Українською | English

НАЗАДГОЛОВНА


УДК 351

 

Т. В. Дракохруст,

к. н. держ. упр., викладач кафедри державного і муніципального управління,

Тернопільський національний економічний університет

 

РЕАЛІЗАЦІЯ МЕТОДОЛОГІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УМОВАХ РЕФОРМУВАННЯ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В УКРАЇНІ

 

T. V. Drakhohrust,

PhD of Science in Public Administration, lecturer of department of public and  municipal administration,

Ternopil National Economic University

 

REALIZATION OF THE METHODOLOGY OF GOVERNANCE IN TERMS OF PUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN UKRAINE

 

У статті проаналізовано особливості методології державного управління у процесі реформування держави і публічної адміністрації. Виділяються можливі ризики, що виникатимуть у ході реформування державного управління. Автором робиться акцент на  необхідності реформування місцевого рівня системи органів виконавчої влади, зокрема місцевих державних адміністрацій. У статті зазначено, що процес реформування органів публічної адміністрації в Україні повинен бути  методологічно забезпеченим, аби отримані результати мали здатність забезпечувати не лише виконання поставлених завдань, але й у цілому реалізувати цілі та напрями усієї системи державного управління. Значну увагу приділено засобам реалізації державного управління, які нададуть змогу перейти до оптимізації державно-управлінської діяльності. Зазначено необхідні умови згідно яких забезпечення ефективності публічної влади є можливим.

 

This article analyzes the features of the methodology of governance in the reform of the state and public administration. Provision risks that arise in the course of public administration reform are given. The author emphasizes the need to reform the system of local level authorities, including local administrations. The article states that the process of reform of public administration in Ukraine should be methodologically secured to the results obtained were able to provide not only the desired results, but in general, to realize the goals and directions of the entire system of public administration. Special attention is paid to the means of implementation of governance that will enable access to the optimization of management activities. The necessary conditions under which ensure the effectiveness of public administration is possible  are specified.

 

Ключові слова: державне управління, методологія, система органів виконавчої влади, публічна адміністрація, реформування, управлінська діяльність.

 

Keywords: governance, methodology, system authorities, public administration reform, management activity.

 

 

 Постановка проблеми. Державне управління як соціогуманітарна комплексна наука у першу чергу спрямовує свій методологічний інструментарій на вирішення важливих питань розвитку держави. Тобто, необхідно вести мову про ті заходи, які держава здійснює на шляху удосконалення як своєї управлінської діяльності, так похідних від такої діяльності, що забезпечують сталий розвиток різних суспільних сфер. Розвиток Української держави прямо залежить від ефективності теорії та практики державного управління.

Суттєвим недоліком у дослідженні питань державного управління є недосконалість методологічного підходу до державно-управлінських процесів. Науковцями теорії державного управління не враховується, що по суті в Україні відбулось формування нового типу держави: створено та функціонують організаційно-правові засади ринкової економіки; сформована багатопартійна система; Основним законом держави закріплено гарантії прав, свобод та обов’язків громадян; в українському суспільстві проголошено політику модернізації та ін. На жаль, але і на теперішній час продовжується ігнорування досягнень суспільних наук світу, основних тенденцій наукового зростання інноваційних ідей, технологій.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вагомий науковий внесок у дослідження методології державного управління зроблено такими вітчизняними і зарубіжними вченими як В. Авер’яновим, Г. Атаманчуком, В. Бакуменком, М. Білинською, Р. Войтович, В. Голубь, В. Князєвим, А. Машковим, С. Мосовим, П. Надолішнім, Н. Нижник, П. Петровським, О. Поважним, Ю. Сурміним, В. Цвєтковим, І. Черленяком та ін.

Завданнями роботи є: 1) вивчення особливостей методології державного управління у процесі реформування держави і публічної адміністрації; 2) виявлення та аналіз сприятливих умов для удосконалення управлінських процедур у державі; 3)  накреслення напрямів подальших досліджень методологічного забезпечення процесу реформування органів публічної адміністрації в Україні.

Виклад основного матеріалу. Очевидно, що інтеграційно Україна перебуває між країнами ЄС та пострадянськими державами у питаннях реалізації своєї зовнішньої і внутрішньої політики. Усі пострадянські держави проходять тривалий шлях політичної та соціально-економічної трансформації. У політичній науці прийнято говорити про демократичний транзит від тоталітаризму колишнього СРСР до плюралістичної демократії західного зразка.

В умовах продовження в Україні адміністративної реформи, реформування органів публічної адміністрації й досі залишається одним із актуальних питань державного управління в Україні. Важливість дослідження теоретико-методологічних засад перетворень, змін та модернізації системи органів державного управління має важливе значення для виправлення деформацій і відхилень, які виникли у результаті проведених заходів.

Систему публічної адміністрації в Україні можна представити як сукупність державних органів та установ, посадових осіб, які уповноважені виконувати управлінські функції у всіх сферах державного та суспільного життя. Тобто, виконання управлінської функції, належність до відповідної системи державних органів, наявність відповідної компетенції, яка визначена нормативно-правовими актами, дає можливість стверджувати про належність відповідного суб’єкта владних повноважень до публічної адміністрації.

Необхідно констатувати, що в основі публічної адміністрації покладають систему органів виконавчої влади, на які безпосередньо покладено обов’язки із державного управління певними групами суспільних відносин, які перебувають під впливом держави згідно із законодавством України.

Систему органів виконавчої влади в Україні складають Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади відповідного територіального рівня, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

Функціонування саме такої системи органів виконавчої влади необхідно пов’язувати із закладеними напрямами адміністративної реформи 1998 року.

Необхідно зазначити, що побудова та удосконалення системи й підсистем органів виконавчої влади відбуваються з урахуванням необхідності єдиного центру керівництва економічними та соціальними справами на підставі планування, ринкових відносин, рівності всіх форм власності, поєднання галузевого й територіального принципів управління, їх централізації з відповідною самостійністю регіонів і окремих адміністративно-територіальних одиниць, господарською самостійністю підприємств, об’єднань та інших суб’єктів [1, c. 48].

Нагадаємо, що у 2010 році колишнім Президентом України Януковичем Віктором Федоровичем було взято курс на реформування публічної адміністрації в Україні шляхом оприлюднення Указу «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [2, c. 3334].

Згідно із цим Указом Президента України було затверджено Схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади з такими відповідними рівнями:

І. Міністерства (всього 18).

ІІ. Центральні органи виконавчої влади (державні служби, агентства, інспекції, Адміністрація Державної прикордонної служби України, Національне агентство з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та реалізації інфраструктурних проектів, Пенсійний фонд України; всього 52).

ІІІ. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом (всього 5).

Крім цього, в Указі Президента України визначено центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України.

Однак відповідними заходами не поставлено крапку у реформуванні органів виконавчої влади, оскільки на порядку денному висуваються нові виклики та ризики державного управління, що спричиняє динаміку у структурі та перетвореннях органів виконавчої влади.

Варто відмітити й про необхідність реформування місцевого рівня системи органів виконавчої влади, зокрема місцевих державних адміністрацій. Відповідні завдання поставлені Указом Президента України «Про заходи щодо забезпечення здійснення місцевими державними адміністраціями виконавчої влади на відповідній території» № 307/2013 від 24 травня 2013 року [3].

Отже, з аналізу останніх положень випливає, що процес реформування органів публічної адміністрації в Україні триває, що ще раз підтверджує тезу про постійну видозміну владно-управлінських функцій держави, пов’язаних із виникненням нових реалій суспільного розвитку. Важливим на цьому шляху є методологічне забезпечення відповідних процесів, аби отримані результати мали здатність забезпечувати не лише виконання поставлених завдань, але й у цілому реалізувати цілі та напрями усієї системи державного управління.

Одним із засобом реалізації державного управління є передбачена відповідна форма дій, якими позначається діяльність органів публічної адміністрації. У такому випадку слід говорити про управлінську процедуру як інструмент реалізації владних повноважень у конкретно визначеному органі державної влади, за конкретних обставин, із наявністю кола відповідних суб’єктів, а саме головне – це зміст такої форми управлінської діяльності, який полягає у сукупності управлінських кроків (один за одним) з метою досягнення відповідного результату. Тому удосконалення управлінських процедур у державі має важливе методологічне значення для реалізації державного управління. Одним із способів такого удосконалення є реформування державно-управлінської (адміністративної) діяльності, яка зачіпає не лише структурно-функціональний бік існування публічної адміністрації, але виконує програмно-цільову роль у формуванні схеми (порядку) реалізації владних повноважень.

З приводу цього у науковій літературі справедливо відзначають, що управлінські процедури – це фактор забезпечення чіткого функціонування апарату державного управління; забезпечують повноту, всебічність і об’єктивність аналізу проблем і дослідження обставин конкретних справ, встановлення істини, правильне та справедливе застосування матеріальних норм; сприяють науковому обґрунтуванню державного управління, участі в ньому наукових установ, запровадженню сучасних методів державного управління; створюють умови для реалізації прав, законних інтересів і обов’язків громадян, а також підприємств, організацій та інших об’єктів управління; допомагають розвитку демократичних засад в управлінні, широкій участі у ньому громадян і громадських організацій, врахуванню суспільної думки; дають змогу економити сили, засоби і час працівників апарату управління; допомагають втілювати в життя принцип відповідальності кожного органу управління, посадової особи за доручену справу [4].

Необхідно відмітити, що на шляху оптимізації державного управління в Україні варто ще раз відмітити і про децентралізацію, розмежування та збалансування повноважень органів виконавчої влади різних рівнів, у тому числі як по вертикалі, так і по горизонталі. Саме відсутність чітких меж повноважень у виконанні владних функцій між різними органами виконавчої влади, особливо центральних органів виконавчої влади (міністерств, служб, агентств, інспекцій) призводить до того, що правильно продумані кроки адміністративної реформи на практиці не дають відчутного ефекту, оскільки при цьому використовується не інтегративний метод реалізації реформи, а лише окремі підходи, які здебільшого стосуються організаційного та структурного факторів перетворень владно-управлінської моделі держави. У даному випадку Україні корисним буде досвід зарубіжних країн, зокрема з приводу організації публічної адміністрації, формування публічної служби, територіальна організація публічної влади та інші важливі сфери державного управління.

З метою надання сучасному державному управлінню динамізму варто розглядати й інші методи для реформування усієї системи, тому у наукових джерелах йдеться про застосування таких провідних методологічних принципів, як порівняння, співвідношення логічного та історичного, загального та особливого. Орієнтуючись на практику реформування в інших сферах, доцільно виокремити складники реформи, тобто визначити етапи, в основу яких покладено критерій прийняття нормативно-правового акту: необхідність політичного рішення (виявлення політичної волі); визначення відповідального державного органу; зібрання аналітичної, статистичної інформації для обґрунтування реформи; розробка проекту Концепції реформування системи органів виконавчої влади; підготовка та впровадження пілотних проектів; аналіз результатів впровадження пілотних проектів; обговорення результатів і внесення змін, з огляду на громадську думку; розробка і прийняття закону щодо конкретного сегменту виконавчої влади [5, c. 90].

Н. Нижник та В. Лемак стверджують, що практично жодне із завдань адміністративної реформи не можна вирішити без відповідних змін і доповнень до Конституції України: від реального здобуття Кабінетом Міністрів України статусу вищого органу виконавчої влади до змін в адміністративно-територіальному поділі [6, c.57].

Тобто, одним із підходів до реформування державного управління слід вважати нормотворчий підхід, який передбачає системність у законодавстві, заповнення існуючих прогалин, подолання колізій тощо.

В Україні існує ціла низка проблем і суперечностей, які гальмують процес перетворень, але їх можна послідовно і компетентно подолати, враховуючи український і зарубіжний історичний досвід реформування, подолавши політичні конфронтації, використовуючи наукові методичні рекомендації теорії управління, пропагуючи необхідність і прогнози реформ, застосовуючи комплексний підхід до їх організації та втілення [7, c. 77].

На можливі ризики, що виникатимуть у ході перетворень, вказуються такі як неврахування поступовості реформаційних процесів, шаблонність підходів, сліпе копіювання іноземного досвіду, невідповідність та неузгодженість нормативно-правових актів, мала поінформованість громадськості, нівелювання реформ на нижчих рівнях організації влади та ін. Необхідна оцінка методів і способів реформування, оскільки для впровадження нової системи потрібно щонайменше кілька років. За цей час можуть суттєво змінитися умови, нормативна та інформаційна база тощо. Умовою тривалого терміну функціонування системи є її своєчасна й системна модернізація, ідеї якої закладені на етапі створення. Тож, щоб здійснювати реформування, треба бачити систему загалом. Неминучі і постійні зміни у ній повинні здійснюватися у тісній взаємодії, у поєднанні поглядів на систему «ззовні» та «зсередини», ретельній розробці та впровадженні на основі детальних, глибоких досліджень стану системи та її оточення, напрямків і заходів, спрямованих на зміни.

Тобто, такі фактори можна називати залежно від сфер виконання функцій держави – політичні, економічні, соціальні, організаційно-правові. Відповідно, такі фактори визначають ризики у державному управлінні та умови реформування публічної адміністрації. У цьому ракурсі важливим є досягнення поставлених результатів за мінімальних витрат ресурсів. Виникає необхідність застосування методів аналізу, синтезу та індукції і дедукції з метою збору інформації про виникнення ризиків у діяльності публічної адміністрації, коло їх обігу (динаміки), а також визначення цілей орієнтування, які мають бути виконані з метою досягнення поставлених результатів у сфері державно-управлінської діяльності, враховуючи при цьому галузеві і міжгалузеві механізми державного управління.

Особливо у наукових джерелах зазначається й про необхідність пошуку нових теоретико-методологічних підходів у реформуванні системи підготовки, перепідготовки державних службовців. Мається на увазі кадрово-ідеологічний фактор, який має свій вплив на реформування системи органів виконавчої влади. З ідеологічної точки зору необхідне впровадження нової ідеології служіння народові України, головною тезою якої повинна стати ідея «влада для народу» [8, c. 85].

Слід зауважити, що важливим компонентом здійснюваних реформ публічної адміністрації, є питання ефективності перетворень у системі органів виконавчої влади. Такий механізм ефективності включає у себе ефективне використання людських, фінансових та інших ресурсів; ефективне управління, регулювання, організація та виконання стосовно державних програм; надання державних послуг; досягнення цілей державних програм в умовах ефективності витрат. Характер ефективності публічної влади як правило завжди відносний. Визначити критерії ефективності публічної влади уявляється можливим лише шляхом порівняння з подібними видами діяльності, з іншими періодами або із стандартом, який офіційно прийняв об’єкт аудиту. Важливим елементом механізму забезпечення ефективності публічної влади є вимірювання ефективності. З цією метою доцільно використовувати наступні критерії: показники; система вимірювання: оцінка якості; виконання (завдань, функцій, повноважень), що забезпечує визначення ефективності самого виконання, діяльності, нових ініціатив; продуктивність (спрямованість на результати), дозволяє визначити результати, які є важливими для вимірювання ефективності; ефективність (наслідки) забезпечує визначення наслідків важливих для вимірювання ефективності діяльності; якість надання послуг (імперативи визначення якості надання послуг); фінансова ефективність (економія). Крім цього слід брати до уваги таку складову механізму забезпечення ефективності як аналіз ефективності, що передбачає внутрішнє оцінювання, аудит ефективності, установи оцінювання якості; оцінювання програм [9, c. 358].

Висновки з проведеного дослідження та перспективи подальших розробок. Таким чином, методологія державного управління посідає одне із центральних місць у процесі реформування держави і публічної адміністрації, оскільки визначає стан функціонування органів виконавчої влади, державних підприємств, установ та організацій на кожному із етапів розвитку державного управління. Забезпечення процесу оптимізації державного управління здійснюється за допомогою системного, структурно-функціонального, програмно-цільового методів, моделювання і прогнозу, а також форм (інструментів) управлінської діяльності (управлінські послуги, управлінські процедури, управлінські договори тощо). Така наукова база реформування публічної адміністрації має на меті не лише сформувати майбутню оптимальну модель управлінського середовища, але й запобігати ризикам, які виникатимуть при впровадженні нового державного менеджменту у сферу державного управління.

Головним завданням на шляху подальшого розвитку державного управління в Україні є перехід від становлення та розвитку державного управління до оптимізації та модернізації владно-управлінської діяльності. У цьому закладені й цілі методології державного управління як наукової основи процесу впровадження державно-управлінських рішень на шляху реформування різних суспільних сфер.

Опанування методологічних засад державного управління, додержання його основних принципів дасть змогу подолати труднощі та суперечності, які, на жаль, є ще у державно-управлінській дійсності, уникнути помилок, протиріч, колізій, адаптувати до умов України кращий досвід методології державного управління зарубіжних країн.

 

Література.

1. Адміністративне право України : [підручник] / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; за ред. Ю. П. Битяка. – К. : Юрінком Інтер, 2005. – С. 48.

2. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : Указ Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010 // Офіційний вісник України. – 2010. – № 94. – Ст. 3334.

3. Про заходи щодо забезпечення здійснення місцевими державними адміністраціями виконавчої влади на відповідній території : Указ Президента України від 24 травня 2013 року № 307/2013 // Урядовий кур’єр. – 2013. – № 94.

4. Малиновський В. Я. Державне управління : [навч. посіб.] / В. Я. Малиновський // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://radnuk.info

5. Нижник Н. Р. Виконавча влада в Україні : реформування та перспективи : [монографія] / Н. Р. Нижник, І. О. Кульчій, О. В. Муза. – Полтава, ПУЕТ, 2012. – С. 90.

6. Нижник Н. Адміністративна реформа в країнах Центральної Європи: досвід для України / Н. Нижник, В. Лемак // Вісник державної служби України. – 2003. – № 2. – С. 56–59.

7. Державне управління в Україні: централізація та децентралізація : [монографія] / Кол. авт.; відп. ред. Н. Р. Нижник ; УАДУ при Президентові України. – К. : Вид во УАДУ, 1997. – С. 77–78.

8. Гошовський В. С. Реформування системи виконавчої влади в Україні: концептуальні засади і правове регулювання : [монографія] / В. С. Гошовський. – К. : «Хай-Тек Прес», 2012. – С. 85.

9. Публічна влада та управління: принципи і механізми реалізації : [монографія] / За заг. ред. Н. Р. Нижник. – Чернівці : Технодрук, 2008. – с. 357–359.

 

References.

1. Bytiak Yu. P., Haraschuk V. M. and D'iachenko O. V. (2005), Administratyvne pravo Ukrainy [Administrative Law Ukraine], Yurinkom Inter, Kyiv, Ukraine.

2. Decree of the President of  Ukraine (2010), “About the optimization of central authorities”, Ofitsijnyj visnyk Ukrainy, vol. 94., p. 3334.

3. Decree of the President of  Ukraine (2013), “About measures to ensure the implementation of local state administrations of executive power in the relevant territory”, Uriadovyj kur'ier, vol. 94.

4. Malynovs'kyj V. Ya. Derzhavne upravlinnia [State Government], [Online], available at: http://radnuk.info.

5. Nyzhnyk N. R., Kul'chij I. O., Muza O. V. (2012), Vykonavcha vlada v Ukraini: reformuvannia ta perspektyvy [The executive power in Ukraine: Reform and Prospects], PUET, Poltava, Ukraine.

6. Nyzhnyk N. R., Lemak V. (2003), “Administrative Reform in Central Europe: the experience for Ukraine”, Visnyk derzhavnoi sluzhby Ukrainy, vol. 2, pp. 5659.

7. Nyzhnyk N. R. (1997),     Derzhavne upravlinnia v Ukraini: tsentralizatsiia ta detsentralizatsiia [State Government in Ukraine: centralization and decentralization], UADU, Kyiv, Ukraine.

8. Hoshovs'kyj V. S.(2012), Reformuvannia systemy vykonavchoi vlady v Ukraini: kontseptual'ni zasady i pravove rehuliuvannia [Reformings of executive power in Ukraine: conceptual basis and regulation], «Khaj-Tek Pres», Kyiv, Ukraine.

9. Nyzhnyk N. R.(2008), Publichna vlada ta upravlinnia: pryntsypy i mekhanizmy realizatsii [Public administration and governance: principles and mechanisms of implementation], Tekhnodruk, Chernivtsi, Ukraine.

 

 

. Стаття надійшла до редакції 19.06.2014 р.

ТОВ "ДКС Центр"