Українською | English

НАЗАДГОЛОВНА


УДК 351

 

О. Б. Дзюнь,

начальник відділу стратегії розвитку ринків фінансових послуг,

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг

 

СВІТОВИЙ ДОСВІД СТВОРЕННЯ МЕГАРЕГУЛЯТОРА НА РИНКУ ФІНАНСОВИХ ПОСЛУГ

 

O. Dzyun,

Head of Strategy of Financial Services Development Unit,

National Commission for the State Regulation of Financial Services Markets

 

WORLD EXPERIENCE OF CREATING A MEGA-REGULATOR FOR THE FINANCIAL SERVICES MARKET

 

У статті проаналізовано досвід країн світу щодо організації системи регулювання та нагляду за ринком фінансових послуг на рівні мегарегулятора та оцінено можливості створення такого регулятора в Україні.

 

In the article the experience of countries in the world in organizing the financial services regulation and supervision system as a mega-regulator was analyzed. The possibilities of creation of such kind of regulator in Ukraine was also evaluated.

 

В статье проанализирован опыт стран мира по организации системы регулирования и надзора за рынком финансовых услуг на уровне мегарегулятора и оценены возможности создания такого регулятора в Украине.

 

Ключові слова: мегарегулятор, ринок фінансових послуг, система регулювання, пруденційний нагляд, центральний банк, єдиний орган, інтегрований нагляд.

 

Keywords: mega-regulator, the financial services market, the system of regulation, prudential supervision, the central bank, the only body, integrated supervision.

 

Ключевые слова: мегарегулятор, рынок финансовых услуг, система регулирования, пруденциальный надзор, центральный банк, единственный орган, интегрированный надзор.

 

 

Постановка проблеми. Під мегарегулятором розуміють модель об’єднаного або інтегрованого нагляду за фінансовим сектором. Така модель діє приблизно в 50 країнах – як розвинених, так і таких, що розвиваються. За формальними ознаками мегарегулятором є спеціалізована державна установа, уповноважена регулювати не менше дві з трьох категорій фінансових установ (банків; страхових компаній; компаній, що працюють на ринку цінних паперів; інвестиційних фондів і т.п.). З цієї точки зору мегарегулятора в Україні ще немає.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання розбудови вітчизняної системи регулювання фінансового ринку розглядаються у працях Василика О.Д., Гальчинського А.С., Геєця В.М., Карліна М.І., Міщенка В.І, Науменкової С.В., Сохацької О.М., Школьника І.О. та багатьох інших.  Безпосередньо проблема створення регулятора на ринку фінансових послуг особливо активно вивчається вітчизняними науковцями з 2004 року.

Разом з тим, залишаються недостатньо дослідженими питання створення мегарегулятора у інших країнах, оцінки ризиків та переваг від діяльності такого органу в Україні.

Метою статті є дослідження світового досвіду функціонування мегарегуляторів на ринку фінансових послуг та оцінка можливості створення таких регуляторів в Україні.

Виклад основного матеріалу. На сьогодні основною міжнародною тенденцією побудови системи регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг є створення мегарегуляторів на противагу секторальній моделі. Такі регулятори функціонують як єдиний орган до компетенції якого віднесені питання контролю за діяльністю усіх видів фінансових установ. У багатьох випадках функції такого мегарегулятора виконує центральний банк.

Прикладами держав, регулювання та нагляд за фінансовими ринками у яких покладене на один орган в особі центрального банку, є: Литва, Грузія, Російська Федерація, Казахстан, Угорщина, Ірландія, Чехія, Словаччина, Вірменія. 

У низці держав функціонує модель регулювання Твін Пікс, яка передбачає наявність мегарегулятора, до функцій якого віднесені питання здійснення пруденційного нагляду за фінансовим сектором, та окремого органу, який уповноважений забезпечувати захист прав споживачів фінансових послуг. Така модель впроваджена у Нідерландах та Великобританії, де здійснення пруденційного нагляду за фінансовими ринками покладене на центральний банк, а питаннями дотримання ефективної конкуренції компаній на фінансових ринках та добросовісної поведінки фінансових установ під час взаємодії з клієнтами опікується окремий орган фінансового нагляду.

Серед основних переваг мегарегулятора над секторальною моделлю регулювання та нагляду за фінансовим сектором виділяють:

- можливість більш ефективно діагностувати та попереджати розподіл ризиків між фінансовими посередниками та окремими сегментами фінансового сектора, оцінювати реальну та потенційну дію шоків на фінансову систему в цілому та окремі її складові;

- мегарегулятор може більш ефективно розробляти політику щодо ризиків, діючи на конгломерати в цілому та окремі організації, які входять до її складу, а також розвивати адекватні підходи до моніторингу подібних фінансових продуктів і послуг незалежно від того, який фінансовий інститут їх надає;

- використання мегарегулятора сприяє узгодженості в діяльності регулятивних органів, усуненню дублювання наглядових функцій, використанню єдиних підходів, методів і форм нагляду, єдиного інформаційного забезпечення, посиленню відповідальність регулятора за прийняття рішень;

- економія державних коштів, консолідація людських ресурсів, технічного забезпечення, зменшення обсягу звітності фінансових організацій, які виникають внаслідок об'єднання управлінських структур, використання єдиних стандартів і підходів до організації єдиного наглядового органу;

- регуляторна гнучкість мегарегулятора – можливість швидко направляти фінансові потоки у ті сфери і галузі, які цього потребують;

-  існування мегарегулятора дозволяє упорядкувати систему відповідальності за стан справ на фінансовому ринку.

Інформація щодо існуючих систем побудови регулювання та нагляду за фінансовими ринками наведена у таблиці.

 

Таблиця. Системи побудови регулювання та нагляду за фінансовими ринками

Мегарегулятори

Мегарегулятори

(модель регулювання Твін Пікс*)

Множинні наглядові органи

Російська Федерація

Австрія

Австралія

Румунія

Литва

Естонія

Великобританія

Словенія

Казахстан

Латвія

Нідерланди

Оман

Грузія

Норвегія

 

Бразилія

Польща

Словаччина

 

Молдова

Німеччина

Вірменія

 

Узбекистан

Фінляндія

Чехія

 

Киргизстан

Угорщина

Ісландія

 

 

Ірландія

Японія

 

 

Сінгапур

Бермуди

 

 

Південна Корея

 

 

 

*Модель регулювання Твін Пікс передбачає наявність мегарегулятора,

до функцій якого віднесені питання здійснення пруденційного нагляду за фінансовим сектором,

та окремого органу, який уповноважений забезпечувати захист прав споживачів фінансових послуг.

 

Вперше інтегровану систему регулювання фінансового ринку було запроваджено в Сингапурі. Досвід реалізації концепції мегарегулятора на практиці в різних країнах свідчить, що у світовій практиці не існує єдиної моделі мегарегулятора як з точки зору норм регулювання, так і з точки зору інституціональної структури.

Мегарегулятори

Інтегрованим наглядовим органом за фінансовою системою в Австрії є Орган нагляду за фінансовими ринками (FMA), який було створено у 2002 році. До повноважень FMA належать питання  нагляду за банками, страховими компаніями, пенсійними компаніями, пенсійними фондами, інвестиційними фірмами та фондами, фінансовими конгломератами та ринком цінних паперів.

Водночас на Федеральне Міністерство фінансів Австрії покладена підготовка законодавчої бази, яка передається для прийняття до Парламенту. Національний банк Австрії відповідає за моніторинг стабільності фінансового ринку на макрорівні, нагляд за платіжною системою, а також залучений до нагляду за діяльністю банків. Орган нагляду за фінансовими ринками відповідає за перевірку діяльності фінансових установ (макрорівень). Всі три інституції тісно співпрацюють та утворюють систему нагляду за фінансовим ринком, хоча мегарегулятором рахується Орган нагляду за фінансовими ринками (FMA).

Регулювання діяльності фінансових операцій, наглядом за банками, фінансовими та страховими компаніями в Бермудах здійснює Орган з фінансового нагляду Бермудів (the Bermuda Monetary Authority), утворений у 1969 році. Орган також контролює фінансові інституції, виконує функцію органу з валютного контролю, готує рекомендації уряду щодо банківських справ та з інших фінансових та грошово-кредитних питань.

Органами регулювання та нагляду за фінансовою системою Естонії є Банк Естонії та Орган фінансового нагляду. До компетенції Органу фінансового нагляду віднесені питання нагляду за  банками, страховими компаніями, інвестиційними компаніями, компаніями з управління, інвестиційними та пенсійними фондами, ринком цінних паперів, послугами з переказу коштів та установами з електронних грошей. При цьому функціями Банку Естонії є забезпечення фінансової стабільності, формування та здійснення монетарної політики.

Орган фінансового нагляду Ісландії забезпечує регулювання та нагляд за комерційними банками, банками-зберігачами, кредитними установами, страховими компаніями, пенсійними фондами, діяльністю з цінними паперами. Центральний банк, як і в Естонії, виконує функції забезпечення фінансової стабільності, формування та здійснення монетарної політики.

Комісія з фінансового ринку та ринку капіталу Латвії здійснює пруденційний нагляд за банками, кредитними спілками, страховими компаніями, пенсійними фондами, учасниками ринку фінансових інструментів, платіжними установами, та установами з електронних грошей. Основними функціями Комісії є забезпечення стабільності та фінансової стійкості компаній, розвиток та конкурентоспроможність фінансових ринків та ринків капіталу,  а також забезпечення дотримання прав споживачів, інвесторів, вкладників.

Федеральний орган фінансового нагляду Німеччини створений  у 2002 році та здійснює нагляд за банками, установами, що надають фінансові послуги, страховими компаніями, та торговцями цінними паперами. Основною метою діяльності цього регулятора є забезпечення функціонування та стабільності  фінансової системи у Німеччині, підтримки довіри до фінансової системи та добросовісності фінансових компаній.

Орган фінансового нагляду Норвегії здійснює нагляд за діяльністю банків, страхових компаній, пенсійних фондів, цінними паперами та інших фінансових установ.

Головним органом, що здійснює нагляд за фінансовим сектором Південної Кореї виступає Комісія з фінансового нагляду (Financial Supervisory Commission). Орган здійснює нагляд за  державним фінансовим сектором. У свою чергу Комісії з фінансового нагляду підпорядкований Орган з фінансового нагляду Південної Кореї (The Financial Supervisory Service), який є інтегрованим фінансовим регулятором та здійснює нагляд за фінансовими інституціями.

Нагляд за ринками фінансових послуг Польщі здійснює Комісія з фінансового нагляду Польщі (Polish Financial Supervision Authority), до компетенції якої віднесений нагляд за кредитними установами, страховим сектором, інвестиційними компаніями, пенсійними схемами, платіжними установами та кредитними спілками.  Комісія створена у 2006 році. З 2008 року до Комісії передані повноваження щодо регулювання та нагляду за банківським сектором.

Іншим державним органом, що здійснює нагляд за фінансовою системою Польщі, є Національний банк Польщі, який забезпечує стабільність фінансової системи, здійснює розвиток платіжних систем та провадить монетарну політику.

Регулювання грошово-кредитної політики, нагляд за платіжними системами, управління валютними резервами, страхуванням, безпекою та обслуговуванням уряду Сінгапуру в якості банкіра та фінансового агента здійснює Орган з фінансового нагляду Сінгапуру (the Monetary  Authority of Singapore), утворений у 1971 році.

Нагляд за банками, страховим бізнесом та операціями з цінними паперами в Японії здійснює Агентство фінансових послуг (Financial Services Agency).  Забезпечення стабільності фінансової системи, реалізація грошово-кредитної політики покладені на Банк Японії.

Органами регулювання та нагляду за фінансовою системою Фінляндії є Банк Фінляндії та Орган фінансового нагляду (FIN-FSA). До функцій Банку Фінляндії віднесені питання забезпечення фінансової стабільності на макропруденційному рівні, контроль за фінансовою системою та макроекономічний нагляд. Орган фінансового нагляду, у свою чергу, уповноважений здійснювати нагляд за банками, страховими компаніями, інвестиційними фірмами компаніями з управління та фондовою біржею.

Мегарегулятори (модель регулювання Твін Пікс)

Орган пруденційного нагляду Австралії здійснює пруденційний нагляд за банками, кредитними спілками, будівельними товариствами (building societies), страховими компаніями, пенсійними фондами, товариствами взаємного страхування. Орган утворений у 1998 році.

Іншими державним органами, що здійснюють нагляд за фінансовою системою Австралії, є: Резервний банк Австралії, який забезпечує стабільність фінансової системи, провадить монетарну політику та забезпечує надійність та ефективність платіжних систем; Комісія з конкуренції та споживачів Австралії – здійснює нагляд за конкурентною політикою; Комісія з цінних паперів та інвестицій Австралії – здійснює нагляд за забезпеченням добросовісності, правил поведінки, розкриття інформації та захист прав споживачів у фінансовій системі.

У системі регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг Великобританії функціонують Орган пруденційного нагляду при Банку Англії (the Prudential Regulation Authority) та Орган фінансового регулювання та нагляду (the Financial Conduct Authority).

Орган пруденційного нагляду при Банку Англії, створений у 2012 році, здійснює пруденційний нагляд та регулювання діяльності банків, кредитних спілок, будівельних товариств (building societies), страхових компаній та інвестиційних компаній. Основними функціями є забезпечення стабільності та фінансової стійкості компаній, а також забезпечення дотримання прав споживачів (особливо споживачів страхових компаній).

Орган нагляду за дотриманням норм поведінки на фінансових ринках (Financial Conduct authority) займається дотриманням ефективної конкуренції на ринках, забезпеченням добросовісності на ринках та дотриманням правил поведінки фінансовими установами, здійснює нагляд за управителями активами та незалежними фінансовими консультантами.

Національний банк Нідерландів з 2004 року здійснює нагляд за діяльністю банків, страхових компаній, пенсійних фондів та діяльністю з цінними паперами, забезпечує надійність та стабільність фінансової системи, провадить монетарну політику, а також сприяє надійності платіжних систем.

Орган нагляду за фінансовими ринками Нідерландів, створений у 2002 році, забезпечує дотримання фінансовими установами добросовісної поведінки під час взаємодії з клієнтами (наприклад надання достовірної інформації споживачам).

Множинні наглядові органи

Органами регулювання та нагляду за фінансовими ринками Бразилії є: Центральний банк Бразилії; Комісія з цінних паперів (Securities Commission of Brazil), яка здійснює регулювання ринку капіталу та всіх його учасників (з 1976 року). Організація приватного страхування (Superintendence of Private Insurance), до складу якої входять:1) National Agency of Supplementary Health, що регулює здійснення страхування життя; 2) Національна організація додаткових пенсій (National Superintendence of Complementary Pensions), що регулює діяльність приватних пенсійних фондів.

Систему регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг Республіки Киргистан утворюють Національний банк Киргизької Республіки та Державна служба по регулюванню та нагляду за фінансовим ринком Киргизької Республіки. Національний банк Киргизької Республіки створено у 1992 році. Однією з основних його функцій є здійснення регулювання та нагляду за діяльністю банків та фінансово-кредитних установ (кредитні спілки, мікрофінансові організації, обмінні бюро тощо).

Державна служба по регулюванню та нагляду за фінансовим ринком Киргизької Республіки створена у 2009 році. Основною її метою є розвиток фінансового сектору шляхом державного регулювання небанківського фінансового ринку, аудиторської діяльності, системи бухгалтерського обліку, фінансової звітності та нагляду за діяльністю піднаглядових суб’єктів (учасники страхових відносин, учасники ринку цінних паперів, аудиторські організації, професійні організатори лотереї, накопичувальні пенсійні фонди).

Систему регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг Молдови утворюють Національний банк Молдови та Національна комісія по фінансовому ринку. Національний банк Молдови був створений у 1991 році та відповідальний за авторизацію, регулювання та нагляд за діяльністю фінансових установ.

Національна комісія по фінансовому ринку, створена у 1998 році,  здійснює регулювання і ліцензування діяльності учасників небанківського фінансового ринку. Повноваження Національної комісії по фінансовому ринку розповсюджуються на емітентів цінних паперів, інвесторів, професійних учасників ринку цінних паперів, страхові компанії, страхових брокерів, недержавні пенсійні фонди, мікрофінансові організації, позико-ощадні асоціації, організації іпотечного кредитування та бюро кредитних історій.

Систему регулювання та нагляду за ринками фінансових послуг Республіки Узбекистан утворюють Центральний банк Республіки Узбекистан, Центр з координації та розвитку ринку цінних паперів при Державному комітеті Республіки Узбекистан по приватизації, демонополізації та розвитку конкуренції та Державна інспекція зі страхового нагляду при Міністерстві фінансів Республіки Узбекистан.

Центральний банк Республіки Узбекистан, створений у 1991 році,  здійснює нагляд за банками, кредитними спілками та ломбардами. Центр з координації та розвитку ринку цінних паперів при Державному комітеті Республіки Узбекистан по приватизації, демонополізації та розвитку конкуренції, створений у 1996 році, здійснює реалізацію державної політики у галузі формування, розвитку та контролю регулювання ринку цінних паперів у Республіці.

Державна інспекція зі страхового нагляду при Міністерстві фінансів Республіки Узбекистан, створена у 1998 році, здійснює контроль за діяльністю страхових організацій на території Республіки Узбекистан з метою забезпечення захисту прав та законних інтересів всіх учасників страхових відносин.

Нагляд за ринками фінансових послуг Румунії здійснює Національний банк Румунії та Орган фінансового нагляду (FSA). Останній був утворений наприкінці 2012 року та об’єднав функції регулювання та нагляду за ринком цінних паперів, страховим сектором та недержавним пенсійним забезпеченням.

Органами регулювання та нагляду за фінансовими ринками Словенії є: Національний банк Словенії, який здійснює регулювання та нагляд за банківськими установами; Агенція зі страхового нагляду (Insurance Supervision Agency) – здійснює регулювання та нагляд з страховими компаніями; до повноважень Агенції з ринку цінних паперів (Securities Market Agency) належить регулювання ринку цінних паперів.

Органами регулювання та нагляду за фінансовими ринками в Омані є: Центральний банк Султанату Оман, якому піднаглядні комерційні та спеціалізовані банки, фінансові та лізингові компанії; Орган ринку капіталу, якому піднаглядні сфера страхування та ринок капіталу (з  1999 року).

Узагальнюючи світовий досвід, можна зробити висновок, що на необхідність створення мегарегуляторів фінансового ринку та ефективність їх функціонування впливають дві взаємопов’язані тенденції – ускладнення структури фінансового сектору та універсалізація його продуктів та послуг, що в кінцевому рахунку призводить до зміни якості фінансових ризиків.

Невеликі країни з компактними фінансовими ринками запроваджують інтегровану систему фінансового регулювання та нагляду з огляду, у тому числі, на економію бюджетних коштів. У цьому випадку як приклад можна навести Бермуди.

Висновки. Фінансові установи стрімко розширюються свою діяльність і вплив на різні сегменти фінансового ринку, а також утворюють складні фінансові структури, об’єднуються у фінансові конгломерати, які концентрують в собі банківський, страховий та інвестиційний бізнеси одночасно. Це призводить до того, що фінансові установи і, зокрема, фінансові конгломерати, беруть на себе ризик, який не може бути адекватно оцінений і не підлягає контролю в межах галузевого підходу щодо фінансового регулювання та нагляду.

В таких умовах на фінансовому ринку з боку держави відбувається концентрація наглядових функцій в руках інтегрованого органу регулювання фінансового ринку – так званого мегарегулятора. При такій моделі регулювання фінансового ринку відбувається об’єднання регулюючих функцій стосовно трьох основних категорій фінансових посередників: банків, страхових та інвестиційних компаній.

Частиною першою статті 21 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» визначено, що державне регулювання ринків фінансових послуг в Україні здійснюється: щодо ринку банківських послуг та діяльності з переказу коштів – Національним банком  України; щодо ринків цінних паперів та похідних цінних паперів (деривативів) – Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку; щодо інших ринків фінансових послуг – Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

В Україні створення принципово нової моделі нагляду та контролю за діяльністю фінансових установ на ринках фінансових послуг обговорюється з 2004 року та Урядом було визначено як першочергове завдання для вирішення у 2005 році. Так, у програмі Уряду ставилося завдання, яке мало на меті утворення єдиного державного органу з регулювання ринків небанківських фінансових послуг та фондового ринку з урахуванням міжнародних стандартів та відповідних директив і рекомендацій Європейського Союзу, розмежування повноважень державних органів з регулювання функціонування банківського та небанківського фінансових секторів, їх ефективної співпраці, а також посилення координації нормативної діяльності державних органів з регулювання ринків фінансових послуг та саморегулівних організацій на цих ринках. Разом з тим, дане завдання не було реалізоване.

Слід зазначити, що попри переваги функціонування створення системи регулювання та нагляду на базі функціонування мегарегулятора, проти запровадження такого органу свідчить наступне:

- розпорошена система об’єктів регулювання – регулюванню та нагляду підлягає максимальна кількість об’єктів різних сегментів фінансового ринку, і мегарегулятор може  прагнути узгодити та «примирити» їх;

- мінімізація ефекту економії масштабу – можливий бюрократичний характер органу може призводити до того, що мегарегулятор витрачатиме на своє функціонування кошти, зекономлені завдяки економії масштабу;

- обмежена синергія – різні фінансові посередники вимагають різних підходів щодо регулювання та нагляду, що може таким чином перешкоджати синергетичному ефекту.

Крім того, у перехідному періоді може бути значне збільшення навантаження на Державний бюджет щодо фінансування розроблення законодавства та організаційних змін.

 

Список використаних джерел.

1. Річний звіт Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, за 2012 рік. – Режим доступу: www.nfp.gov.ua.

2. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.10.2012 № 867-р «Про схвалення Стратегії реформування системи захисту прав споживачів на ринках фінансових послуг на 2012-2017 роки». Режим доступу: www.zakon4.rada.gov.ua/laws/show/867-2012-%D1%80.

3. Науменкова С., Міщенко В. Системи регулювання ринків фінансових послуг зарубіжних країни. – Режим доступу: http://www.bank.gov.ua/ doccatalog/document?id=70699.

 

References.

1. National Commission for the State Regulation of Financial Services Markets (2013), “Annual Report for 2012” available at: www.nfp.gov.ua (Accessed 4 Jan 2014).

2. Cabinet of Ministers of Ukraine (2009), Order “On approval of the strategy for reform of consumer protection in financial services markets in the years 2012-2017” available at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/en/867-2012-%D1%80 (Accessed 4 Jan 2014).

3. Naumenkova, S. and Mishchenko, V. “System regulation of financial services to foreign countries” available at: http://www.bank.gov.ua/ doccatalog/document?id=70699 (Accessed 28 Jan 2014).

 

Стаття надійшла до редакції 14.03.2014р.

 

ТОВ "ДКС Центр"