Українською | English

НАЗАДГОЛОВНА


УДК: 352.075

 

Р. Ю. Гришко,

аспірант Класичного приватного університету, м. Запоріжжя

 

ПЕРМАНЕНТНІ СКЛАДОВІ УТВОРЕННЯ СИСТЕМИ СПІВРОБІТНИЦТВА ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ

 

R. Y. Hryshko,

Postgraduate student of the Classic Private University, Zaporizhzhia

 

COMPONENTS OF LONG-TERM COOPERATION OF TERRITORIAL COMMUNITIES IN UKRAINE

 

Досліджено нормативно-правовий регуляторний механізм діяльності териоріальних громад та їх взаємодії між собою. Виявлено підходи, елементи та  механізми залучення територіальних громад до співпраці. Акцентовано, що нормативно–правова база впливає на діяльність співпраці територіальних громад. Визначено ієрархічність детермінант міжтериторіального співробітництва громад на сучасному етапі становлення реформи децентралізації. Розглянуто причини та форми обєднання територіальних громад та нормативно-правова підтримка цих кооперацій. Надано принципи збалансованого розвитку та оптимізації фінансових ресурсів співробітництва територіальних громад. Обумовлено шляхи розвитку в сфері перманентних складових утворення системи співробітництва територіальних громад в Україні. Підкреслено диспропорції формування співробітництва територіальних громад, що призводить до конфліктних ситуацій, визначення рівня компетенцій та відповідальності. Зазначено спільний шлях розвитку всіх територіальних громад України, як єдиного базису реформи. Розроблено  модель реалізації співробітництва між територіальними громадами. Доведено значущість рівня компетентності в планувані спільної діяльності територіальних громад.

 

Legal regulatory mechanism of territory communities and their interaction with each other have been studied. Approaches, elements and mechanisms of territorial communities cooperation have been discovered. The attention to the regulatory framework affecting the activities of cooperation of local communities has been paid. The hierarchy determinants of interterritorial community cooperation at the present stage of decentralization reforms has been defined. The reasons and forms of association of local communities and regulatory support of these cooperations have been considred. The principles of sustainable development and optimization of financial resources of local communities cooperation have been presented. The ways of development in the field of permanent education system components cooperation of local communities in Ukraine have been explained. Disparities of cooperation of local communities, which lead to conflict situations, determining the level of competence and responsibility have been highlighted. A common way of development of local communities in Ukraine as the only basis of reform has been indicated. The model of implementation of cooperation between local communities has been developed and presented. The importance of competence in planning joint activities of local communities has been proved.

 

Ключові слова: децентралізація, територіальна громада, співробітництво, державний бюджет, транскордонність, прозорість, рівноправність, законність.

 

Keywords: decentralization, local community, cooperation, state budget, transkordonnist, transparency, equality, legality.

 

 

Постановка проблеми. Впроваджена реформа децентралізації сприяла створенню передумов для територіального співробітництва громад, але залишається певна кільксть питань. Наразі відсутня модель реалізації територіального співробітництва, що могла б обєднати зусилля територіальних громад. Відсутність досвіду в формуванні оптимальної моделі співробітництва громад  змушує шукати їх, базуючись на базових поняттях та міжнародному досвіду не адаптованому до українських реалій.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Різнорівневі моделі імплементації територіального співробітництва громад, базуючись на адміністративно-територіальному устрої, висвітлено в своїх наукових працях

Р. Безсмертним, І. Каліушком, А. Ткачуком, Ю. Ганущаком та ін. В наукових дослідженнях складові децентралізації розглядали  А.Б. Гетьман, О.П. Іщенко, Б.М. Данилишин.

Теоретичний та практичний апарат співробітництва громад був зображеним в дослідженнях В. М. Вакуленко, О. С. Ігнатенко, Г. А. Борщ. Основними детермінантами  регіонального розвитку  були присвячені роботи В.Бабаєва, А.Бутенка, В.Вакуленка, О.Васильєвої, В.Воротіна, В.Керецмана, В.Куйбіди, О.Лебединської, В.Мамонової, М.Орлатого, Р.Плюща та ін. Однак, не має в наявності  уніфікованих підходів в реалізації співробітництва між територіальними громадами та їх балансувані в разі співробітництва різних територіальних громад по економічному розвитку  та адміністративно-територіальному устрою.

Метою статті є обґрунтування та виявлення основних шляхів співробітництва між громадами, їх рівнем взаємодії, аналіз нормативно–правової бази, що впливає на діяльність співпраці територіальних громад; визначення ієрархічність детермінант міжтериторіального співробітництва громад на сучасному етапі становлення реформи децентралізації.

Разом  з тим можна додати наступні завдання дослідження:  розглянути причини та форми об’єднання територіальних громад та нормативно-правову підтримку цих кооперацій; визначити основні принципи збалансованого розвитку та оптимізації фінансових ресурсів співробітництва територіальних громад; дослідити шляхи розвитку в сфері перманентних складових утворення системи співробітництва територіальних громад в Україні; розробити модель взаємодії між територіальним громадами та детально зобразити їх.

Виклад основного матеріалу. Трансформація відносин між територіальними громадами повинна була стати переламним моментом реінтеграції налагоджених та створення нових економіко-соціальних та соціально-політичних звязків. Хоча практика співробітництва між територіальними громадами мала своє місце, але механізм реалізації не мав повного відображення. Співробітнитцво є іншим шляхом економічного зростання, не створюючи нові адміністративно-територіальні одиниці. Ініціаторами  утворення нових взаємовигідних зв’язків між громадами можуть бути селищний, міський голова, депутати місцевих рад, а також згідно нормативно-правових норм члени утвореної територіальної громади.

Наразі співробітництво в розрізі використання інструментів децентралізації використовує в своїй роботі незначна кількість територіальних громад. Великі територіальні громади взагалі не мають будь-яких економіко-соціальних та соціально-політичних поштовхів до створення міжтериторіального співробітництва. Низька активність територіальних громад в сфері територіального співробітництва свідчить про:

- малоінформованість про переваги територіального співробітництва між громадами та нормативно-правові аспекти укладання договорів між громадами;

- правове регулювання механізмів створювання об’єднань заради співробінтництва та отримання позитивного ефекту перебуває на початковій стадії становлення;

- відсутність можливостей всім отримати кваліфіковану консультацію щодо укладення договорів, угод з іншими територіальними громадами;

- отримані навички ведення переговорів в минулому не відповідають сьогоденним потребам співробітництва між громадами [1; 7].

Утворення рівноправних об’єднань між територіальними громадами вимагають наявність розуміння сумісного раціонального використання ресурсів. Але задля ефективного використання бази суб’єктів територіального спіробітництва мають бути ефективні управлінські рішення, що втілюють основні перманентні складові утворення системи співробітництва територіальних громади. Комплексність, як один з підходів до співробітництва між громадами, має на меті утворити механізм досягнення управлінських рішень. Співробітництво між громадами має бути варіантом делегування районних повноважень, але оптимальніше використовувати наявні ресурси [2].

Значним критерієм створення можливостей територіального співробітництва між громадами виступає спроможність створювати нові механізми для самооподаткування, для залучення фінансових ресурсів на спільні проекти в партнерстві з іншими територіальними громадами. Даний метод зможе стати кроткостроковим підгрунтям старту нового проекту на користь громади. Тому короткострокове, як і довгострокове планування має бути частиною стратегічного бачення розвитку регіону [3].

Створення нових об’єднань задля спільної мети розкриває широкі можливості впроваджувати проекти різних масштабів та типів, одним з яскравих прикладів є “парасолькові”, “касетні” та інституційні проекти, що відображають різні цілі об’єднанання територіальних громад.

 «Парасольковим» проектам характерні наступні риси: наявність крупних бізнес-компаній; розроблений проект відображає соціально-відповідальну стратегію бачення розвитку громади та домовленість з місцевими органами влади; даний проект реалізується за допомогою коштів компанії та місцевого бюджету. Зацікавленість компанії полягає в розвитку майбутніх працівників даної компанії, але також проект має на меті вирішити нагальні проблеми громади.

«Касетні» проекти здійснюються під юрисдикцією адміністративно-територіальних одиниць функціонування громади; метою даного проекту є залучення кращих практик для отримання кращого результата. Дані проекти представляють собою копіювання кращих практик місцевого самоврядування. Фінансуванням таких проектів виконується громадами , що приймають участь в даному проекті, та регіональними фондами, створеними з місцевих бюджетів для виконання данних проектів.

Інституційний проект слід характеризувати як взаємовідносини між окремими індивідами чи групами для реалізації проекта, що буде оформлений документально, а об’єктом даного проекту буде інституція. Тому, можна сказати інституційний проект є створення нового функціоналу спільного органу управління [4].

Вживання механізмів співробітництва між територіальними громадами є обумовленим кроком, що характеризується наступними чиниками:

наявність частковості ресурсної бази територіальної громади, щоб вирішити соціально-економічні та соціально-політичні проблеми, реалізувати інвестиційні проекти, недостатню інтегрованість всіх економічних суб’єктів діяльності на території громади;

– потреби в наданні якісних послуг постають головним питанням перед місцевим органами влади, що спонукають до спільного рішення шляхом співробітництва з громадою;

збільшення ефективності економічної діяльності великих та середніх підприємств шляхом залучення людського ресурсу з декількох громад, що буде впливати на пришвидшення економічного зростання, як громад та і самого підприємства [5].

Форми співробітництва громад мають різний характер імплементації в процесах децентралізації. Серед них треба вирізняти наступні форми реалізації територіального співробітництва:

1) Неформальне – характерне відсутністю будь-яких юридичних оформлень, що не передбачають юридично-завірених документів. Ділові зустрічі високопосадовців, таких як мери, службовці чи технічні комітети, вирішують багато економічних проблем, питань щодо міського планування та захисту довкілля;

2) Слабо формалізоване – характерне юридичне закріплення відносин між територіальниим громадами, що базується на контраті чи договорі. Юридичні документи можуть нести закріплені в документах численні проекти та функціональні зобовязання по цим проектам.

3) Комунальне співробітництво – характерне спіробітництво між громадами в сфері публічного управління та надання послуг, таких яких водозабезпечення, утилізація відходів, водовідведення, а також інфраструктури, або ж надання послуг комунальними закладами. Співробітництво в данній сфері має враховувати ідентичність даних об’єктів та юридичну закріпленість в договорах чи контрактах між територіальними громадами. Впровадження чи створення нових механізмів управління комунальними структурами має бути чітко формалізованим, їх відношення до моноцільових чи багатоцільових [6].

Згідно закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» можемо віднести наступні дії до перманентних складових утворення системи співробітництва територіальних громад:

1) Створення сприятливих умов для делегування повноважень інститутом спіробітництва одним з учасників об’єднання для поставленої мети, зокрема на вирішення короткострокових, середньострокових чи довгострокових проблем та отриманням належних ресурсів для здійснення поставленї мети.

2) Створення координаційного центру для спільного управління діяльністю суб’єктів чи об’єктів на визначений термін, акумулюючи ресурсну базу, для вирішення поставленої мети.

3) Надання фінансових ресурсів спільним об’єктам співробітництва, установам чи комунальним організаціям територіального співробітництва громад.

4) Створення нових організацій чи комунальних підприємств для реалізації поставленої мети та одержання позитивного результату.

5) Компонування нового публічного органу для спільного виконання повноважень.

Рівень співробітництва повинен бути більш формалізованим між територіальними громадами для здійснення ефективної діяльності та виокремлені компетенції згідно рівневого співробітництва між громадами [8].

В моделі реалізації співробітництва між громадами (рис. 1), розробленої на основі джерел [1 -10], зображено чотири блоки, що відповідають за різні функціональні відносини та результати співробітництва між територіальними громадами.

Перший блок хакрактеризує форми самого співробітництва та їх реалізацію, що можна розділити на рівні функціональних можливостей та рівень відповідальності основних суб’єктів  - представників територіальної громади, до складу яких можуть входити міста, селища та села. А також надані основні принципи створення об’єднань міжтериторіального спіробітництва.

До другого блоку відноситься сам процес створення міжтериторіальної співпраці, його етапи та варіанти перебігу процесу інтеграції можливостей територіальних громад.

До третього блоку відносяться можливі негативні та позитивні результати, але окремо виділено переваги інструментраію міжтериторіальної співпраці. В останньому блоці відображено фінансову складову співпраці між територіальними громадами.

Наступні терміни, такі як ЦОВ означають центральні органи влади, МОВ-означає місцеві органи влади, ФДЦ-це фінансова децентралізація та МГ-місцева громада.

 

Рис. 1. Модель реалізації співробітництва між громадами

 

В цілому, можемо сформувати наше бачення данної моделі реалізації відносин між територіальними громадами, як широкий набір факторів, методів, інструментів та шляхів розвитку міжтериторіальної співпраці громад, але визначаючи певний комплекс набору з цього переліку елементів, необхідно враховувати всі наступні подальші дії в разі невдалого вибору та призупинити даний процес при мінімальних витратах з усіх сторін, які беруть участь у міжтерторіальній співпраці на просторах української держави. Ми повині додержуватися балансу можливстей та нявних ресурсів в громаді, зокрема фінансових можливостей та економічно активного населення.

Висновок. Хоча було прийнято ряд законів, що створювали прецеденти позитивного економічного зростання співробітництва територіальних громад, наразі маємо неоднозначність ситуації щодо реалізації політики децентралізації та її окремих елементів. Трансформація відносин, як в межах однієї територіальної громади, так і за її межами, можуть мати потужний стимул створювати новий інструментарій для зростання всіх секторів, як однієї громади так і всіх громад в цілому. Зміна форми та набуття відносин між громадами більшої динамічності не повинно стати фрагментарним явищем, повинно характеризувати довгострокові зміни в економічному зростані української держави.

Тому, об’єднання громади заради спільної мети допоже вирішити ряд поблем та покращити сервісні послуги, що надаються органами місцевого самоврядування. Міжтериторіальне співробітництво може мати неабиякий потенціал, але й з іншого боку, негативний влив на слабшу громаду, тому, при формуванні відносин між територіальними громадами необхідно балансувати між сильними та слабкими сторонами териоріальних громад.

Однак, аналізуючи досліджуваний матеріал, існує тенденція до створення більш крупних територіальних утворень, завдяки яким можна реалізовувати глобальнішу політику. Сьогоденні виклики змушують Україну змінювати свій  вектор деценнтралізації в бік укрупнення та кооперації територіальних громад. Наступні дослідження повинні хакактеризувати можливі зміни в територіальному співробітництві та відображати нові перманентні складові утворення системи співробітництва територіальних громад в Україні

 

Список літератури.

1. Дзюпин М. Співробітництво територіальних громад: невикористані резерви [Електронний ресурс] / Марія Дзюпин // Аналітична група ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення». – 2012. – Режим доступу до ресурсу:http://samoorg.com.ua/wp-content/uploads/2012/08/Stattya-pro-spivrobitnitstvo-TG-Dzyupin.pdf.

2.Барабаш Т. Г. Фінансові передумови об’єднання та співробітництва територіальних громад в Україні / Т. Г. Барабаш // Наукові праці НДФІ. - 2014. - Вип. 2. - С. 44-52. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Npndfi_2014_2_6

3. Ватаманюк-Зелінська У. З. Принципи промислового співробітництва територіальних громад та їх добровільного об\'єднання у контексті положень однойменних законів України [Електронний ресурс] / У. З. Ватаманюк-Зелінська, М. Р. Пазак, П. І. Малець // Електронне наукове фахове видання \"Ефективна економіка\". – 2016. – Режим доступу до ресурсу: http://www.m.nayka.com.ua/?op=1&j=efektyvna-ekonomika&s=ua&z=4730.

4. Безуглий Д. Укрупнення громад і можливості проектного підходу для забезпечення їх співробітництва та розвитку: інформаційно-комунікативний аспект [Електронний ресурс] / Д. Безуглий, Ю. Шаров. – 2015. – Режим доступу   до ресурсу :http://www.dridu.dp.ua/konf/konf_dridu/itis%20seminar%202015/pdf 33.pdf.

5. Гриндей О. І. Міжмуніципальне співробітництво – інноваційна форма місцевого розвитку / О. І. Гриндей // Наукові праці [Чорноморського державного університету імені Петра Могили комплексу "Києво-Могилянська академія"]. Серія : Державне управління. - 2015. - Т. 263, Вип. 252. - С. 54-58. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Npchdu_2015_263_252_11

6. Посібник «Розвиток міжмуніципального співробітництва: вітчизняний та зарубіжний досвід». Під редакцією В.В. Толкованова. – Київ, Видавництво «Крамар» , 2011, 249 с.

7. Хожило І. Соціально-економічний розвиток громад в умовах децентралізації влади в Україні / І. Хожило. // Публічне адміністрування: теорія та практика. - 2015. - Вип. 1 (13). - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Patp_2015_1_19

8. Любченко П. М. Співробітництво територіальних громад: теорія і практика / П. М. Любченко // <Проблеми законності. - 2015. - Вип. 129. - С. 50-59. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Pz_2015_129_8

9. Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» № 157-VIII від 05.02.2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/157-19

10. Закон України «Про співробітництво територіальних громад» № 1508-VII від 17.06.2014 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1508-18

 

References.

1. Dziupyn, M. (2012), "The cooperation of local communities, untapped reserves", Analitychna hrupa VHO «Asotsiatsiia spryiannia samoorhanizatsii naselennia», [Online], available at: http://samoorg.com.ua/wp-content/uploads/2012/08/Stattya-pro-spivrobitnitstvo-TG-Dzyupin.pdf.

2. Barabash, T. H. (2014), "Financial prerequisites association and cooperation of local communities in Ukraine", Naukovi pratsi NDFI, vol. 2, pp. 44-52, [Online], available at: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Npndfi_2014_2_6

3. Vatamaniuk-Zelinska, U. Z. Pazak, M. R. and Malets, P. I. (2016), " The principles of industrial cooperation of territorial communities and their voluntary association in context of titled provisions of ukrainian law", Efektyvna ekonomika, [Online], available at: http://www.m.nayka.com.ua/?op=1&j=efektyvna-ekonomika&s=ua&z=4730.

4. Bezuhlyi, D. and Sharov, Yu. (2015), "Consolidation opportunities and community project approach for their cooperation and development, information and communication aspect", [Online], available at: http://www.dridu.dp.ua/konf/konf_dridu/itis%20seminar%202015/pdf 33.pdf.

5. Hryndei, O. I. (2015), "Intermunicipal cooperation - an innovative form of local development", Naukovi pratsi [Chornomorskoho derzhavnoho universytetu imeni Petra Mohyly kompleksu "Kyievo-Mohylianska akademiia"]. Seriia: Derzhavne upravlinnia, no. 263, vol. 252, pp. 54-58, [Online], available at:  http://nbuv.gov.ua/UJRN/Npchdu_2015_263_252_11

6. Tolkovanov, V.V. (2011), Rozvytok mizhmunitsypalnoho spivrobitnytstva: vitchyznianyi ta zarubizhnyi dosvid [The development of inter-municipal cooperation: national and international experience], Vydavnytstvo «Kramar», Kyiv, Ukraine, p.249.

7. Khozhylo, I. (2015), "Socio-economic development of communities in terms of decentralization of power in Ukraine", Publichne administruvannia: teoriia ta praktyka, vol. 1 (13), [Online], available at: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Patp_2015_1_19

8. Liubchenko, P. M. (2015), "The cooperation of local communities: Theory and Practice", Problemy zakonnosti, vol. 129, pp. 50-59, [Online], available at:  http://nbuv.gov.ua/UJRN/Pz_2015_129_8

9. The Verkhovna Rada of Ukraine (2015), The Law of Ukraine "On voluntary association of communities", [Online], available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/157-19

10. The Verkhovna Rada of Ukraine (2014), The Law of Ukraine "On cooperation of local communities", [Online], available at:  http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1508-18

 

Стаття надійшла до редакції 16.01.2017 р.

 

ТОВ "ДКС Центр"