Українською | English

НАЗАДГОЛОВНА


УДК 332.122:338.432

 

І.В. Застрожнікова,

здобувач, Академія муніципального управління

 

ФОРМУВАННЯ ПОНЯТІЙНОГО АПАРАТУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ АГРАРНИМ СЕКТОРОМ

 

 

Анотація. Сформовано понятійний апарат державного управління аграрним сектором. Досліджено зарубі жний досвід та практику аграрних перетворень в Україні.

 

Annotation. The concept vehicle of state administration by an agrarian sector is formed. Foreign experience and practice of agrarian transformations is explored in Ukraine.

 

Ключові слова. Аграрна політика, державне управління, понятійний апарат, стратегія, тактика, формування.

 

Вступ

Питання розробки аграрної політики України досліджені у працях багатьох провід­них учених, однак в цілому ця проблема залишається недостатньо структурованою і, як наслідок, часто викликає вико­ристан­ня загальних і неефективних методів державного управлін­ня. Ситуація, що склалася в агропромисловому секторі еконо­мі­ки, свідчить про недосконалість аграрної політики в усіх її проявах.

Аналіз останніх наукових досліджень.

Вагомий внесок у розробку теоретико-методологічних та організаційно-практичних засад розвитку національної аграрної політики внесли такі вчені, як В. Амбросов, В. Андрійчук, О.Бородіна, П. Гайдуцький, В.Геєць, О.Гойчук, Б.Данилишин, О.Дацій, М. Дем’яненко, С. Дем’яненко, В. Зіновчук, М. Калінчик, С. Кваша, І. Кириленко, М. Корецький, І. Лукінов, Г.Підлісецький, П. Руснак, В.Рябоконь, П. Саблук, М. Сахацький, В. Ситник, В. Трегобчук, Г. Черевко, В. Шиян, О. Шпичак, В. Юрчишин та ін.

Постановка завдання

– сформувати понятійний апарат державного управління аграрним сектором;

дослідити зарубіжний досвід та практику аграрних перетворень в Україні.

Результати

В даний час Україні потрібна нова аграрна політика, яка б мала стратегічний та системний характер, соціальну спрямо­ва­ність та відповідала принципам сталого розвитку. На цьому шляху насамперед необхідно визначитися з питанням поняття та сутності аграрної політики, оскільки в Україні поки ще не роз­роб­ле­ний єдиний понятійний апарат для прийняття рішень з аграрної політики.

Історично аграрна політика розвивалася в руслі вирішення двох основних питань – аграрного і продовольчого. Визначая аграрне питання як питання про землю і земельні порядки [8, с. 20]. Йдеться про проблему володіння, роз­по­ряджен­ня і користування землею для основної маси селян, що бажають працювати на ній і вільно розпоряджатися результа­тами своєї праці. Разом з тим досвід країн Західної Європи, США та Канади свідчить, що вирішення продовольчого пи­тання в країні можливе винятково шляхом вирішення аграр­ного питання.

З огляду на це в контексті формування понятійного апарату аграрної політики доцільним є вивчення відповідного зарубіжного досві­ду. Науковим центром зарубіжної теорії аграрної політики вважа­ється Франція. Французька школа розглядає термін «аграрна політика» у широкому і вузькому змісті. У широкому змісті аграр­на політика містить у собі три напрями: політика розвитку аграрного сектора; продовольча політика, що стосується спожи­ван­ня продуктів харчування, соціальної підтримки населення тощо; агропромислова політика, повязана з проблемами обслуго­вування сільського господарства, включаючи переробку, вироб­ництво засобів виробництва для сільського господарства і торгівлю.

Держава може підтримувати в якості пріоритету як сільсько­господарське виробництво (підвищуючи, наприклад, рівень цін і доходів виробників), так і переробку (дотуючи закупівельні ціни) чи споживання (шляхом встановлення низьких споживчих цін). Відповідно до офіційної методики Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), аграрна політика поділяється на сільськогосподарську політику (на користь виробників) і продовольчу (на користь споживачів). Використання цієї класи­фі­кації вплинуло на зміну методів аналізу аграрної політики. Зокрема, аналізується не розподіл державних витрат на сільське господарство, а трансфертні платежі в аграрну сферу за рахунок споживачів продовольства і платників податків. У зв’язку з цим держава розглядається як посередник між платником податків чи споживачем продукції і сільськогосподарським виробником.

Французькі дослідники також пропонують визначення по­няття аграрної політики у вузькому змісті, або політики розвитку аграрного сектора, розглядаючи її як інституціональний компроміс, що є узагальненням трьох «угод»: «територіальної угоди», що має в основі систему соціального контролю зі сторони держави, яка підтримує ту чи іншу форму організації сільсько­госпо­дарського виробництва; «бюджетної угоди», обумовленої системою доходів і видатків на сільське господарство; «політич­ної угоди» як форми співробітництва держави і професійних організацій.

Однак вказані визначення потребують подальшого опра­цюван­ня насамперед з позиції цілей, оскільки при розгляді аграрної політики звичайно підкреслюється тільки економічний аспект. При цьому не враховуються такі важливі складові, як сприятливе навколишнє середовище і добробут населення. У ряді країн, зокрема США та Німеччині, триєдине розуміння основної мети аграрної політики визнається в політичних колах. Проте це не вирішує багатьох проблем, зокрема щодо того, чи має питання охорони навколишнього середовища бути пріоритетним у кожній із галузевих політик, таких як аграрна, добувних галузей, будів­ництва, де вплив на природу значний, чи повинна розроблятися єдина екологічна політика?

Інша складова основної мети аграрної політики стосується розвитку сільських територій і містить у собі вирішення ряду проблем, які не можуть бути враховані в економічному аспекті. Наприклад, безробіття в сільській місцевості прямо не пов’язане з виробництвом продовольства, оскільки припускає застосування інших підходів до зайнятості – через розвиток сільської про­мисловості, сфери послуг тощо [4, с. 40-42]. Крім того, варто вра­ховувати той факт, що в економічно високорозвинутих країнах сільське господарство у своєму соціальному аспекті зазнало значних зміни. Соціальні проблеми села тут виділені в самостійний напрям аграрної політики.

Широкого трактування аграрної політики традиційно до­три­му­ються у Європейському Союзі. Це можна стверджувати з огляду на сформульовані у ст. 39 Римського договору цілі єдиної аграрної політики країн європейського співтовариства:

а) збільшувати продуктивність сільського господарства шля­хом сприяння технічному прогресу, забезпечення раціонального розвитку сільськогосподарського виробництва й оптимального використання виробничих факторів, особливо праці;

б) у такий спосіб забезпечувати досить високий рівень життя сільського населення, зокрема шляхом збільшення інди­ві­дуальних доходів осіб, зайнятих у сільському господарстві;

в) підтримувати стабільність ринків;

г)  забезпечувати можливості для пропозиції сільсько­гос­по­дарської продукції;

д)  сприяти реалізації сільськогосподарської продукції спо­живачам за доступними цінами [1, с. 8-9].

Йдеться про збалансовану політику, що враховує еконо­мічні й соціальні інтереси виробників та споживачів сільсько­господарської продукції, сировини і продовольства. У 70-і роки XX ст. в єдиній аграрній політиці з’явився новий компонент – аграрна структурна політика, що стимулювала формування великих більш життєздатних виробничих структур.

З 80-х років минулого століття аграрна політика Євро­пейського економічного співтовариства найтіснішим чином уз­годжу­валася з питаннями розвитку сільських територій. Нині вона все більш орієнтується на природоохоронні і ландшафтні заходи, повноцінне соціальне забезпечення сільського населення. Отже, з часом розширюється діапазон аграрної політики, поглиблюється її зміст, він набуває комплексного характеру. Це притаманне всім економічно розвинутим країнам і багатьом країнам з перехідною економікою.

Широке висвітлення питань щодо формування понятійного апарату проблеми аграрної політики в науковій літературі отри­мали дослідження російських вчених. Зокрема, аграрну політику виз­на­чають як діяльність держави, спрямовану на створення господ­дарсько-фінансових і політичних рамкових умов в аграр­ному секторі, що реалізується шляхом впливу на економічні процеси, які відбуваються в ньому, через форми і методи, найбільш дієві у сфері аграрної економіки. Аграрна політика являє собою упоряд­ковуючу діяльність держави і санкціонованих нею суспільно-правових інститутів щодо формування культур­них, соціальних, правових і економічних умов життя сільського населення [4, с. 10]. Проте в наведеному визначенні соціально-економічна сутність і зміст аграрної політики розкриваються не повною мірою. Сфера її впливу обмежується в основному аграрним сектором.

У Російській Федерації на законодавчому рівні державна аграрна політика визначається як складова частина державної соціально-економічної політики, спрямованої на сталий розвиток сільського господарства і сільських територій. Під сталим розвит­ком сільських територій розуміється їх стабільний соціально-економічний розвиток, збільшення обсягу виробництва сільсько­гос­подарської продукції, підвищення ефективності сільського гос­подарства, досягнення повної зайнятості сільського населення і під­вищення рівня його життя, раціональне використання земель [5, с. 39].

У вітчизняній науковій літературі також зустрічаються досить відмінні підходи до визначення поняття «аграрна політика». В «Економічній енциклопедії» аграрна політика визначається як курс та система заходів, спрямованих на інтенсивний розвиток продуктивних сил села, вдосконалення або докорінну зміну існуючих форм власності, на поліпшення умов життя й побуту його мешканців, на забезпечення сировиною промисловості тощо [2, с. 17]. При цьому вона віднесена до важливих елементів соціально-економічної політики держави, яка передбачає наукове обґрунтування стратегії і тактики формування аграрних відносин, економічне обґрунтування шляхів розвитку села. Тобто аграрна політика розглядається як комплекс заходів, спрямованих виключно на розвиток сільського господарства та земельних відносин, що є надто звуженим трактуванням.

Загалом термін «аграрна політика» набув поширення з початку 20-х років минулого століття. До цього використову­валася переважно категорія «продовольча політика». Всі питання, пов’язані з продовольчою проблемою в 1920-1930-ті чи наступні роки, розглядалися в контексті здійснення у цей період аграрної політики комуністичною партією і державою. Продовольча ж політика перестала бути предметом самостійного вивчення. Поняття «аграрна політика» і «продовольча політика», на думку Б.І. Хорошуна, близькі за своєю суттю, але все ж не рівнозначні. Аграрна політика – це сукупність заходів, які здійснює держава в галузі аграрних відносин, пов’язаних з володінням і користуван­ням землею як основним засобом виробництва в сільському господарстві. Продовольча ж політика – це сукупність заходів держави, спрямованих на вирішення продовольчої проблеми у вузькому чи широкому розумінні цього поняття. Продовольча політика поєднує питання розвитку сільського господарства і обслуговуючих його галузей промисловості, заготівель, зберіган­ня сільгосппродукції, питання розвитку харчової і переробної індустрії, торгівлі продтоварами та їх імпорту. Продовольча політика включає в себе і заходи по поліпшенню структури харчування населення. Отже, поняття «продовольча політика» має інше функціональне навантаження, ніж «аграрна політика» [7, c.14]. Однак такий підхід до визначення аграрної політики є досить звуженим і може бути прийнятним лише з позиції її висвітлення в історичному аспекті. В сучасних умовах спектр завдань аграрної політики не обмежується земельними питання­ми, сферою виробництва, переробки та збуту продовольства і є значно ширшим.

У науковій літературі зустрічаємо також трактування аграр­ної політики як сукупності науково обґрунтованих ідей і концепцій щодо розвитку сільського господарства та пов’язаних з ним галузей на певному історичному етапі життя країни. До повного поняття аграрної політики входять також наявність певних економічних структур, здатних забезпечити реалізацію цих ідей, а також функціонування відповідного господарського механізму, який би матеріально заохочував підприємства, органі­зації, управлінські структури і працівників здійснювати їх [1, с. 17]. Однак вказане визначення, як вбачається, не відповідає у повній мірі принципу стратегічності, який характерний аграрній політиці, не враховує необхідність питань розвитку сільських територій.

Основними засадами державної аграрної політики на період до     2015 р., визначеними Законом України від 18 жовтня 2005 р. «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року», передбачено, що аграрна політика базується на національних пріоритетах та враховує необхідність входження України до світового економічного простору [6]. Складовими державної аграрної політики, як зазначається у Законі, є комплекс правових, організаційних і економічних заходів, спрямованих на підви­щен­ня ефективності функціонування аграрного сектора економіки, розв’язання соціальних проблем сільського населення та забезпе­чення комплексного і сталого розвитку сільських територій.

Наявність такого Закону є позитивним явищем з точки зору визнання  державною політикою необхідності формування чіткої та визначеної стратегії розвитку агропромислового комплексу як пріоритетної сфери національної економіки та основи функціо­нування держави. Проте даний Закон має ряд зауважень та пропо­зицій щодо його змісту і суті, врахування яких, як вбачається, дало б змогу суттєво підвищити ефективність державної аграрної політики. Насамперед необхідно акцентувати на відсутність визначення основних категорій, що вживаються у Законі, зокрема терміну «аграрна політика». При широкому спектрі галузей та сфер діяльності, на які поширюється аграрна політика, основні її пріоритети, визначені у ст. 3 Закону, стосуються практично ви­ключно питань розвитку сільського господарства. Водночас формування продовольчої безпеки, яке визнано стратегічною метою аграрної політики, потребує врахування значно ширшого кола питань, пов’язаних, зокрема, із заготівлею, зберіганням, переробкою, реалізацією продовольчої продукції, її якістю і безпекою тощо.

Окремі положення Закону свідчать про дещо обмежене та непослідовне розуміння аграрної політики. Так, у ст. 2 Закону гарантування продовольчої безпеки держави віднесено до страте­гічних завдань аграрної політики, проте у ст. 1 при визначенні напрямів, на яких зосереджуються основні складові аграрної політики, необхідність формування продовольчої безпеки не вка­зана. Аналогічну непослідовність зустрічаємо і надалі. Зокрема, у визначенні сфери поширення основних засад державної аграрної політики виокремлюється питання соціальної сфери села, при тому, що у якості одного із завдань цієї політики вказується ще й комплексний розвиток сільських територій, що, безумовно, є значно ширшим поняттям.

У цілому Закон має надто загальний характер, не містить конкретизованих напрямів та механізмів, за допомогою яких можливо було б сформувати і реалізувати ефективну державну аграрну політику. Вивчення аналогічного законодавства в США та Європейському Союзі свідчить, що законодавчі акти такого характеру повинні мати чітко визначені напрями впливу держави на процес функціонування всіх галузей, діяльність яких пов’язана з продовольством [3, с. 10-18]. Закон має формувати заходи аграрної політики за визначеними пріоритетними сферами, якими, зокрема, мають бути товарні програми (прямі платежі виробникам, програми за окремими видами продовольства), зовнішня торгівля, продовольчі програми, кредитне обслугову­вання, сільський розвиток, охорона навколишнього природного середовища, наукові дослідження та ін. Загалом в Україні форму­ється принципове розуміння аграрної політики, оскільки до об’єктів останньої відноситься не лише сільське господарство, садівництво, виноградарство, рибне господарство, а й харчова промисловість, переробка сільськогосподарської продукції, питан­ня соціальної політики у сільській місцевості.

За визначенням В.Б. Шкляра, державна аграрна політика є складовою загальної економічної політики України, спрямованої на подолання кризової ситуації в агропромисловому виробництві, створення соціально-економічних умов життя і праці українських селян на рівні розвинутих країн, забезпечення конкурентоспро­можного агропромис-лового виробництва на світовому аграр­ному ринку [9, с. 32]. Державна аграрна політика, як соціально-економічне явище, повинна сприяти досягненню поставленої полі­тич­ної мети і завдань розвитку суспільного виробництва країни стосовно конкретних умов. Отже, державна аграрна політика, як складова соціально-економічної політики держави, є історичним явищем. В її змісті відображаються особливості етапного розвитку сільського господарства, всього селянського життя країни.

Головна вимога до сучасної аграрної політики – дотримання комплексного підходу при її виробленні та здійсненні, тобто визначення стратегічних і тактичних заходів, їх узгоджена реалі­зація у всіх ланках агропромислового комплексу. Це забезпе­чується через тісний взаємозв’язок складових економічної полі­тики – фінансової, кредитної, податкової, цінової, політичної, доходів і пенсійного забезпечення. Обов’язковою вимогою до аграрної політики, що формується, є також її стра­тегічна спрямованість, поступальна орієнтація на вирішення в єдності найближчих і більш віддалених – в оглядовій перспективі і навіть поза її межами – потреб, завдань і проблем. Стратегія повинна спиратися на чітко визначені етапи і тактику її здійс­нення, всебічно відпрацьовані правові та соціально-економічні механізми, які б відповідали найвищим критеріям вимогливості до них.

Зарубіжний досвід та практика аграрних перетворень в Україні показують, що ефективна аграрна політика досягається при оптимальному поєднанні стратегічних і тактичних установок. Якщо аграрна стратегія характеризується відносною стабільністю впродовж тривалого часу, то аграрна тактика визначається гнучкістю, динамікою, швидкою реакцією на зміну соціально-економічних умов. Сформувалися два принци­пових підходи до розуміння сутності аграрної політики. У вузькому значенні під аграрною політикою розуміють систему цілей і заходів, спрямованих на розвиток аграрного сектора економіки. У широкому значенні до аграрної політики за різним підходами включають:

                    політику розвитку аграрного сектора;

                    продовольчу політику, що стосується споживання продук­тів харчування основними групами населення;

                    агропромислову політику, пов’язану з проблемами обслуго­ву­вання сільського господарства, включаючи торгівлю, пере­робку, сферу виробництва засобів виробництва для сільського господарства;

                    зовнішньоторговельну аграрну політику;

                    політику у галузі харчування;

                    політику у сфері якості та безпеки продовольства;

                    політику розвитку сільських територій.

Висновки

Отже, запропоновані визначення відповідають основним принципам, на яких має базуватися вітчизняна аграрна політика, а саме соціальності, системності, стратегічності та стабільності. Питання формування понятійного апарату аграрної політики не можна недооцінювати, оскільки від правильного розуміння його залежить вся подальша стратегія та тактика дій та, відповідно, результативність цієї політики. Як засвідчує світова та вітчизняна практика, ігнорування окремих аспектів та складових державної аграрної політики, на перший погляд навіть незначних, не дає змоги досягти бажаного успіху на шляху її реалізації. І навпаки, виважений та системний підхід до формування та здійснення аграрної політики є основою для високоефективного соціально-економічного розвитку країни, добробуту її громадян.

 

Література

1.          Аграрная политика / А.П. Зинченко, В.И. Назаренко, В.В. Шайкин и др.; Под ред. А.П. Зинченко. – М.: КолосС, 2004. – 304 с.

2.          Економічна енциклопедія: У 3 т. / Б.Д. Гаврилишин (гол.ред. ). – К.: Вид. центр «Академія», 2000. – Т.1: А (абандон)-К (концентрація виробництва). – 864 с.

3.          Назаренко В.И. Аграрная политика Европейского союза / Институт Европы РАН. – М.: ООО «Маркет ДС Корпорейшн», 2004. – 362 с. Серова Е. Новый аграрный закон США // Бюллетень Центра АПЭ. – № 4 (14). – 2002. – С. 10-18.

4.          Новичков В.И., Калашников И.Б., Новичкова В.И. Аграрная политика. – М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2001. – 288 с.

5.          О развитии сельского хозяйства: Федеральный Закон Российской Федерации от 29 декабря 2006 года №264-ФЗ // Экономика сельского хозяйства России. – 2007. – №2. – С. 37-40.

6.          Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року: Закон України від 18 жовтня 2005 року № 2982-IV // Урядовий курєр вiд 16.11.2005. – № 218.

7.          Хорошун Б.І. Продовольча політика в Україні в 1920-1930-х роках: Автореф. дис... д-ра іст. наук: 07.00.01 / Київ. ун-т ім. Т.Шевченка. – К., 1999. – 35 с.

8.          Хорунжий М.Й. Аграрна політика: Навч. посібник. – К.: КНЕУ, 1998. – 240 с.

9.          Шкляр В.Б. Соціально-економічні мотиви формування та реалізації державної аграрної політики в Україні // Економіка АПК. – 2004. – № 12. – С. 28-32.

 

Стаття надійшла до редакції 11.02.2010 р.

 

ТОВ "ДКС Центр"