сильну підготовку в правовій сфері.

До прикладу, для того щоб вступити на державну службу в Німеччині, претендент повинен пройти попередню спеціальну підготовку. Вид та діяльність такої підготовки встановлюються відповідно до рівня службової ієрархії [11].

Заслуговує на увагу і те, що навчальні програми Німеччини характеризуються збалансованістю між теоретичними знаннями та набуттям практичних навичок. Усі програми передбачають стажування в органах державної служби, яке триває кілька місяців. Така збалансованість певною мірою диктує універсальність програм. У країні функціонує Федеральна академія державного управління Міністерства внутрішніх справ, основними напрямами підвищення кваліфікації у якій є: загальне фахове підвищення кваліфікації і підготовка до зайняття посад вищого рівня; лідерство; менеджмент людських ресурсів; електронне урядування тощо. Німеччини, хоча традиційно і сформувалася в рамках англосаксонського підходу, давно завоювала власні сильні позиції на європейському освітньому просторі.

Представниками французького підходу до управління професійним розвитком кадрових ресурсів державної служби є Франція, Італія та Іспанія. Французька система підготовки державних службовців адаптована до централізованої держави. У Франції здійснено уніфікацію вимог до прийому на державну службу, підготовки службовців і проходження ними кар’єри. При деяких інститутах політичних досліджень створені центри підготовки кадрів державного управління, які протягом року після отримання диплома готують спеціаліста до вступного конкурсу в ті чи інші органи державної служби. Особливе місце в галузі підготовки за напрямом «Державне управління» займають дві вищі школи, що перебувають у віданні прем’єр-міністра: Національна школа адміністрації і Паризький інститут політичних досліджень.

Американський підхід до управління професійним розвитком кадрових ресурсів державної служби орієнтований на існуючу систему вищої освіти. Визначальну роль у підготовці державних службовців мають магістерські освітні програми, призначені для осіб, що мають ступінь бакалавра або її аналог та орієнтуються на здобуття ступеня магістра в галузі державного управління.

В останні два десятиліття в розвинених країнах збільшується інтерес до японських форм і методів управління. А відтак заслуговує на увагу японська система підготовки та професійного розвитку кадрів у галузі державного управління. Однією з особливостей японської системи управління є її чітка ієрархічність. В Японії прийнято вважати, що Токійський університет готує міністрів, університет Кейо – гроші, університет Васеда – друзів [11, с. 238]. Отже, окрім університетів, коледжів, які дають базові освітні знання, в Японії функціонує система навчальних закладів, які забезпечують професіоналізацію підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців. Перепідготовкою і підвищенням кваліфікації державних службовців для центральних органів влади займається Інститут підвищення кваліфікації при Управлінні у справах персоналу.

Проведений аналіз свідчить, що кожна держава має певні особливості організації навчання управлінців. В Україні для прискорення проголошеної адміністративної реформи важливо ретельно проаналізувати не лише вітчизняний, але й зарубіжний досвід із цієї проблематики, а саме підбору, призначення та підготовки кадрів державної служби; ефективного управління персоналом у системі державної служби. Досвід Естонії ілюструє, зокрема, всю складність впровадження в практику перманентних засобів координації. Для того, щоб забезпечити співробітництво і постійну координацію між міністерствами й державними установами та допомогти вирішити проблеми, що виникають при впровадженні статусу державної служби, при державній канцелярії був створений спеціальний департамент. Але через декілька місяців цей департамент був ліквідований, оскільки для нього не змогли знайти відповідного персоналу у питаннях впровадження адміністративних реформ. [12] 

Однією із головних проблем у країнах Європейського Союзу є процедури і реальні умови набору кадрів. Необхідно підкреслити й відсутність консенсусу в питаннях вибору найкращої методики набору кадрів, а також прагнення керівників служб зберегти за собою право вибору своїх співробітників. У такій ситуації існує ризик щодо забезпечення нейтральності і правильності зроблених таким способом виборів. В Естонії принцип конкурсного відбору (обов’язковий для найвищих посад, факультативний – для інших), проголошений у законі про державну службу. Згідно із законом, кожне рішення про призначення на посаду повинне відповідати певним вимогам: наявність дипломів, професійні навички, особисті якості (уміння спілкуватися, працювати в автономному режимі, долати стресові ситуації тощо). В Угорщині законом не передбачено ані опублікування вакантних посад, ані проведення конкурсів, а відбір найчастіше проводиться шляхом співбесід (до яких іноді додаються психологічні тести). Відсутність таких формальних процедур відкриває широке поле для суб’єктивних оцінок керівником служби, без згоди якого жоден із кандидатів не може бути відібраним. У Польщі умови набору кадрів закріплені у законі і нормативних документах. Оприлюднення посадових вакансій не дуже поширене. Труднощі, яких зазнають системи підготовки кадрів у досліджуваних країнах, не відрізняються від тих, з якими зіштовхуються західні країни: недостатнє визначення політики підготовки на національному рівні, не сформульовані цілі, нерівність у розподілі коштів і доступі до підготовки, недостатнє оцінювання потреб щодо наявних ресурсів, відсутність оцінювання змісту і ефективності семінарів підготовки, труднощі у мотивації агентів.

Підготовка та підвищення кваліфікації є важливим елементом у країнах Центральної Європи. Професійний екзамен із державного управління повинні складати всі агенти державної служби (за декількома винятками) у певний період своєї кар’єри. Цей екзамен, у порівняні з попереднім, є більш практичним і передбачає знання принципів управління і елементів права Європейського Союзу. У всіх системах державної служби розвиток службової кар’єри базується на урахуванні одночасно двох факторів: з одного боку, вислуги років, і з іншого - оцінки професійних здібностей. Труднощі, пов’язані з оцінюванням і атестацією державних службовців та державних агентів, тією чи іншою мірою є спільними для більшості як європейських, так і позаєвропейських державних служб. У Польщі, наприклад, законодавством передбачено проведення атестації державних службовців кожних два роки. [13] В Естонії Система оцінювання передбачає паралельне врахування опису профілю посади, специфічних вимог до неї і особистих якостей фахівця – тих, що можуть бути оцінені керівником. Угорщина – єдина країна, у якій запроваджена система індивідуального оцінювання. Державні агенти оцінюються щонайменше один раз перед тим, як бути рекомендованими для просування на вищу категорію. У Франції також діє складна система відбору державних службовців. Причому конкурс вважається найкращим шляхом для претендента на ту чи іншу посаду. Загальний статут передбачає проведення конкурсу стосовно більшості категорій службовців. Проте вищі та нижчі посади не підпадають під конкурсну систему: обіймання найвищих посад відбувається шляхом призначення, а на найнижчі посади персонал набирається за допомогою тестів та іспитів за спеціальністю.

Як свідчить світовий досвід, реформи державного управління в кожній країні світу породжують такі труднощі та висувають такі вимоги до їхньої національної влади:

- такого характеру реформи потребують політичної волі й професійного керівництва;

- політика покладання на партнерів та громадянське суспільство призводить до формування системи взаємозалежностей;

- децентралізація й делегування функцій державного управління нижчим рівням влади вимагає від них готовності й здатності ефективно справлятися з виконанням таких функцій;

- ефективне впровадження реформ потребує якісної координації й менеджменту владних функцій;

- для досягнення ефективності реформ необхідно розробляти і впроваджувати спеціальну систему показників (індикаторів) для вимірювання реальної ефективності роботи влади й оцінки її результатів.

Висновки з даного дослідження, рекомендації та перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Вивчення зарубіжного досвіду, запровадження окремих прогресивних елементів розбудови державної служби в Україні на підставі цього досвіду є важливою складовою формування професійного, відданого своїй справі корпусу державних службовців. Одним з напрямів для досягнення поставленої мети є Угода про асоціацію між Україною та ЄС. В документі зазначається, що асоціація має сприяти поступовому зближенню Сторін,  ґрунтуючись  на спільних цінностях. Власне, саме на них, а не на визначених наперед нормах, спираються зобов`язання України щодо реформування її системи державного управління. Отже, головне – не запровадження способів вирішення того чи іншого питання в країнах ЄС (тут можуть існувати різні варіанти), а дотримання загальних принципів, насамперед, належного врядування. [14] Реформа державної служби - це складова реформи державного управління і вона має реалізовуватись в Україні на основі права, професіоналізму, деполітизованості та рівних можливостей. Для України складові цієї реформи включають: розроблення та впровадження нового законодавства про державну службу; розвиток та модернізацію системи професійного навчання державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад; реалізацію Стратегії державної кадрової політики на 2012-2020 роки.

Ми перебуваємо лише на початку нашого шляху до кращих практик управління у країнах ЄС, щоб досягти результатів у таких чинниках, як:

- лідерство керівників організації на всіх рівнях;

- фокусування уваги на споживачах та інших зацікавлених сторонах організації, відповідність їх очікуванням;

- управління організацією як мережею пов’язаних процесів;

- постійне вдосконалення та інновації всіх складових діяльності організації;

- мотивація персоналу, його розвиток і залучення до процесів удосконалення;

- взаємовигідні партнерські відносини з іншими організаціями.

 Практично це означає перебудову принципів кадрової політики, професійно-кваліфікаційних вимог та унормованих стандартів взаємин у державній службі відповідно до реальних життєвих орієнтацій державних службовців, тобто з орієнтацією на особисту ініціативу, а не жорстке ієрархічне підкерування. Більш детальне визначення таких підходів вимагає окремого дослідження.

 

Список літератури.

1. Я. Гонціяж Державне управління в контексті європейської інтеграції/ Гонціяж. Я// [Електронний ресурс] // «Лабораторія законодавчих ініціатив». – 2015. – Режим доступу до ресурсу: http://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2016/04/21.pdf

2. Луговий В. Роль і місце Національної академії державного управління при Президентові України у створенні системи підготовки державних службовців в умовах європейської та євроатлантичної інтеграції // Вісник НАДУ. – 2006. – №1. – С.13-18

3. Оболенський О. Державна служба: Навч. посібник. — К.: КНЕУ, 2003. — 344 с.

4. Таланова Ж. Стандартизація фахової підготовки з державного управління в країнах Північної Америки і Європи : автореф. дис. на здобуття наук. Ступеня канд. наук з держ. упр.: спец. 25.00.03 «Державна служба» / Ж. Таланова ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. – К., 2004. – 20 с.

5. Чмига В. Використання французького досвіду для вдосконалення системи підготовки державних службовців в Україні // Проблеми інтеграції науково-освітнього потенціалу в державотворчому процесі = Problems of integration of scientific–educational in the process of state creation: Зб. наук. пр. – Вип.2 / Відпов. ред. д.т.н., акад. Т.І. Рибак – Т.-Севастополь-Суми, 2002. – С. 375-378.

6. Боссарт Д. Державна служба у країнах-кандидатах до вступу до ЄС: нові тенденції та вплив інтеграційного процесу (пер. з англ. О.М. Шаленко) / Д. Боссарт, К. Демке – К. : Міленіум, 2004. – 128 с.

7. Купряшин Г. Государственный менеджмент: возможности и ограничения / Г. Купряшин // Государственное управление. Электронный вестник. − 2003. − № 1. − Режим доступа : http://www.spa.msu.ru

8. Рейни Х. Дж. Анализ и управление в государственных организациях : пер. с англ. / Х. Дж. Рейни. − 2-е изд. – М. : ИНФРА-М, 2002. − 402 c.

9. Куйбіда М. Формування понятійного апарату як складової частини інституційного розвитку державної служби України / М. Куйбіда, О. Парфенюк // Вісн. держ. служби України . – 2008. − № 3. – C. 34-39

10. C. Knill, D. Lehmkuhl. How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization. European Integration online Papers (EIoP), Vol. 3 (1999) No. 7.

11. Яшина Ю. Адаптація зарубіжного досвіду управління професійним розвитком кадрів державної служби // Держ. упр. та місц. самоврядування : зб. наук. пр. / редкол. : С. М. Серьогін (голов. ред.) [та ін.]. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2010. – Вип. № 1 (4). – C. 238

12. Егоршин А. Управління персоналом : навч. посіб. / А. Егоршин//. – Нижній Новгород : Німб, 2003. – 303 с.

13. Лісничий В. Політичні та адміністративні системи зарубіжних країн/ В. Лісничий// Вид-во УАДУ, 2000. — 352 с.

14. Бойко В. Можливості застосування досвіду країн ЄС для реформування системи професійного навчання державних службовців/ В. Бойко// [Електронний ресурс]// Буковинський вісник державної служби та органів місцевого самоврядування. - 2016. – Режим доступу до ресурсу: http://buk-visnyk.cv.ua/30-0/608/

 

References.

1. Hontsiazh Y. (2015), “Public administration in the context of European integration”, Laboratoriya zakonodavchykh initsiatyv,  [Online], available at: http://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2016/04/21.pdf (Accessed 4 Dec. 2017).

2. Luhovyi V. (2006) “The role and place of the National Academy of Public Administration under the President of Ukraine in establishing a system of training civil servants in the context of European and Euro-Atlantic integration”, Visnyk NADU, vol. 1, pp. 13-19

3. Obolenskyi O. (2003) Derzhavna sluzhba:Navch.posibnyk [Public Service:Tutorial], KNEU, Kyiv, Ukraine

4. Talanova Zh. (2004) “Standardization of professional training in public administration in North America and Europe”, Ph.D. Thesis, Public service, National acad. Public Administration under the President of Ukraine, Kyiv, Ukraine

5. Chmyha V. (2002) “Use of French experience to improve the training of civil servants in Ukraine”, Problemy intehratsii naukovo-osvitnyoho potentsialu v derzhavnomu protsesi, vol.2, pp. 375-378

6. Bossart D. (2004) Derzhavna sluzhba v krayinakh-kandydatakh do vstupu v EU: novi tendentsii ta vplyv intehratsiynoho protsesu [Civil service in candidate countries for accession to the EU: new trends and the impact of the integration process], Milenium, Kyiv, Ukraine

7. Kupryashyn H. (2003), “State Management: Opportunities and Limitations”, Derzhavne upravlinnya. Electronnyi visnyk [Online], vol. 1, available at: http://www.spa.msu.ru  (Accessed 26 Nov. 2017).

8. Reyny H. G. (2002) Analiz i upravlinnya v hromadskyh organizatsiyakh [Analysis and management in public organizations], 2nd ed, INFRA-M, Moskow, Russia

9. Kuybida M. and Parfeniuk O. (2008) “Formation of the conceptual apparatus as an integral part of the institutional development of the civil service of Ukraine”, Visnyk derzhavnoyi sluzhby Ukrayiny, vol. 3, pp. 34-39

10. C. Knill, D. Lehmkuhl. (1999) “How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization. European Integration online Papers”, 3rd ed, EIoP, London, UK

11. Yashyna Y. (2010) “Adaptation of foreign experience in management of professional development of civil service personnel”, Zbirnyk naukovykh prats [Proceeding of scientific works] D: DRIDU NADU, vol 4, P. 238

12. Yehorshyn A. (2003) Upravlinnya personalom [HR], Nimb, Lower Novgorod, Russia

13. Lisnychyi V. (2015) Politychni ta administratyvni systemy zarubizhnykh krayin [Political and administrative systems of foreign countries], UADU, Kyiv, Ukraine

14. Boyko V. (2016) “Possibilities of applying EU experience to reform the system of professional training of civil servants”, Bukovynskyi visnyk derzhavnoyi sluzhby ta orhaniv mistsevoho samovriaduvannia,  [Online], available at: http://buk-visnyk.cv.ua/30-0/608/ (Accessed 25 Nov. 2017)

 

Стаття надійшла до редакції 07.12.2017 р.